CE-SEC4-EXP1994-N5603

CONGRESO / FACULTAD IMPOSITIVA PRIMARIA / FACULTAD IMPOSITIVA

MUNICIPAL / FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL / IMPUESTO A LOS PARQUEADEROS Aún en el supuesto de que la norma demandada perdió su vigencia, no obstante, su legalidad se ha cuestionado, y es posible que existan situaciones sub-judice que resultarían afectadas con la decisión que profiera la Corporación. El Congreso de acuerdo con el artículo 338 de la C.N., citada en la demanda, no sólo tiene plena iniciativa impositiva condicionada únicamente en su forma y fondo por los requisitos impuestos en la propia Constitución, sino que a la luz de la Constitución Política vigente, es titular de una facultad impositiva primaria e indelegable. Si bien la norma expresa que las Asambleas y Concejos Municipales pueden votar tributos y contribuciones, tal facultad debe ejercerse conforme con lo señalado en la ley, es decir, no tienen iniciativa tributaria, sólo establecen y reglamentan los impuestos y contribuciones que expresamente la ley crea o autoriza establecer. Sólo tienen una competencia impositiva derivada, ya que su ejercicio requiere de la autorización legal expresa que fije las condiciones y límites de los respectivos gravámenes, como expresamente lo indica la propia Constitución en los artículos 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o. antes citado. Ahora bien, cuando mediante el acuerdo acusado, a través del cual se votó el presupuesto para el año de 1992, el Concejo de Bogotá creó en el artículo 22 demandado, un gravamen equivalente a 1/32 del salario mínimo legal diario sobre cada boleta de control y recibo de vehículos automotores en los aparcaderos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintiséis (26) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5603

Actor: LUIS MIGUEL URREGO DELGADO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA - CONCEJO DISTRITAL Referencia: APELACION DE LA SENTENCIA DEL 24 DE MARZO DE 1994.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 22 DEL ACUERDO 32 DE 1991 DEL CONCEJO DEL

DISTRITO CAPITAL DE SANTAFÉ DE BOGOTA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá contra la sentencia del 24 de marzo de 1994, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el juicio de nulidad, intentado por el ciudadano LUIS MIGUEL URREGO DELGADO, contra el artículo 22 del Acuerdo 32 de 1991, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. ANTECEDENTES Invocando el cumplimiento del artículo 95 del Código Fiscal, el Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, mediante el Acuerdo No. 32 de 1991 (fl. 78 cdno. ppal.) expidió el Presupuesto de Rentas e Ingresos y de Inversiones y Gastos de

las Entidades Descentralizadas y Fondos Rotatorios del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y dictó otras disposiciones. Acuerdo que fue sancionado el 23 de diciembre de 1991 por el Alcalde Mayor de Bogotá y ordenada su publicación y ejecución. LA DEMANDA Acusa al Acuerdo 32 de 1991 en su artículo 22, de incurrir en violación de las normas superiores contenidas en los artículos 313 numeral 4o. y 338 de la Constitución Nacional; 33 de la Ley 14 de 1983; 196 y 214 Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía; Acuerdos 21 de 1983 y 15 de 1987, mediante los cuales se gravó el servicio de aparcaderos a la tasa del 7% y el Acuerdo 6 de 1985 (Código Fiscal). Básicamente expone que con la expedición del Acuerdo, en el artículo acusado, se desconoció el principio constitucional de legalidad que sustenta nuestro ordenamiento jurídico, pues no se atendió la jerarquía de reglas de derecho, que implica no solamente la supremacía de la Constitución Nacional y la ley en sentido estricto sino que se desconocieron los fundamentos jurídicos que soportan la facultad impositiva de los Concejos Municipales entre ellos el Concejo de Santafé de Bogotá, atribución que si bien tiene su fundamento en la Constitución Nacional artículos 313 y 338, debe ejercerse de acuerdo con la ley. Señala que existe violación de la Ley 14 de 1983 en su artículo 33, pues ésta señala como límites de aplicación de la tarifa los rangos del 2 al 10 por mil mensual para las actividades de servicio señaladas en el artículo 36 ibídem y,

consecuencialmente violó los Acuerdos 21 de 1983 y 15 de 1987 que fijaron como tarifa para este servicio el 7%. Es violatorio del Código Fiscal (Acuerdo 6 de 1985), pues el parágrafo 1o. del artículo demandado establece que el gravamen impuesto es una contribución y según el Código Fiscal "Contribuciones" son las cuotas ordenadas por la Administración, que deben pagar las personas naturales o jurídicas para cobrar el costo de una obra realizada por el Distrito, y en el presente caso no existe ninguna obra, sino un impuesto directo que grava la actividad independiente del impuesto de industria y comercio y que causa doble imposición. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda al considerar: a) Que no era procedente la solicitud de fallo inhibitorio por sustracción de materia planteada por la demandada, porque si bien era cierto que el acuerdo sólo rigió para el año de 1992, bien pudo durante su vigencia crearles situaciones individuales susceptibles de acción contenciosa. Cita en apoyo la providencia del Consejo de Estado del 6 de diciembre de 1991, Expediente 3080, Actor María Clemencia Gómez. b) Tenía razón la actora en los argumentos expuestos, puesto que evidentemente el Distrito a través de la norma acusada, creó un tributo sin autorización legal, por lo tanto prosperaba el cargo de nulidad del artículo 22 del Acuerdo 32 de 1991 del Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

LA APELACION

El apoderado de la demandada al apelar el fallo, alega que el Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá sí tenía facultad para imponer la contribución y que no existe contradicción con la norma constitucional, pues el constituyente de 1991, interpretando el querer nacional y la reforma político administrativa que tuvo como objetivo el municipio colombiano, abarcó tres grandes áreas: los fiscos locales, las funciones y atribuciones de los Municipios y los nuevos mecanismos de participación ciudadana. Ese nuevo ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Nacional, se resume en autonomía para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Señala que analizado el texto del artículo 22 del Acuerdo 32 de 1991 en forma analítica y deductiva, tanto en la actividad regulada hacia la cual está dirigida, como la eficacia del objeto de la misma, puede deducirse que la actividad que allí se cobra es el costo de las boletas que el Fondo de Vigilancia y Seguridad Social del Distrito Capital suministra a cada aparcadero público, que permite el control en el funcionamiento y prestación del servicio correspondiente. Dicha renta, a su juicio, se encuentra soportada en el artículo 6o. de la Ley 72 de 1926, cuyo texto cita. ALEGATOS DE CONCLUSION La actora y la demandada no presentaron alegatos de conclusión. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Octavo Delegado ante lo

contencioso, pide la confirmación de la sentencia apelada porque, el planteamiento relacionado con el artículo 6o. de la Ley 72 de 1926 no es válido ya que esta norma fue derogada por los artículos 172 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, preceptos que señalan los impuestos que los Concejos Municipales y el Distrito Capital pueden crear libremente, y dentro de los cuales no se encuentra el que establece la norma acusada. En contra de la segunda argumentación, advierte que si bien el artículo 287 numeral 3o. de la Constitución Política, expresa que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, señala que la misma está contenida en los límites de la Constitución Nacional y la ley, lo que reitera el artículo 338 de la Constitución Política y confirma el artículo 313 numeral 4o. ibídem. Estima improcedente el argumento sobre la sustracción de materia, que expone el apoderado dela demandada, alegando que el artículo 22 del Acuerdo 32 de 1991 sólo rigió por el período comprendido entre el 1o. al 31 de diciembre de 1992, porque ninguna de las disposiciones del mencionado acuerdo señalan que el artículo 22 sólo regirá durante 1992. La afirmación que hace el representante judicial del Distrito Capital se fundamenta en el hecho de que el artículo 1o. del Acuerdo expresa que se fijan las cantidades correspondientes al presupuesto de rentas, ingresos e inversiones y gastos de las entidades descentralizadas y Fondos Rotatorios del Distrito para la vigencia fiscal comprendida entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre de 1992, pero ocurre que tal disposición se refiere

precisamente a la vigencia del persupuesto y no a la del artículo 22, que contempla una situación distinta e independiente cual es la creación de un gravamen. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Sustracción de materia Acerca de la necesidad de un fallo de mérito y no inhibitorio por sustracción de materia, en aquellos casos en que el acto administrativo ha dejado de existir, pero ha producido efectos jurídicos, que pueden estar sub-judice, ha sido criterio no sólo de la Sala, sino de la Corporación en pleno, hacer pronunciamiento de fondo, ante la necesidad de definición legal de las consecuencias que generó el acto administrativo, relacionadas con situaciones no consolidadas. Fue así como en la sentencia 002 del 14 de enero de 1991, Expediente S-157, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, reiterada en la sentencia del 6 de marzo de 1991, Expediente S-148, Ponente doctor Jaime Abella Zárate, aplicable también en este caso, dijo la Corporación: "Sustracción de materia ..................... "Observa la Sala que la posición de esta Corporación en lo referente a la sustracción de materia no ha sido del todo constante, pues en diversas oportunidades se ha pronunciado en forma diferente sobre la materia. Así, ha dicho que, en tratándose de acciones de nulidad cuyo propósito "no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud

de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional en este evento, carecería de objeto." (Sentencia de 11 de julio de 1962, Expediente 929, Sala de lo Contencioso Administrativo). "La posición anterior ha sido reiterada en varias oportunidades, dentro de las cuales destacan los pronunciamientos de 14 de febrero de 1979 (Expediente 994), 18 de julio de 1975, marzo 13 de 1979 (Expediente 518), 12 de julio de 1988 (Expediente 387-10861), octubre 12 de 1989 (Expediente 522) y 24 de noviembre de 1989 (Expediente 1062). "Sin embargo, en algunas ocasiones la posición de la Corporación se ha distanciado de la postura mencionada, afirmando que: "Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso para que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso pueden haberse efectuado (sic) situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño o restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado (Sentencia de agosto 17 de 1984, Sección Cuarta, Expediente 9524). "Tesis que, al igual que la primera, ha sido sostenido en ciertas oportunidades (Sentencia de 9 de julio de 1987, Expediente E-102, 11 de octubre de 1968) y en la cual subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las

posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraerían del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad. "Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico, supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad. "Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos

administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción público de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo. "Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objeto del acto particular de que se trate. "Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellas derogadas, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así, se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente

afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violatoria, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia. "Por las razones expresadas, y aun a pesar de que se considere que los artículos 1o. y 2o. del Decreto 196 de 1985 hubiesen sido derogados por la Ley 51 de 1989, esta Corporación estudiará sobre la legalidad o ilegalidad de las normas acusadas, entendiéndose que si prosperara esta última posibilidad, la eventual nulidad decretada lo sería por el término durante el cual las disposiciones anuladas estuvieren vigentes." Los criterios anteriores son válidos en el presente caso, porque aun en el supuesto de que la norma demandada perdió su vigencia, no obstante, su legalidad se ha cuestionado, y es posible que existan situaciones sub-judice que resultarían afectadas con la decisión que profiera la Corporación. Adicionalmente encuentra la Sala que evidentemente como lo expresa el Procurador Delegado, del texto del artículo 1o. del Acuerdo acusado en su artículo 22, no se infiere que el gravamen creado, objeto de discusión, tuviera vigencia transitoria única y exclusiva para el año de 1992. Encuentra así la Sala acertada la decisión del a-quo de proferir fallo de mérito.

2.- Facultad Impositiva de los Municipios De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política en tiempo de paz, solamente tienen capacidad impositiva el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos Municipales, obviamente dentro de su nivel y sin que pueda el uno vulnerar la competencia del otro (artículos 150 numeral 12, 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o.). El Congreso de acuerdo con la norma constitucional, citada en la demanda, no sólo tiene plena iniciativa impositiva condicionada únicamente en su forma y fondo por los requisitos impuestos en la propia Constitución, sino que a la luz de la Constitución Política vigente, es titular de una facultad impositiva primaria e indelegable. Si bien la norma expresa que las Asambleas y Concejos Municipales, pueden votar tributos y contribuciones, tal facultad debe ejercerse conforme con lo señalado en la ley, es decir, no tienen iniciativa tributaria, sólo establecen y reglamentan los impuestos y contribuciones que expresamente la ley crea o autoriza establecer. Sólo tienen una competencia impositiva derivada, ya que su ejercicio requiere de la autorización legal expresa que fije las condiciones y límites de los respectivos gravámenes, como expresamente lo indica la propia Constitución en los artículos 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o. antes citados. Ahora bien, cuando mediante el acuerdo acusado, a través del cual se votó el presupuesto para el año de 1992, el Concejo de Bogotá creó en el artículo 22 demandado, un gravamen equivalente a 1/32 del salario mínimo legal diario sobre

cada boleta de control y recibo de vehículos automotores en los aparcaderos públicos, fijando como momento de causación y pago el de la entrega de la boletería sellada y prenumerada por parte del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, sin que exista ley que cree o autorice tal gravamen, violó el ordenamiento contenido en los artículos 313 y 348 de la Constitución Política, señalados en la demanda, razón por la cual, hizo bien el a-quo al declarar la nulidad del acto acusado y por lo tanto, se confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de marzo de 1994 en el juicio 8980.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente de la Sala Delio Gómez Leyva Consuelo Sarria Olcos Carlos A. Flórez Rojas Secretario NOTA DE RELATORIA: Reitera, además la providencia de 6 de marzo de 1991, Expediente S-148, Ponente: Dr. JAIME ABELLA ZARATE. ACCION DE NULIDAD / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSTRACCION DE MATERIA / SENTENCIA INHIBITORIA / El Consejo de Estado ha sostenido (decisiones de 27 de junio y 12 de agosto de

1946, y 14 de febrero de 1947) que cuando se ejercita la acción de simple nulidad contra un acto de la administración que posteriormente queda derogado o sustituido por otro, no hay lugar a entrar al pronunciamiento de fondo en razón de que hay sustracción de materia y falta de objeto práctico en la sentencia. Pero en el evento de que se haya utilizado la acción de plena jurisdicción y en que el acto acusado hubiese causado perjuicios, la controversia debe fallarse para efectos de la reparación. Esta jurisprudencia tiene una explicación sencilla; el contencioso popular de anulación persigue el imperio del orden jurídico abstractamente considerado y, de consiguiente, se desarrolla entre dos extremos; la regla violada y el acto violador. Los posibles intereses y derechos subjetivos que se interpongan entre esos dos factores no inciden la definición de la litis. De allí que si el objetivo concreto de la sentencia de nulidad no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintiséis (26) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5603

Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ- CONCEJO DISTRITAL Referencia: Apelación de la sentencia del 24 de marzo de 1994. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Acción de nulidad contra el artículo 22 del Acuerdo 32 de 1991 del Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

Autoridades Municipales. FALLO.

Salvamento de voto: Doctor GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO.

Luis Miguel Urrego Delgado C/Santafé de Bogotá, D.C. Consejera Ponente Dra. Consuelo Sarria Olcos. Deseo manifestar que, tengo algunas razones para no compartir la decisión de la Sala que admite la demanda, puesto que estimo que ha debido dársele a ella el tratamiento que resulta de la aplicación de la teoría de la sustracción de materia que la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido en reiterada jurisprudencia. Así, en apoyo de mi posición, me basta transcribir a continuación una de las muchas providencias en las cuales se sostiene la no necesidad de emitir pronunciamiento con respecto a normas que han sido derogadas o que han dejado de regir o produjeron la totalidad de sus efectos: "El Consejo de Estado ha sostenido (decisiones de 27 de junio y 12 de agosto de 1946, y 14 de febrero de 1947) que cuando se ejercita la acción de simple nulidad contra un acto de la administración que posteriormente queda derogado o sustituido por otro, no hay lugar a entrar al pronunciamiento de fondo en razón de que hay sustracción de materia y falta de objeto práctico en la sentencia. Pero en el evento de que se haya

utilizado la acción de plena jurisdicción y en que el acto acusado hubiese causado perjuicios, la controversia debe fallarse para efectos de la reparación." "Esta jurisprudencia tiene una explicación sencilla; el contencioso popular de anulación persigue el imperio del orden jurídico, abstractamente considerado y, de consiguiente, se desarrolla entre dos extremos: la regla violada y el acto violador. Los posibles intereses y derechos subjetivos que se interpongan entre esos dos factores no inciden la definición de la litis. De allí que si el objetivo concreto de la sentencia de nulidad no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional, en este evento, carecería de objeto". (sentencia de 11 de julio de 1962, Consejero Ponente, doctor Carlos Gustavo Arrieta. Expediente No. 929, Anales del Consejo de Estado, pág. 232). Guillermo Chahín Lizcano