CE-SEC4-EXP1994-N5508

PROGRAMA DE LIBERACION - Aplicación / PROGRAMA SECTORIAL DE DESARROLLO INDUSTRIAL / PRODUCTO EN NOMINA DE RESERVA Entonces, como se deduce de los artículos 45, 46, 54 y 55 del Acuerdo de Cartagena el programa de liberación es selecto y atiende a la naturaleza del producto, su negociación, su carácter de reservado o su inclusión en lista de excepciones o nómina de reserva. CLAUSULA DE NO AGRAVACION / PROGRAMA DE LIBERACION / PRODUCTO EN NOMINA DE RESERVA "La cláusula de no agravación", consiste en el compromiso que asumen las partes que emprenden la formación de una unión aduanera o zona de libre comercio, de congelar la situación existente en materia de gravámenes y otras restricciones a las importaciones, situación que debe beneficiar a todos los participantes con el objeto de llegar a la liberación multilateral en forma progresiva hasta lograr el libre intercambio. Cláusula que la actora estima, debe aplicarse indiscriminadamente al universo de productos de la subregión. Pretensión que no resulta acertada, toda vez que como se deduce de las normas respectivas, si bien la característica de todo "programa de liberación" es la universalidad y entre él, la cláusula de partida "de no agravación" contemplada en el Capítulo V del Acuerdo, su aplicación es relativa y no absoluta y por lo tanto sólo se impone para los productos comprometidos en el programa de liberación, atendiendo estrictamente a las excepciones expresamente consagradas en el Pacto, y en este caso al artículo 46 que claramente exceptúa del programa a los productos reservados para Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5508

Actor: ALUMINIOS REYNOLDS SANTO DOMINGO S.A.

Demandado: DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS-ADMINISTRACIÓN DE CÚCUTA Referencia: Apelación sentencia de 18 de febrero de 1994 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander. Juicio de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal. Gravamen importaciones.

Fallo.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la actora contra la sentencia del 18 de febrero de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, negó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho intentando por la sociedad ALUMINIO REYNOLDS SANTO DOMINGO S.A., contra los actos administrativos mediante los cuales la Dirección General de Aduanas, Administración de Cúcuta le practicó la liquidación del gravamen del 18% sobre el valor CIF de las importaciones sobre la mercancía amparada por la declaración de las siguientes declaraciones de despacho para consumo que se transcribirán a continuación; también contra las resoluciones que resolvieron negativamente el recurso de reposición y las que resuelven el recurso de apelación :

DECLARACION RESOLUCION RESOLUCION QUE

DE DESPACHO QUE RESUELVE RESUELVE

PARA CONSUMO REPOSICION APELACION 079 de 1990 A-164 de 1990 2117 de julio 6 de 1990 135 de 1990 A168 de 1990 2117 de julio 6 de 1990 204 de 1990 A170 de 1990 2117 de julio 6 de 1990 3166 de 1989 A217 de 1990 2117 de julio 6 de 1990 60 de 1990 A174 de 1990 1901 de mayo 18 de 1990 166 de 1990 A172 de 1990 1901 de mayo 18 de 1990 239 de 1990 A194 de 1990 2168 de junio 1 de 1990 402 de 1990 A200 de 1990 2168 de junio 1 de 1990 432 de 1990 A201 de 1990 2168 de junio 1 de 1990 ANTECEDENTES El Administrador de la Aduana de Cúcuta, en relación a las mencionadas declaraciones de despacho para consumo de bienes de la posición arancelaria 76.01.01.00 aluminio en bruto, importado de Venezuela, liquidó impuesto de importaciones del 18% sobre el valor CIF de las mercancías. Contra dicha liquidación la sociedad actora interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación, alegando que de conformidad con el artículo 54 del Acuerdo de Cartagena, no podía la Dirección de Aduanas incrementar el gravamen aduanero para las importaciones efectuadas, provenientes de Venezuela del 2% vigente en los meses del abril y mayo de 1973, fecha de ratificación del convenio mediante la Ley 8a. de 1973, y que en consecuencia al

aplicarle al producto importado la tarifa del 18% sobre el valor CIF, desconoció dicho pacto internacional. Los recursos de reposición y de apelación fueron resueltos en forma negativa por la misma Administración mediante las resoluciones anteriormente transcritas. LA DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo del Norte de Santander acudió la sociedad en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de determinación del gravamen, por considerarlo violatorio de los artículos 1o. inciso 1o. de la Ley 8a. de 1973, y esencialmente del artículo 54 del Acuerdo de Cartagena. Pues a su juicio el gravamen del 18% establecido en el artículo 95 inciso 2o. de la Ley 75 de 1986, no puede aplicarse a ningún producto originario y proveniente de alguno de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Norte de Santander denegó las súplicas de la demanda al considerar que los productos importados de los Países Miembros que se hallaban en nómina de reserva, como lo habían interpretado el Tribunal Andino de Justicia y el Consejo de Estado, no estaban comprendidos dentro del Programa de Liberación señalado en el artículo 45 del Pacto Andino, y que por lo tanto no les era aplicable el artículo 54, porque si bien era cierto que la norma establecía que los Países Miembros "se abstendrían de modificar los niveles de gravámenes y de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos de la subregión ", no era menos cierto que esta disposición no se aplicaba a los productos que (como el importado) se

encontraban reservados para programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Añade que en una reunión de los signatarios del Acuerdo de Cartagena, realizada en las islas Galápagos, se decidió que se reduciría la nómina de reserva en un 80% y la nómina de comercio administrado. Además de acelerar el desmonte de la lista de excepciones de los países miembros. La Comisión en cumplimiento de los anteriores acuerdos expidió la Decisión 258 por medio de la cual se ordenó que a más tardar el 31 de marzo de 1990 debería reducirse la nómina de reserva. Orden que se cumplió mediante la Decisión 263, expedida en Caracas el 30 de marzo de 1990, publicada el 31 de mayo del mismo año, en donde se hizo efectiva tal reducción analizados con los anexos correspondientes a los productos que seguirían integrando tales nóminas, observa que quedó excluido el aluminio en bruto, por lo que sólo a partir de entonces le debía ser aplicado inmediatamente el Programa de liberación y el arancel externo mínimo común. LA APELACION El apoderado judicial de la actora al apelar, solicita se revoque la sentencia proferida por el Tribunal y se despachen favorablemente las súplicas de la demanda. Acusa que el a-quo. , al negarlas, no tuvo en cuenta los diversos elementos jurídicos que componen el ordenamiento del Acuerdo de Cartagena y eludió el análisis interpretativo armónico de las normas allí consagradas, que de haber sido efectuado debidamente, habría dado como resultado una resolución favorable. Seguidamente expone su interpretación de los artículos 45 y primordialmente del

54 del Acuerdo de Cartagena, que contiene la cláusula de no agravación "Stand Still" como primer compromiso que asumen las partes que comprenden la formación de una unión aduanera o de una zona de libre comercio. Principio que también se consagró en el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); en el Tratado de Roma suscrito el 25 de marzo de 1957, por medio del cual se instituyó la Comunidad Económica, en el Tratado de Montevideo de 1960 (ALALC), para concluir que el Acuerdo de Cartagena no autoriza la modificación de los gravámenes vigentes a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo que signifiquen situaciones menos favorables a las existentes en esa fecha. Pues se trataba de congelar la situación existente respecto de terceros en materia de gravámenes y de otras restricciones a las importaciones, en el momento de la iniciación del proceso respectivo. Insiste en el carácter universal del programa de liberación y concluye que no existen productos que puedan ser exceptuados de su aplicación. ALEGATOS DE CONCLUSION LA DEMANDADA Se opone a los argumentos expuestos por el actor, y expone que el tema relacionado con la "cláusula de no agravación" fue precisado por el Tribunal Andino de Justicia, y por el Consejo de Estado en la sentencia del 17 de septiembre de 1993, cuyos apartes transcribe, para concluir que la cláusula de no agravación, contenida en el artículo 54 del Acuerdo de Cartagena, no es absoluta. La actora Al alegar de conclusión insiste en los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación a los cuales remite. Pide se revoque la sentencia

impugnada y se despachen favorablemente las súplicas de la demanda. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso, estima que la sentencia apelada merece ser confirmada, puesto que: "Es indudable que el artículo 54 de la Ley 8a. de 1973 (Pacto Andino) dispone que los Países Miembros se abstendrán de modificar los niveles de gravámenes, en perjuicio de las demás partes contratantes, pero, tal norma de carácter general está sometida a una serie de excepciones expresamente autorizadas por la misma ley, y que serán formuladas por cada uno de los países contratantes de acuerdo con sus planes de desarrollo industrial y comercial. Por eso no puede tomarse esta norma en forma absoluta, sin estudiar en cada caso las medidas que los países contratantes hayan tomado de acuerdo con sus conveniencias y con las autorizaciones previstas en el mismo Tratado. Como en el presente caso el producto aluminio en bruto en lingotes de la posición NABANDINA 76.01.01.00, no formaba parte de los programas de liberación, sino que estaba incluido en la lista de excepciones para la fecha en que se hizo la liquidación, el nuevo gravamen arancelario le era aplicable." CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema planteado a esta Sala consiste en determinar si es aplicable o no el artículo 54 del Acuerdo de Cartagena a los productos originarios de la subregión, que se encuentran en nómina de reserva, tema que ha sido objeto de análisis no sólo por parte de la jurisdicción en recientes fallos sino por el propio Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que con anterioridad, en el proceso 1-P-90, en

documento que fue publicado en el Diario Oficial No. 39657 del lunes 4 de febrero de 1991, República de Colombia, precisó el alcance de la "cláusula de no agravación" contenida en el mencionado artículo 54 en interpretación armónica con los artículos 45 y 56 del mismo ordenamiento. Atendiendo tales interpretaciones jurídicas y analizados los hechos y fundamentos de derecho internacionales y nacionales expuestos, en la sentencia del 17 de septiembre de 1993, proceso 2990, con ponencia del doctor Guillermo Chahín Lizcano la Sala precisó: "El asunto fundamental de la apelación no es otro que la consideración hecha por el apoderado de la actora de haber incurrido el Tribunal en errónea interpretación de las normas del Pacto Andino, especialmente del artículo 54. "Mediante la Ley 8a. de 1973, el Congreso de la República de Colombia aprobó internamente el Acuerdo Subregional Andino suscrito en Bogotá, el 26 de mayo de 1969, que tuvo por objetivo promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros, acelerar su crecimiento mediante la integración económica, facilitar su participación en el proceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversión de la ALALC en un mercado común, con el fin de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de la vida de los habitantes de la subregión y una distribución equitativa de los beneficios derivados de la integración. No obstante la referencia que en este Acuerdo se hace al Tratado de Montevideo y a la ALALC es un convenio autónomo e independiente como

se declara en el protocolo de Quito que reitera la autonomía del pacto Subregional y elimina toda referencia al Tratado de Montevideo y señala que no se aplicaran normas de ALALC en materia de impuestos. "Para lograr los objetivos propuestos, en el Acuerdo el artículo 3o., consagró los mecanismos y medidas a utilizar y fue así como en el literal c) señaló un programa de liberación a efectos de lograr un intercambio más acelerado que el de ALALC., eliminando los gravámenes y restricciones de todo orden que incidieran sobre las importaciones de los productos originarios de los Países miembros del Acuerdo. "Son fundamentales para el sub-lite los artículos 45, 54, 46, 55 y 56 del Acuerdo, el primero sobre programa de liberación y el segundo sobre la cláusula de no agravación que por su importancia se transcriben, toda vez que en la interpretación del contenido y alcance de los dos primeros cifra la actora las súplicas de la demanda, pero que a juicio de la Sala deben interpretarse armónicamente con los demás que integran el capítulo: "Artículo 45.- El Programa de Liberación será automático e irrevocable y comprenderá la universalidad de los productos, para llegar a su liberación total a más tardar el 31 de diciembre de 1980. "Este programa se aplicará, en sus diferentes modalidades: a) A los productos que sean objeto de Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial; b) A los productos incluidos o que se incluyan en la Lista Común señalada en el artículo 4o. del Tratado de Montevideo; c) A los productos que no se producen en ningún país de la Subregión, incluidos en la nómina correspondiente; y

d) A los productos no comprendidos en los literales anteriores." "Este artículo fue modificado por el Protocolo de Quito, enmienda que quedó codificada en el artículo 25 de la decisión 236 del Acuerdo de Cartagena, deja claramente establecido que el Programa de Liberación no se aplica en los casos de excepción previstos en el Acuerdo, en efecto dice así el artículo: "El Programa de Liberación será automático e irrevocable y comprenderá la universalidad de los productos salvo las disposiciones de excepción establecidas en el presente Acuerdo, para llegar a su liberación total en los plazos y modalidades que señala el Acuerdo." "Artículo 46.- Las restricciones de todo orden serán eliminadas a más tardar el 31 de diciembre de 1970. "Se exceptúan de la norma anterior las restricciones que se apliquen a productos reservados para Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial las cuales serán eliminadas cuando se inicie su liberación conforme al respectivo programa o según lo establecido en el artículo 53..." "Artículo 54..." Los Países Miembros se abstendrán de modificar los niveles de gravámenes y de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos originarios de la Subregión, de modo que signifique una situación menos favorable que la existente a la entrada en vigor del Acuerdo..." "Así mismo se exceptúan de esta norma las alteraciones de gravámenes que resulten de la sustitución de restricciones por gravámenes a que se refiere el artículo 46:" "Artículo 55.- Hasta el 31 de diciembre de 1970, cada uno de los Países Miembros podrá presentar a la Junta una lista de productos que actualmente

se producen en la Subregión para exceptuarlos del Programa de Liberación y del proceso de establecimiento de Arancel Externo. En la lista de excepciones no podrán figurar productos de la Lista Común; las de Colombia y Chile no podrán comprender productos que estén incluidos en más de doscientos cincuenta Items de la NABALALC; la del Perú no podrá exceder de cuatrocientos cincuenta Items. Si transcurrido dicho plazo algún país no ha entregado su lista a la Junta, se entenderá que renuncia al derecho consagrado en el artículo. "Hasta el 30 de noviembre de 1970 la Comisión, a propuesta de la junta, podrá modificar el número de ítems a que se refiere el párrafo anterior. "Los productos incluidos en las listas de excepciones quedarán totalmente liberados de gravámenes y otras restricciones y amparados por el Arancel Externo Común a más tardar el 31 de diciembre de 1985..." "Artículo 56.- La incorporación de un producto por un País Miembro en su lista de excepciones le impedirá gozar de las ventajas que para tal producto se deriven del acuerdo. "Un País Miembro podrá retirar productos de su lista de excepciones en cualquier momento. En tal caso, se ajustará de inmediato al Programa de Liberación y al Arancel Externo vigentes para tales productos, en las modalidades y niveles que le correspondan, y entrará a gozar simultáneamente de las ventas respectivas. "En casos debidamente calificados, la Junta podrá autorizar a un País Miembro para incorporar en su lista de excepciones productos que, habiendo sido reservados para programas Sectoriales de Desarrollo

Industrial, no fueron programados..." "De las anteriores normas se deduce que si bien el artículo 45 consagra la modalidad automática e irrevocable del programa de liberación, como programa que es, está sujeto a las condiciones de gradualidad, plazos, requisitos y excepciones consagradas en el mismo capítulo que limita su campo de aplicación. "En efecto en primer lugar el artículo 45 señala la gradualidad en el programa atendiendo primordialmente a los productos que sean objeto de Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, los cuales ingresan al programa en la medida que se efectúen las correspondientes negociaciones, a los productos de la lista común señalada en el artículo 4o. del Tratado de Montevideo, a los bienes que no se producen en la subregión, pero incluidos en nómina de asignación y por último a los no comprendidos anteriormente. "En segundo lugar, el mismo artículo con la enmienda introducida por el Protocolo de Quito, como antes se anotó, codificada en el artículo 25 de la Decisión 236 del Acuerdo, deja claramente establecido que el programa de liberación no se aplica en los casos de excepción previstos en el Acuerdo, como claramente subraya la Sala..." Dentro de estas excepciones y en lo que respecta al caso sub-lite, merece especial importancia el artículo 46, que expresamente exceptúa del programa de liberación a los productos reservados para Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, para los cuales las restricciones de todo orden se eliminan "cuando se inicie su liberación conforme al respectivo programa o según lo establecido en el artículo 53", norma que también establece una modalidad gradual y selectiva para efectos de la liberación de los productos provenientes de la subregión.

Entonces no resulta válido el alcance interpretativo que la actora da al programa de liberación, por que como se deduce, las normas anteriormente transcritas éste es selecto y atiende a la naturaleza del producto, su negociación, su carácter de reservado o su inclusión en lista de excepciones o nómina de reserva. Cláusula de no agravación El artículo 54 del Pacto Subregional Andino contiene "la cláusula de no agravación", que consiste en el compromiso que asumen las partes que emprenden la formación de una unión aduanera o zona de libre comercio, de congelar la situación existente en materia de gravámenes y otras restricciones a las importaciones, situación que debe beneficiar a todos los participantes con el objeto de llegar a la liberación multilateral en forma progresiva hasta lograr el libre intercambio. Cláusula que la actora estima, debe aplicarse indiscriminadamente al universo de productos de la subregión. Pretensión que no resulta acertada, toda vez que como se deduce de las normas mencionadas si bien la característica de todo "programa de liberación" es la universalidad y entre él, la cláusula de partida "de no agravación" contemplada en el Capítulo V del Acuerdo, su aplicación es relativa y no absoluta y por lo tanto sólo se impone para los productos comprometidos en el programa de liberación, atendiendo estrictamente a las excepciones expresamente consagradas en el Pacto, y en este caso al artículo 46 que claramente exceptúa del programa a los productos reservados para Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, para los cuales las restricciones sólo serían eliminadas cuando se inicie su liberación,

por lo que, mal puede pretender la actora que se aplique el beneficio de congelación de gravámenes a bienes que no están dentro del programa por hallarse en nómina de reserva hecho este, se repite, que no discute la demanda. La Sala estima conveniente informar a la sociedad contribuyente que también el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, en interpretación prejudicial en el proceso I-1-P-90 que fue publicada en Colombia en el Diario Oficial No. 39567 del 4 de febrero de 1991, determinó que no son aplicables los artículos 45 y 54 del Acuerdo de Cartagena a los productos que se encuentren en nómina de reserva o en lista de excepciones y que los países miembros no están impedidos de variar los tributos aduaneros respecto de los productos originarios de la subregión cuando los mismos no se encuentren incluidos dentro del programa de liberación. En consecuencia la sentencia apelada que niega las peticiones de la demanda debe confirmarse porque el producto importado por la actora, por no estar comprendido en el Programa de Liberación al encontrarse en nómina de reserva no goza del beneficio de no agravación y en consecuencia si podía el Gobierno imponer a las importaciones de esta clase de productos, el impuesto del 18% sobre el valor CIF, determinado en la Ley 75 de 1986. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o.- CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander el día 18 de febrero de 1994, en el juicio No. 6159.

2o.- RECONOCESE al doctor Juan Carlos Guerrero Cárdenas como apoderado de la demandada a términos del poder que obra a folio 337 del expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, DEVUELVASE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN Y CUMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la Sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente de la Sala Consuelo Sarria Olcos Delio Gómez Leyva Carlos A. Flórez Secretario NOTA DE RELATORIA: Reitera la providencia de 17 de septiembre de 1993 Exp. 2990 Ponente: Dr. Guillermo Chahín Lizcano.