CE-SEC4-EXP1994-N5518

NULIDAD / COMPETENCIA FUNCIONAL / FUNCIONARIO INCOMPETENTE Observa la Sala que efectivamente mediante el Decreto 2503 del 4 de agosto de 1986, vigente desde el 14 de agosto de 1986, fecha de su publicación en el Diario Oficial 37589, se suprimió el cargo de Subdirector de Valorización Dirección de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que para la época desempeñaba el funcionario, quien en tal calidad expidió la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, situación que evidencia que el acto acusado fue expedido por funcionario que había perdido la investidura y competencia para el efecto, razón por la cual no podía ejercer funciones correspondientes al cargo suprimido. No se encontró norma alguna de fecha 14 de agosto de 1986 al 2 de diciembre del mismo año que atribuyera funciones de empleado público a dicho señor, de donde se concluye que valorado el hecho que como el referido cargo fue suprimido desde el 14 de agosto de 1986, el acto expedido el 25 de noviembre de 1986, está viciado de nulidad, conforme el articulo 84 del C.C.A., por haberse dictado por funcionario incompetente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., junio veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5518

Actor: INVERSIONES VENECIA INVENSA S.A

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE Referencia: CONTRIBUCIÓN VALORIZACION Por haberse negado el proyecto presentado por la Consejera: Dra. Consuelo Sarria Oleos, procede la Sala a decidir la Consulta de la sentencia del 15 de marzo de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en la demanda instaurada por la sociedad INVERSIONES VENECIA INVENSA S.A., contra los actos administrativos a través de los cuales se distribuyó la contribución de valorización causada por la construcción y pavimentación de la segunda calzada de la carretera Cali - Palmira, en el departamento del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES El 25 de noviembre de 1986, a través de la Resolución 10731, modificada en su artículo 3o. por la Resolución 6126 del 12 de julio de 1988, el Subdirector de Valorización del Ministerio de Obras Públicas y Transporte distribuyó la contribución de valorización a cargo de los propietarios beneficiados con la construcción y pavimentación de la segunda calzada de la carretera CaliPalmira. Ruta 25, Tramo 05, en el departamento del Valle del Cauca, dentro de la cual quedó gravada la demandante como propietaria que es de los siguientes predios: No. Catastral Matrícula Inmobiliaria Contribución 00-01-011-0151 378-00-25820 58.635.11 00-01-012-0178 378-0014993 5.705.551.31 00-01-011-0133 378-0001722 272.859.41

DEMANDA Inconforme con la actuación administrativa, acudió la actora en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual acusó de nulidad la liquidación practicada. Citó como disposiciones violadas los artículos 20, 30, 43 y 63 de la Constitución Nacional; Decreto Ley 1604 de 1966, artículo 1o.; Decreto 1394 de 1970 en su totalidad, especialmente en sus artículos 1, 3, 4, 5, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 43, 51, 52, 80 y 88; Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984-, artículo 3o.; Decreto 1173 de 1980, especialmente en sus artículos 6 y 32; Resolución 4133 de mayo 18 de 1983 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, artículo 16; Resolución 1722 de marzo 15 de 1984 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, artículos 1o. y 2o.; Decreto 2503 de agosto 4 de 1986; Decretos Leyes 2400 de 1968 artículos 25 y 28 y 1950 de 1973, artículo 117, básicamente porque:

1. La Resolución 010731 de 1986 fue expedida por ciudadano que carecía del carácter de funcionario público y por ende no tenía competencia ni capacidad para hacerlo. Adujo que quien actuó en calidad de "Subdirector de Valorización" no tenía para la fecha de expedición de la Resolución 10731 tal condición, pues el

4 de agosto de 1986 mediante Decreto 2503 de 1986, fue suprimido el cargo de Subdirector de la Subdirección de Valorización de la Dirección de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas, y siendo así, quien dijo actuar como Subdirector, no tenía jurisdicción, competencias, ni funciones propias ni delegadas en la materia de contribución de valorización desde el 14 de agosto de 1986 - fecha de publicación del Decreto 2503 de 1986por cuanto la supresión del empleo generó la cesación definitiva de estas funciones. Estimó que la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, no fue notificada en debida forma, razón por la cual no ha empezado a regir.

2. Errores en el trámite administrativo incurridos en relación con los elementos integrantes del proceso tributario, puse el Ministerio de Obras Públicas no cumplió con los requisitos señalados en el Decreto 1394 de 1970, capítulos 111, IV y V, para la determinación de la contribución de valorización, sin cuyo cumplimiento no podía expedirse el acto administrativo definitivo de liquidación.

3. El funcionario que actuó en calidad de Subdirector de Valorización no tenía competencia para expedir el acto administrativo mediante el cual se fijó la "zona de influencia: de la obra. Sustentó el cargo en que el señor EMIRO FLOREZ, manifestando obrar como Subdirector de Valorización y aduciendo facultades supuestamente otorgadas por la Resolución 1722 del 15 de marzo de 1984, en el artículo 2o. de la Resolución 10730 acusada, fijó la zona de influencia de la obra

pública, ejerciendo unas funciones que no le correspondían, pues no fue delegado para tal aspecto.

4. Ausencia de prueba de la plusvalía. Afirmó que dentro del proceso tributario no se demostró que la obra de construcción y pavimentación de la segunda calzada de la vía Cali - Palmira hubiese causado plusvalía o mayor valor en la propiedad inmueble ubicada en la denominada "zona de influencia". Previa transcripción de los artículos lo. del Decreto 1604 de 1966, lo., 3o., 4o., 5o. y 36 del Decreto 1394 de 1970, de los cuales deduce que para sacar al cobro y distribuir la contribución de valorización, es indispensable que la obra produzca un beneficio a la propiedad inmueble, el cual debe ser probado por la entidad pública respectiva, demostración que no se efectuó y por tanto no podía distribuirse la contribución respectiva.

Encontrándose en trámite el respectivo proceso, la apoderada judicial de la demandante, en escrito radicado el 13 de junio de 1989, aportó al proceso la Resolución 3753 del 9 de mayo de 1989, expedida por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte, mediante la cual "se convalidan todos los actos administrativos expedidos por el Subdirector de Valorización durante el lapso comprendido del 14 de agosto de 1986 al 15 de diciembre de 1986". Acerca de su contenido, señaló que en la misma se acepta la falta de competencia del señor Emiro Flórez Hurtado para expedir la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, la cual estaba viciada de nulidad y se convalida,

figura jurídica que opera cuando los actos administrativos están afectados de nulidad relativa, pero no como ocurre en este caso que el acto está viciado de nulidad absoluta. Pero que si se aceptara que es procedente la convalidación efectuada, el acto debió haberse notificado a los terceros. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 15 de marzo de 1994, profirió fallo de mérito estimatorio de las súplicas de la demanda, en el cual, en primer lugar acerca de las excepción se propuestas por la apoderada judicial de la entidad demandada de "improcedencia del acto administrativo", "legalidad del acto administrativo" e "inexistencia del derecho a la exención", manifestó que como las mismas se refieren a la validez del acto impugnado, su estudio se hará implícitamente con el de cada uno de los cargos de fondo de la litis, salvo la denominada excepción de inexistencia del derecho de la exención, la cual no ha sido materia de controversia alguna. Con apoyo en sentencia de esta Corporación de fecha 11 de febrero de 1994, expediente 4990, actor: Central Tumaco S.A., cuyas consideraciones adoptó, dio prosperidad a las pretensiones de la demanda, pues "la Sala comparte y acoge en su integridad las razones contenidas en el fallo precedente, relativas a la naturaleza particular de la resolución 3753 carente por ello de la debida notificación y que no podía en consecuencia producir los pretendidos efectos convalidatorios. Tales consideraciones son igualmente válidas para declarar en el presente proceso la nulidad de la resolución acusada en sus efectos respecto de

la actora "INVENSA S.A.". Consecuencialmente, declaró la nulidad de la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, expedida por el Subdirector de Valorización del Ministerio de Obras Públicas y Transporte en lo relativo a la contribución de valorización de los predios de propiedad de la sociedad INVERSIONES VENECIA S.A., ordenó la cancelación del respectivo gravamen en la oficina de Instrumentos Públicos de Palmira y la devolución de los dineros que la contribuyente demuestre haber pagado por el citado concepto, ajustado en su valor conforme lo preceptúa el artículo 178 del C.C.A. Finalmente dispuso la consulta de la providencia, en el caso de que no fuere apelada. De la sentencia discrepó el Magistrado Manuel Bernal Arévalo, quien fundamentó su salvamento de voto y en las consideraciones expuestas en la sentencia del 21 de mayo de 1993, dictado por ese Tribunal, expediente 5976, actor: Sociedad Compañía Palmaseca Ltda., pues a su juicio era válida la figura de la convalidación utilizada en el proceso. ALEGATOS DE CONCLUSION Presentó escrito de conclusión la apoderada de la actora, en el cual se mostró de acuerdo con Indecisión del Tribunal, pues en verdad la resolución 3753 del 9 de mayo de 1988 no puede producir efectos convalidatorios sobre la Resolución 10731 de 1986. Señaló que la demanda fue presentada el 3 de marzo de 1989 y el Ministerio de Obras Públicas produjo la resolución de convalidación el 4 de mayo de 1989. Reiteró los cargos de la demanda sobre indebida notificación de

la Resolución 10731 de 1986, de desconocimiento del procedimiento para la liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización señalado en el Decreto 1394 de 1970, así mismo del carácter de exentos de los predios gravados e insistió en que la obra no generó plusvalía en los predios incluidos en la zona de influencia y solicitó la confirmación de la sentencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar, considera la Sala que es de recibo la consulta de la sentencia, en los términos del artículo 184 del, C.C.A., en cuanto impone a la entidad demandada la carga del reintegro de una cantidad dineraria junto con el correspondiente ajuste monetario, conforme al artículo 178 del C.C.A. (num. 3o. parte resolutiva). Dentro de los cargos que se formulan en la demanda a los actos acusados. Resoluciones 10731 de 1986 y 6126 de 1988, se encuentra de la mayor entidad el relacionado con la incompetencia del funcionario que suscribe el primero de los nombrados y que al propio tiempo aparece notificándola, a través de un procedimiento igualmente cuestionado en la demanda. Observa la Sala que efectivamente mediante el Decreto 2503 del 4 de agosto de 1986, vigente desde el 14 de agosto de 1986, fecha de su publicación en el Diario Oficial 37589, se suprimió el cargo de Subdirector de Valorización Dirección de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que para la época desempeñaba el funcionario EMIRO FLOREZ HURTADO, quien en tal calidad expidió la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, situación que

evidencia que el acto acusado fue expedido por funcionario que había perdido la investidura y competencia para el efecto, razón por la cual no podía ejercer funciones correspondientes al cargo suprimido. Conforme a los artículos 25 del Decreto 2400 de 1968 (modificado por el art. 1o. del Dcto. 3074/68), la cesación definitiva de funciones se produce "por supresión del empleo", y según el artículo 28 del mismo decreto "la supresión de un empleo coloca automáticamente en situación de retiro a la persona que lo desempeña", postulado que se reitera en el artículo 117 del Decreto 1950 de 1973, por lo que no puede entenderse que por el hecho de haber sido nombrado el mencionado funcionario en el cargo de Jefe de Oficina de la Subdirección de Valorización e incorporado mediante Decreto 3594 vigente desde el 3 de diciembre de 1986, conservara para la fecha de expedición (25 nov./86) de la precitada Resolución 10731 atribución alguna del cargo (que para la época no existía) de Subdirector de Valorización o que hubiese adquirido competencia para ejercer funciones del nuevo cargo. Situación que se evidencia aún más con la constancia expedida por la Jefe de la División de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte obrante a folio 296 Cdo. Ppal., conforme a la cual el señor EMIRO FLOREZ HURTADO, ejerció las funciones de Subdirector Código 2030 Grado 15 del 19 de septiembre de 1983 al 15 de diciembre de 1986 y la certificación expedida por la misma dependencia

oficial, según la cual "en la hoja de vida del señor Emiro Flórez Hurtado, no se encontró documento o norma alguna de fecha 14 de agosto de 1986 al 2 de diciembre del. mismo año que atribuyera funciones de empleado público a dicho señor" (fi. 320 Ibid.), de donde se concluye que valorado el hecho que como el referido cargo fue suprimido desde el 14 de agosto de 1986, el acto expedido el 25 de noviembre de 1986, está viciado de nulidad, conforme al artículo 84 del C.C.A., por haberse dictado por funcionario incompetente. Igualmente es prueba de lo anterior, el reconocimiento que la misma Administración efectuó a través de la Resolución 3753 del 9 de mayor de 1988, expedida por el señor ministro de Obras Públicas y Transporte, la cual tuvo por objeto "convalidar todos los actos administrativos expedidos por el Subdirector de Valorización durante el lapso comprendido el 14 de agosto de 1986 al 15 de diciembre de 1986". Conforme lo anterior, corresponde a la Sala determinar la validez de la convalidación o saneamiento que pudiera atribuirse a la Resolución 3753 de 1988, en relación con la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986. Para el efecto, estima la Sala pertinente reiterar lo expuesto en los juicios números 4990, actor: Central Tumaco S.A.; 5025, actor: Inversiones Venecia S.A. y 4956, actor: Compañía Palmaseca Ltda., en los cuales mediante sentencias del 24 de febrero de 1994, expresó: "Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la

"convalidación" del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro Código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causases de nulidad de los actos, consagrada en el artículo 84.

1. La Revocatoria Los actos de que se viene hablando, o sea, los de carácter particular y concreto, una vez agotada la vía gubernativa por no haberse hecho uso de los recursos procedentes o porque estos se decidieron, adquieren firmeza y ejecutoriedad en grado tal que por sí solos permiten a la Administración exigir su cumplimiento aun por la vía de la coacción (art. 68) y simultáneamente crean en favor del particular derechos cuya estabilidad garantiza la Constitución.

Excepcionalmente puede revocarlos o modificarlos la Administración por la vía de la revocatoria según el artículo 73, así: - Directamente, sin el consentimiento del titular, cuando es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. - Parcialmente cuando es necesario corregir errores aritméticos o de hecho, siempre que no incidan. en la decisión. - Mediante el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación particular

creada con el acto y - Mediante la solución de los recursos previstos en sede gubernativa por la ley, según el artículo 50. La vía de la revocatoria directa y la de los recursos gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercerse respecto a los actos recurridos (art. 70). Ambas tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que indica la ley (art. 51) y la revocatoria hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción. Después de esos términos, a la Administración le está vedado revocarlos o modificarlos y en esto radica la manifestación del principio de la inmutabilidad.

2. La Nulidad No tiene cabida en nuestro medio jurídico la figura de la inexistencia del acto administrativo. Sólo la de la nulidad por las causases consagradas en el artículo 84 del C.C.A. el cual no contempla gradualidad alguna.

Atendiendo a sus elementos esenciales, el acto es nulo o no lo es, sin admitir grados contemplados en otros campos, como el de las nulidades absolutas y relativas. En atención a otros factores relativos al proceso de formación, pueden darse consecuencias como la ineficacia (por falta de notificación, etc.) o la falta de firmeza (por falta de ejecutoria) o la inejecutividad, pero son aspectos distintos al de su existencia. Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso. administrativo goza de competencia de orden constitucional ara suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes.

El juzgamiento de la controversia sobre si en la expedición de un determinado acto, se incurrió o no en alguna de las causases de anulación, corresponde exclusivamente a la jurisdicción. Tales causases contemplan no sólo la de infringir las normas en que debe fundarse, sino las irregularidades en que pudo haber incurrido el funcionario en el momento en que lo expidió (competencia; forma, motivación, objetivos, derecho de defensa). Esas causales también pueden justificar la revocatoria directa, pero la circunstancia de que la Administración no pueda ejercer esta sino hasta antes de la admisión de la demanda, significa que una vez interpuesta esta, sólo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de facultad para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificarlas o reformarlas (art. 170). Para resolver el caso que se atiende en esta ocasión, es necesario recalcar en las siguientes circunstancias: a) La Resolución de derrame de la contribución es un acto de carácter particular y concreto, puesto que define la obligación en su cuantía y términos de pago en cabeza de varios propietarios plenamente identificados, a quienes se les otorga recursos para reclamar. Por ello el estatuto de valorización contiene normas especiales sobre la forma de hacer las notificaciones y los términos para atender los recursos de los inconformes. b) El acto de "convalidación" de la citada resolución no podía considerarse como un acto general, sino con efectos concretos en los 32 particulares señalados en ella y por tanto era obligatoria su notificación en la misma forma como debió

notificarse la primera. El tratamiento de acto de carácter general atribuido para considerar válida su comunicación a través de la publicación en la Gaceta del Ministerio (y además, sin otorgar recursos) conduce a su ineficacia jurídica por falta de notificación y por desconocer su característica de acto de carácter particular y concreto". Por lo anteriormente expuesto, la Sala procederá a declarar la nulidad invocada y respecto a la Resolución 3753 considera que no pudo producir los efectos convalidatorios según lo expuesto inicialmente, pero además, como acto particular carente de notificación es claro que no produjo ningún efecto sobre la resolución 10731, de donde resulta imperativo declarar su nulidad. Se observa que no obstante haber sido demandada también la Resolución 6126 del 12 de julio de 1988 "por medio de la cual se modifica el artículo 3o. de la Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986", no hubo pronunciamiento del Tribunal sobre su legalidad, omisión que no fue objeto de reclamo por parte de la actora, para que el a-quo a través de sentencia complementaria adicionara el fallo, o de apelación, para que esta Corporación efectuara el respectivo pronunciamiento. En atención a que el negocio vino en consulta, la Sala se abstiene de pronunciarse en torno a este punto. De otra parte, precisa la Sala que en relación con el gravamen sobre los predios identificados como sigue: Orden Nombre Predio Catastro Area HCT Contribución. 01880 001011151 3.0715 58.635. oo 01920 LA HERRADURA 001012178 194.7200 5.705.551. oo

Esta Corporación se pronunció en el proceso 5025, sentencia del 24 de febrero de 1994, en el que fue actora la ahora demandante, razón por la cual sobre la contribución, reintegro de dineros, etc., deberá estarse a lo resuelto en el precitado fallo, por consiguiente, la consulta que aquí se resuelve se contrae al predio distinguido catastralmente con el No. 00-01-011-0133, Matrícula Inmobiliaria No. 378-0001722, valor de la contribución $272.859,41. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia consultada, la cual tiene efecto únicamente en relación con el predio distinguido catastralmente con el No. 00-01-011-0133, de propiedad de la actora INVERSIONES VENECIA S.A. "INVENSA" al cual se fijó una contribución de $272.859,41.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente Delio Gómez Leyva Consuelo Sarria Olcos (salva el voto) Carlos Alberto Flórez Rojas Secretario NOTA DE RELATORIA: Reitera, además, las providencias radicadas bajo los números 5025, 4956 y 4990 del 24 de febrero de 1 994.

REVOCATORIA DIRECTA / JURISDICCION CONTENCIOSA / NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / CONVALIDACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO -

(Salvamento de Voto) La revocatoria directa y los recursos gubernativos para modificar o revocar los actos administrativos tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que establece la ley y la revocatoria directa hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción. Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo goza de competencia de orden constitucional para suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes. Las anteriores precisiones que corresponden a la interpretación de las normas positivas que regulan la modificación, la revocatoria y la nulidad de los actos administrativos en el derecho colombiano, a mi juicio, no son aplicables al tema de la convalidación de dichos actos, toda vez que esta figura, aceptada por la doctrina del Derecho Administrativo y también en algunos casos por la jurisprudencia, corresponde a un fenómeno diferentes, ya que por el contrario a la modificación, revocatoria o nulidad del acto administrativo, la convalidación se da cuando se reconocen y sanean las fallas de una decisión administrativa, para que produzca los efectos buscados con su expedición, pero no para modificaría o extinguirla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA Salvamento de voto: CONSUELO SARRIA OLCOS Radicación número: 5518

Actor: INVERSIONES VENECIA S.A. "INVENSA S.A."

Referencia: Providencia de 24 de junio de 1994

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE Con el debido respeto por la tesis mayoritaria, procedo a precisar los motivos que originaron mi salvamento de voto a la providencia que antecede.

Ella se fundamenta en otras sentencias proferidas por la Sección (Expedientes 4990,5025 y 4956) en las cuales se dijo: "Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la convalidación del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causases de nulidad de los actos, consagrada en el artículo 84". Y se desarrollan los dos argumentos para precisar que:

1. La revocatoria directa y los recursos gubernativos para modificar o revocar los actos administrativos tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que establece la ley y la revocatoria directa hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción.

2. Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo goza de competencia de orden

constitucional para suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes.

3. El juzgamiento de la controversia sobre si el acto incurrió en alguna de las causases de anulación corresponde exclusivamente a la jurisdicción y éstas pueden "... justificar la revocatoria directa, pero la circunstancia de que la administración, no pueda ejercer ésta sino hasta antes de la admisión de la demanda, significa que una vez interpuesta ésta, solo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de facultad para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificarlas o reformarlas".

Las anteriores precisiones que corresponden a la interpretación de las normas positivas que regulan la modificación, la revocatoria y la nulidad de los actos administrativos en el derecho colombiano, a mi juicio, no son aplicables al tema de la convalidación de dichos actos, toda vez que esta figura, aceptada por la doctrina del Derecho Administrativo y también en algunos casos por la jurisprudencia, corresponde a un fenómeno diferente ya que por el contrario a la modificación, revocatoria o nulidad del acto administrativo, la convalidación se da cuando se reconocen y sanean las fallas de una decisión administrativa, para que produzca los efectos buscados con su expedición, pero no para modificarla o extinguirla. Si bien es cierto que el saneamiento de los actos administrativos es un tema que no ha sido pacífico en la doctrina y que no está reglamentado específicamente en el derecho colombiano, también lo es que respecto de él, pueden precisarse los siguientes aspectos

1. Se trata de un mecanismo para subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo, no para modificarlo, revocarlo o anularlo, y aunque, generalmente se aplica para subsanar las que doctrinariamente se han denominado nulidades relativas (no absolutas), las cuales dan origen a los llamados actos anulables (no nulos), es posible precisar independientemente de dicha distinción, su procedencia aún en casos regidos por legislaciones que no consagran dicha distinción, como sucede en el derecho colombiano.

2. Aunque, en principio los actos administrativos viciados en uno de sus elementos estructurales no son susceptibles de convalidación, es necesario, en cada caso concreto establecer cuál es el vicio de que se trata para precisar si puede subsanarse o no. Así, por ejemplo si el acto administrativo fue expedido con desviación de poder, presenta un vicio en su elemento teleológico que es imposible de sanear, pero si se trata de un acto expedido por un funcionario que aunque pertenece a la entidad competente para expedirlo, dentro de ella no le estaba atribuida tal facultad de manera específica, si es posible que el funcionario competente lo sanee, pues se trata de una incompetencia interna o relativa.

3. Cuando de sanear un acto administrativo se trata, pueden darse diferentes posibilidades tales como la conversión, la ratificación, la confirmación, a través de las cuales se pueden obtener efectos similares, aunque no idénticos.

Así cuando se invoca la conversión se hace referencia a la figura que implica, que un acto administrativo carece de los requisitos propios de la categoría jurídica que le dio quien lo dictó, pero que reúne los de una categoría jurídica diferente,

por ejemplo cuando se hace un nombramiento en propiedad sin los requisitos previos de selección está viciado, pero puede convertirse en un nombramiento en interinidad, caso en el cual no presentaría la causal de anulación que tenía. La ratificación opera de manera similar a la misma figura existente en el derecho privado, cuando la autoridad competente acepta y Reconoce como propio un acto dictado por otra autoridad incompetente. En esta figura se mantienen y "ratifican" los efectos ya existentes y se legitiman para el futuro, ésto lo diferencia de la aprobación en la cual solo existe previamente un proyecto de acto que produce efectos una vez aprobado.

4. Es claro que la convalidación de los actos administrativos, bien puede darse, al tramitarse los recursos administrativos o de oficio, por iniciativa de la