CE-SEC4-EXP1994-N5428

FALSA MOTIVACION Se observa que en sus consideraciones, expuestas en siete numerales se indican, además de la facultad legal con que obra la Superintendencia' Bancaria, las circunstancias de hecho y orden legal que motivaron la voluntad de la Administración para imponer la sanción, es decir, se indica claramente la causa o motivo de la sanción, que no fue otra que el hecho de no haber acatado la actora, no solo las normas (Circular 049 de 1991) que determinan la forma y parámetros a que debía ajustarse en sus pautas publicitarias, sino el haber publicado tal propaganda, en periódicos de circulación nacional, con posterioridad a la orden de suspensión dada por la Superintendencia Bancaria. Entonces no puede alegarse que no existió el motivo para la sanción, ni que el motivo expuesto por la Administración al sancionar no fuera el verdadero. SANCION A ENTIDAD VIGILADA / SUPERINTENDENCIA BANCARIA / LEY Entonces si la sociedad actora contravino al mandato legal que le ordenaba ajustar su programa publicitario a las normas vigentes y a la realidad jurídica y económica del servicio promovido observando las instrucciones de la Superintendencia Bancaria, no puede alegar que no existió contravención, ni que tal hecho no tenga sanción legal, por el contrario desde el Decreto 1939 de 1986 la ley faculta a la Superintendencia Bancaria para imponer las sanciones a las entidades vigiladas, a sus directores, revisor fiscal o empleados de las mismas por infracción a las leyes, los estatutos o a cualquier otra norma de carácter legal a

que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria. No puede admitirse bajo ningún punto de vista el cuestionamiento del apelante en el sentido de que todas las sanciones deben ser establecidas únicamente por ley expedida por el Congreso, porque es la ley en sentido material, también aquella que sin ser expedida por el Congreso regula de manera general una conducta, sus contravenciones y sanciones. Siendo su observancia de obligatorio cumplimiento, mientras no sea retirada del ordenamiento jurídico. FONDO DE PENSIONES Y CESANTIAS - Obligaciones El hecho de señalar o dar a entender por cualquier medio que COLFOLDOS contaba con el respaldo del Banco Comercial Antioqueño, cuando únicamente había accedido a una red de servicios de pagos de la misma entidad ciertamente desfiguraba la verdad de hacer creer al público a quien se dirigía la campaña, que existía participación accionaria, o financiera que generaba responsabilidad de esta entidad conjuntamente con el Fondo para con terceros. Así mismo la frase "flexibilidad en la remuneración", era ambigua y equívoca e inducía a error: Si COLFONDOS se refería al tipo de flexibilidad, en las condiciones que alega, tal característica era común a todas las cesantías y por ende a todos los Fondos Administradores de las mismas y entonces no era procedente utilizar como exclusiva una circunstancia que caracterizaba por igual a las demás sociedades de su tipo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5428

Actor: COMPAÑÍA COLOMBIANA ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y DE CESANTÍAS S.A. "COLFONDOS" Demandado: NACIÓN -MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICOSUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: Autoridades Nacionales. Fallo Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de diciembre de 1993, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda, en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la COMPAÑIA COLOMBIANA ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y DE CESANTIAS S.A. "COLFONDOS", contra el acto administrativo mediante el cual la Superintendencia Bancaria le impuso sanción pecuniaria por inobservancia de las instrucciones contenidas en la Circular Externa 049 de 1991, en concordancia con el artículo 5o. de la Circular Externa 060 de 1991.

ANTECEDENTES La Superintendencia Bancaria (Superintendente Delegado para Servicios Financieros), en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le concede el literal f) del artículo 4.1.1.0.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (antes artículo 3o. del Decreto 1033 de 1991) y tomando en cuenta

que la COMPAÑIA ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y DE CESANTIAS S.A. "COLFONDOS" no cumplió con los presupuestos a que estaba obligada conforme con la Circular Externa 049 de 1991, para desarrollar sus programas publicitarios, pues incluyó aseveraciones equivocadas, ambiguas, o que no se ajustaban a la realidad, previa solicitud de las explicaciones de rigor, sancionó, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 1.7.2.1.1 ibídem, en concordancia con el Decreto 2920 de 1982, mediante la Resolución 1582 del 30 de abril de 1992 a la COMPAÑIA COLOMBIANA ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y DE CESANTIAS S.A. "COLFONDOS", y mediante la resolución 1583 de la misma fecha a su representante legal Juan Guillermo Lalinde Roldán. Contra dichas Resoluciones la sociedad y Juan Guillermo Lalinde Roldán interpusieron recurso de reposición ante la Superintendencia Bancaria, alegando que las resoluciones sancionatorias eran ilegales y arbitrarias porque: 1. - La Circular Externa 049 de 1991 no tenía el carácter de norma legal en el sentido que la define el artículo 4o. del Código Civil. 2. - Se desconoce el debido proceso, el derecho de defensa, la presunción de inocencia; no se dio aplicación a la norma más permisivo o favorable, y se aplicó en cambio la responsabilidad objetiva contra el mandato de ley incurriendo en violación de los artículos 4o. y 29 de la Constitución Nacional y 375 del Código Penal. 3. - Se expidieron los actos con falta de competencia, pues ésta radica en el

Superintendente Bancario y no en el Superintendente Delegado. Los recursos de reposición fueron resueltos por la Superintendencia Bancaria mediante las Resoluciones 2960 y 2961, ambas del 24 de julio de 1992, respectivamente, con confirmación de los actos administrativos recurridos. LA DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acudieron la sociedad y su gerente para demandar la nulidad de los actos sancionatorios por configurarse en estos: 1. - La falsa motivación, al aducir como causación "la sistemática trasgresión de los parámetros señalados en el antes citado instructivo (Circular Externa 049 de 1991), cargo que es inexacto porque del contexto de las comunicaciones cruzadas entre la Superintendencia Bancaria y COLFONDOS, se deduce la forma inmediata y sin reparo alguno como COLFONDOS procedió a cumplir la orden de suspender aquellos apartes de la propaganda que la entidad oficial consideró contrarios a su circular. 2. - La casuística y anfibiología de la Circular 049 de 1991, pues a su juicio el parámetro de los valores protegidos y propugnados: "veracidad ante el público", "el empleo de medios veraces y legítimos en la propaganda" para alcanzar "la confianza y seguridad del público", no quedaron plasmados como "precepto claramente establecido" en la Circular 49, pues allí se enuncia de manera vaga, contradictoria, anfibiológica y por lo tanto oscura e imprecisa. 3. - No probó la Superintendencia Bancaria ni que los hechos y frases utilizados en lal propaganda eran falsos, ni que con hechos falsos "COLFONDOS"

tenía la intención de engañar al público. 4. - No observó el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, pues éste no se limita a la "audita partem", sino que exige que, quien lo oiga y juzgue sea el funcionario que de acuerdo con la ley posee competencia específica y expresa para hacer comparecer a ese administrado y adelantar el proceso investigativo correspondiente, sin que sea aceptable el infundio de confundir la competencia principal o decisoria, atribuida exclusivamente al Superintendente Bancario, con la competencia auxiliar que la ley concede a los Superintendentes Delegados. 5. - Se violaron los principios rectores consagrados en el artículo 375 del Código Penal, con evidente violación del artículo 4o. de la Constitución Nacional. LA SENTENCIA APELADA EL Tribunal negó las súplicas de la demanda al considerar que: 1. - No prosperaba el cargo de falsa motivación expuesto en la demanda, porque examinado el contexto de las comunicaciones cruzadas entre la Superintendencia Bancaria y COLFONDOS, se observaba en primer término, que cuando la Sociedad demandante recibió los requerimientos de la Superintendencia Bancaria sobre la suspensión de Ia publicidad, que esa entidad de vigilancia consideró que no se ajustaban a los parámetros de la Circular Externa 049 de 1991, contenidos en los oficios 92001664 - 3 y 92004800 - 0, de fechas 29 y 31 de enero de 1992, procedió a impartir instrucciones a la Agencia de publicidad, pues aparte de que así lo indica en las respuestas que le dirigió a la

Superintendencia el 31 de enero y el 2 de febrero de 1992, en el expediente obran fotocopias de la comunicación que efectivamente le dirigió el Supervisor de Cuentas de Atlas Thompson Publicidad con fecha 31 de enero de 1992 (folios 102 y 223). Sin embargo, se debe tener en cuenta que, en definitiva, a pesar de las órdenes de suspensión de la publicidad impartidas por la sociedad demandante, con posterioridad a los requerimientos dados por la Superintendencia Bancaria, apareció publicado el día 7 de febrero de 1992 un aviso en el periódico El Tiempo, en el cual figura la frase "COLFONDOS es respaldado, entre otros por Bancoquia", y en esta forma, al incluir en su publicidad el respaldo de otras entidades, no sólo contravino Ia prohibición contenida en el literal e) del subnumeral 1.1. de la circular externa 049 de 1991 de la Superintendencia Bancaria, sino que actuó con negligencia para dar cumplimiento a la orden impartida por la entidad de vigilancia para que suspendiera tal publicidad y en definitiva, continuo con la publicidad prohibida con posterioridad a los requerimientos de la entidad de vigilancia y control. Si bien era cierto que la Superintendencia Bancaria incurrió en imprecisión, porque en sus anuncios COLFONDOS no utilizó exactamente la frase "COLFONDOS es respaldado, entre otros, por Bancoquia" tal circunstancia no configuraba falsa motivación, porque la sociedad si utilizó como se deduce de los oficios enviados por la Superintendencia Bancaria, tanto en sus folletos, como en su propaganda radial, frases atinentes al respaldo con que contaba la

Sociedad Administradora de Compañías del Sector Financiero e Industrial entre otros, el Banco Comercial Antioqueño, así mismo utilizó el logotipo del mismo Banco, sin precisar su razón de ser, induciendo al público en error. 2. - No prospera el argumento de que el parámetro consagrado en el subnumeral 1.1. de la Circular 049 de 1991 no era "un concepto claramente establecido porque tal disposición sí contenía expresamente la prohibición dirigida a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria" de presentar o apoyar la solidez de los servicios o productos en aspectos ajenos al verdadero sustento técnico, jurídico o económico de la publicidad. Si bien es cierto, la ley no define el concepto de imagen institucional, ello no significa que no se puede establecer, pues en ese caso se debe acudir a las reglas de interpretación de la ley para señalar su alcance. Así, resulta válido el planteamiento expuesto por la apoderada de la Nación en el alegato de conclusión, en el sentido de que para desentrañar el concepto implícito en la mencionada frase se debe acudir al Diccionario de la Real Academia Española, pues de esa manera se tiene en cuenta el uso general de las palabras. Y en esta forma se verifica que imagen se define como "Figura, representación, semejanza y apariencia de una cosa", institucional como lo relativo o pertinente a la Institución, e institución la define el Diccionario en su primera acepción como "establecimiento o fundación de una cosa", y en la segunda, como "Cosa establecida o fundada".

3. - No existió abrupta modificación de los trámites adoptados por la Superintendencia Bancaria al sustituir la secuencia "orden - obedecimiento" por Ia forma "solicitud de explicaciones - castigo" con violación de los principios de la buena fe y del debido proceso, pues el hecho de que inicialmente la entidad vigilante hubiere impartido órdenes a la sociedad actora, no exigía que sucesivamente se continuase con la misma práctica por cuanto ni la Circular 49 de 1991, ni ninguna otra norma, exigía como requisito para la solicitud de explicaciones, que previamente se impartiera por la Superintendencia Bancaria la orden de suspensión de la publicidad que no se ciñera a las instrucciones impartidas en dicha circular. Y de otra parte, en el caso concreto dichas explicaciones se formularon en razón a que, no obstante haber recibido la orden en tal sentido, continuó la sociedad con tal práctica. 4. - Tampoco prosperaba el cargo de falta de pruebas, porque aún cuando era cierto que la Superintendencia Bancaria afirma con respecto a una de las frases contenidas en la publicidad de COLFONDOS, que éstas inducen a error al público, para llegar a tal conclusión no era necesario que se hubiera allegado la prueba de que los hechos contenidos en las expresiones o en las frases, resultaban falsos por cuanto, aún siendo ciertos los hechos, ello no descarta la posibilidad de que se induzca en error al público. 5. - No hubo violación del debido proceso, por falta de competencia del Superintendente Delegado para Servicios Financieros para adelantar el proceso administrativo, y para dictar el acto definitivo, ni del Director General de Servicios

Financieros, para actuar total o parcialmente en el proceso, porque en forma expresa el literal F) del artículo 4.1.4.0.1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, le atribuía competencia a dicho funcionario así como a los Superintendentes Delegados para establecimientos de crédito y para Seguros de Capitalización, para ejercer, entre otras atribuciones la de "aplicar las sanciones y medidas a que haya lugar conforme a la ley". Facultad que se cumplió conforme a lo ordenado, por cuanto la Superintendencia Bancaria impuso la sanción por una falta consagrada en la ley (Circular 049 de 1991) mediante el procedimiento y competencia señalado en la misma (numeral 22 del artículo 4.1.1.0.3 del Estatuto Financiero). También tenía competencia el Director General de Servicios Financieros, para solicitar explicaciones, porque si bien ninguna norma se la asignaba en forma expresa, aquella surgía del conjunto de las atribuciones que le asigna el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 1730 de 1991 artículo 4.1.6.0.2). 6. - No existió violación de los principios rectores contenidos en los artículos 375, 1o, 2o, 3o, 4o y 5o del Código Penal, porque tales principios no eran aplicables a las actuaciones administrativas que adelanta la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones a las entidades financieras, en consideración a las finalidades perseguidas por uno y otro ordenamiento jurídico, como claramente lo había expresado la jurisprudencia. LA APELACIÓN El apoderado de la actora al sustentar el recurso de apelación acusa al Juez de

primera instancia de: 1. - Omitir el examen de los hechos dentro de su secuencia cronológica, lo cual demuestra que se sancionó por una falta que aún no se había cometido. 2. - Inventa el a - quo la falta de diligencia en el obedecimiento de la orden impartida por la Superintendencia Bancaria, agregando así un cargo adicional que ni siquiera había sido aducido por la Administración al sancionar. 3. - No da por demostrada, estándolo hasta la saciedad, la falsa motivación de los actos sancionatorios. 4. - No analizó a fondo la vaguedad, inconsistencia y atipicidad de la instructiva 49 (según la nomenclatura jurídica inventada "ad propprium usum") sin base en la ley por la Superintendencia Bancaria. 5. - Refrenda el subjetivismo que en materia penal emplea la Superintendencia Bancaria al dar aplicación punitiva a su instructiva. 6. - Sin razones sólidas que apoyen su conclusión da por "precepto claramente establecido" una prohibición o mejor una serie de sugestiones y referencias, que carecen del rigor y concisión del lenguaje jurídico. 7. - Confunde la facultad de imponer las sanciones con la facultad de establecerlas, porque ésta última sólo corresponde a la ley. 8. - Califica de debido proceso a una tramitación en que se cambian las reglas de juego, se suceden los agentes de sustentación y decisión, sin que aparezca auto de trámite que ordene o explique tal cambio, que culmina en una sanción intempestiva cuando se esperaba, una orden de censura publicitaria que

COLFONDOS habría obedecido, máxime frente a una "Instructiva" de contenido arrevesado que ni siquiera entienden su autores, ni la apoderada de la Superintendencia, ni el Tribunal fallador, ni nadie. Y que como si fuera poco, para colmar la secuela de arbitrariedades, impone una onerosa pena pecuniaria sin que exista ley formal o material que le hubiere atribuido el carácter de hecho punible (delito o contravención), a la conducta penada. El "nullum crimen nulla poena sine lege" es principio que también obra en el derecho penal administrativo respecto de las contravenciones establecidas por la ley y cometidas en dicho campo. 9. - Considera que "lo transcendental es que la sanción se imponga previa solicitud de explicaciones por parte de la Superintendencia Bancaria", supuesto en que va implícita "como petición de principio" la violación del debido proceso, pues deja de considerar precisamente el cumplimiento de las etapas de la ley, la competencia de los agentes investigador y sancionador y sobre todo el hecho de si la contravención ha sido o no establecida por "reserva de ley". ALEGATOS DE CONCLUSION Al alegar de conclusión el apoderado de los actores, luego del recuento de los hechos de la demanda y de reiterar los argumentos expuestos sobre la violación el ordenamiento superior, centra sus objeciones contra la sentencia en la idea equivocada de suponer que la punición en el campo administrativo es una especie de "comarca aparte", de región impenetrable o vedada a los principios que rigen tanto el debido proceso como a las reglas básicas del derecho penal, de rigurosa observancia en todos los países civilizados del mundo. Insiste en la aplicación

extensiva del Código Penal conforme con lo señalado en el artículo 375 de tal ordenamiento jurídico, tema sobre el cual expone sus conceptos. Acusa el fallo de ilegal por no haber dado aplicación a tales principios, y especialmente, por no admitir la violación del debido proceso, la incompetencia del funcionario que profirió el acto sancionatorio, pero sobre todo, la falta de tipicidad de la conducta erigida en pretendida contravención, que genera la nulidad del acto sancionatorio como lo ha precisado el Consejo de Estado en copiosa jurisprudencia. Insiste en la ambigüedad del instructivo de la Superintendencia Bancaria y estima que no es acertado el a - quo, cuando encuentra descripción transparente e inconfundible en la frase "presentar o apoyar la solidez de los servicios o productos en aspectos ajenos al verdadero sustento técnico, jurídico o económico de la publicidad", y su relación simple y llana con los ejemplos siguientes: "filial de tal grupo", del "conglomerado tal", "el respaldo de los mayores accionistas" etc., cuando precisamente estos ejemplos son los que ofrecen un abrupto antagonismo con el encabezamiento del numeral. Finalmente acusa al Tribunal de no haberse pronunciado sobre lo que, con fuertes epítetos, califica como lacras del instructivo, pero sí de adoptar sin mayor análisis los argumentos de la demandada. La entidad demandada al alegar de conclusión solicita la confirmación de la sentencia apelada, y luego del recuento cronológico de la actuación de la actora y de la Administración en el proceso gubernativo, motivada ésta última por la conducta de la primera, señala que la publicación hecha el día 7 de febrero de

1991, efectuada en el Diario El Tiempo en la que COLFONDOS informaba que era respaldado entre otros por "Bancoquia", era la misma que publicó el 30 de enero de 1991 en los diarios el "Heraldo" y el "Colombiano". Es decir, cuando había transcurrido tiempo suficiente, después de que COLFONDOS hubiera recibido dos órdenes de suspender dicha publicidad por parte de la Superintendencia Bancaria y de que hubiese dado dos respuestas en las cuales decía que acataba las instrucciones recibidas, y que para tal efecto había repartido órdenes a su agencia publicitaria de suspender toda Ia publicidad hasta tanto no se adecuara a los requerimientos de la Superintendencia Bancaria. Publicación del 7 de febrero de 1991, que constituye un hecho notorio con el cual se materializó la contravención. Reitera que no hubo violación del debido proceso, ni del principio de legalidad pero la conducta contravencional existió, no fue desvirtuada o justificada por la sociedad, se observó el derecho de defensa al exigir las explicaciones, se evaluaron las infracciones, la sanción se aplicó por la Superintendencia Bancaria en ejercicio de la facultad legal consagrada en el numeral 14 del artículo 4.1.1.0.3 del Decreto 1703 de 1991, entonces vigente, atendiendo al desacato de la sancionada a la Circular 049 de 1991, expedida con fundamento en el numeral 22 del artículo 4.1.1.0.3, y por cuya observancia debía velar la entidad vigilante, atendiendo primordialmente a la circunstancia de que su actividad es reglada y en tal virtud no podía la Superintendencia dejar de aplicar las normas

que conllevaron a la imposición de la sanción a los demandantes. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Séptimo Delegado ante la Corporación conceptúa que la sentencia apelada merece revocarse y en su lugar acceder a las súplicas de la demanda, a su juicio prospera el cargo de violación del debido proceso porque: Es incuestionable que uno de los principios que estructuran tanto en materia penal como en administrativa, el denominado debido proceso, es el de que a nadie se le puede sancionar por hechos que no estén descritos por la ley como faltas sujetas a una determinada sanción. Si bien el artícuIo 329 literal f) del Decreto 329 de 1993 faculta a los Superintendentes Delegados para Establecimientos de Crédito y Seguros y Capitalización para imponer sanciones conforme a la ley, esta disposición indica que para ejercer esa atribución, de una parte, se requiere que efectivamente se trate de un caso en el cual se configure una falta que por disposición legal conlleve a determinada sanción, y, de otra, que se siga el procedimiento señalado igualmente en la ley. Supuestos que no se cumplen porque el artículo 4.1.1.0.3 numeral 14 del Decreto 1730 de 1991, establece que la Superintendencia. Bancaria, para desarrollar los objetivos previstos en el artículo 4.1.1.0.1, del mismo estatuto tendrá, entre otras, la función de instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplir las disposiciones legales que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas

y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Es indudable que este precepto no faculta a la Superintendencia para que ordene a las instituciones vigiladas que cumplan o interpreten la ley en el sentido en que la Superintendencia lo estime conveniente, sino para que instruya u oriente a esas mismas entidades sobre la manera como éstas deben, libremente, acatar la ley. Las entidades tienen cierta forma interpretativa y la Superintendencia no puede imponerles de manera obligatoria a los establecimientos sometidos a su vigilancia sus propios criterios de interpretación, cuando aquellas consideren que la racional, adecuada y jurídica es la que ellas adopten. El artículo 1.7.2. 1.1. ibídem, también faculta a la Superintendencia para imponer a las instituciones vigiladas y a sus administradores o representantes legales las multas que allí se señalan cuando estos "violen una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a la que deban estar sometidos". Precepto que establece, una contravención y la sanción correspondiente. La contravención que crea es la violación de una norma del estatuto o reglamento de la institución vigilada, o de cualquier otra norma legal a la que ésta debe estar sometida. Pero en este asunto, los demandantes realmente fueron sancionados por no acatar las sugerencias de la Circular Externa 049 de 1991. Acto que realmente no impone obligaciones a las entidades vigiladas sino que les imparte instrucciones. Precisamente allí se dice que la Superintendencia "se permite instruir a las entidades vigiladas respecto de los presupuestos que deben cumplir para desarrollar sus programas publicitarios". Entonces si esa Circular no

impone obligaciones, es claro que COLFONDOS no estaba indefectiblemente sometido a la rigidez de esas directrices y podía apartarse de sus orientaciones y en estas condiciones también es claro que el hecho de que COLFONDOS no se haya sujetado plenamente a esas instrucciones no encuadra dentro de las previsiones del artículo 1.7.2. 1.1. Alega que si bien es cierto que el artículo 3o., numeral 6o. del Decreto 1033 de 1991 dispone que el Superintendente podrá autorizar, con carácter general o individual, los programas publicitarios de las instituciones vigiladas, con el fin de que se ajusten a las normas vigentes, a la realidad jurídica y económica del servicio promovido y para prevenir la propaganda comercial que tienda a establecer competencia desleal, debe tenerse en cuenta que ese precepto, hay que armonizarlo con el artículo 4.1.1.0.3 numeral 14 del Decreto 1730 de 1991 y que aquél, al expresar que la Superintendencia podrá autorizar los programas publicitarios, no está facultado a este organismo para que con carácter obligatorio establezca reglas procedimentales en materia publicitaria. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el orden planteado examina la Sala los cargos que a la sentencia apelada formula el actor ante el hecho de haber negado el a - quo las súplicas de la demanda. 1. - Se sancionó por una infracción que aún no se había cometido El 2 de agosto de 1991 la Superintendencia Bancaria expidió la Circular 049 de 1991, mediante la cual impartió instrucciones a observara presupuestos que se

debían cumplir, en el manejo de programas publicitarios por parte de las entidades vigiladas. A tal efecto el numeral 1.1 exigió que tanto la imagen institucional proyectada como las características jurídicas, económicas y financieras de los productos o servicios ofrecidos (productos o servicios que se pretendan promover) fueran ciertas y comprobables y que en ningún momento tales características podían estar en desacuerdo con las realidades antes mencionadas. Prohibió en consecuencia cualquier práctica publicitaria, que: a) indujera a error al público con relación a la extensión o cobertura de los servicios ofrecidos. Para dar mayor comprensión dio como ejemplo, el proyectar una imagen sobrevalorada del número de cajeros automáticos, puntos de servicio u oficinas. b) Ponderar el producto de tal manera que sus bondades o características resultaran ajenas a la realidad (carezcan de sustento en la realidad), como sería por ejemplo: que se exprese o insinúe, sin que sea así, que se cuenta con cajeros automáticos en línea o con servicio en línea entre ciudades, servicio electrónico de consignaciones, etc. c) Ofrecer condiciones o cobertura de seguros más allá de las contenidas expresamente en las pólizas respectivas, en los títulos de capitalización, etc. d) Apropiarse la entidad o publicar como suyas, políticas, productos o servicios que han sido normados o reglamentados por el Gobierno Nacional, sin citar en la publicidad respectiva su origen o fuente legal correspondiente. e) Presentar o apoyar la solidez de los servicios o productos en aspectos ajenos al verdadero sustento técnico jurídico o económico de la publicidad, como sucedería con afirmaciones tales como "filial del grupo

tal", "conglomerado X", "contamos con el respaldo de los mayores accionistas", etc..." Esta circular, de acuerdo con instrucción expresa contenida en el numeral 5o. de la Circular Externa 060 de 1991, era aplicable a las sociedades administradoras de Fondos de Pensiones. La Superintendencia Bancaria, según expresa el oficio 92001664 - 3 del 29 de enero de 1992 (Exp. 97 cdno. ppal.) observó que: "Tanto en el folleto como en algunos textos de la publicidad radial, así como en la publicidad televisiva, se afirma que la sociedad administradora cuenta con el respaldo de compañías del sector financiero e industrial, tales como: Colseguros, Banco Comercial Antioqueño, Bavaria, Cervecería Unión, Cervecería del Litoral, entre otras, lo cual se entiende como una práctica prohibida, de conformidad con lo dispuesto por el literal e), del subnumeral 1.1., de la Circular Externa No. 049 de 1991 expedida por esta Superintendencia, como quiera que tales afirmaciones apoyan la solidez de los servicios en aspectos ajenos al verdadero sustento técnico, jurídico o económico de la publicidad. "Adicionalmente, en el volante titulado "Cesantías: una intervención de mucho fondo", aparece el logotipo del Banco Comercial Antioqueño, sin que precise su razón de ser, lo que induce a error al público en cuanto a la participación de dicha entidad en la actividad o en la composición accionarla de "COLFONDOS". En consecuencia, deberán suspender la publicidad aludida, hasta tanto se

introduzcan las modificaciones correspondientes, de acuerdo con las observaciones anteriores". Posteriormente, en el oficio 2004800 del 31 del mismo mes y año reitera: "En relación con el aviso publicitario