CE-SEC4-EXP1994-N5642

SOCIEDAD CORREDORA DE SEGUROS - Obligación / CAPITAL SOCIAL / RESERVA LEGAL Analizando la resolución 2732 de 1990 de la Superintendencia Bancaria es muy claro que el término señalado en el artículo lo., se refiere concreta y exclusivamente, al término señalado en la expresión "con anterioridad a diciembre", para el año de 1990, y, a partir del año 1991, deberá comprobarse a más tardar el 30 de junio. No entiende la Sala que el artículo en comento establezca dos términos como lo afirma la sociedad recurrente, lo otro que establece el artículo citado es la forma como se debe destinar el incremento de capital social, circunstancia que igualmente debe comprobarse dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que la sociedad efectúe el respectivo incremento. De otra parte, le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que si para la actora era confuso el término establecido para allegar las pólizas de seguros, ha debido dirigirse ante la Superintendencia Bancaria, a fin de que le aclarara los términos de la misma. SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Facultades / SOCIEDAD CORREDORA DE SEGUROS - Vigilancia El artículo 1348 del C. de Co., dispone que las sociedades corredoras de seguros estarán sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y tendrán un capital mínimo y una organización técnica y contable con sujeción a las normas que dicte la Superintendencia Bancaria; en igual sentido dispone el artículo 2o. del Decreto 361 de 1972; y el artículo 5o. del Decreto citado señala los requisitos formales

para una sociedad corredora de seguros, le da a dicha entidad la facultad de reglamentar el pago, entrega de primas y sanciones por incumplimiento, todo mediante resoluciones como en el caso de autos; Lo que significa que la Superintendencia Bancaria sí tenía la facultad reguladora para expedir actos como los acusados, sin que se presentara la extralimitación afirmada por la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5642

Actor: BURSATIL DE SEGUROS LTDA

Demandado: LA NACION - SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Referencia: APELACION SENTENCIA DE 24 DE MARZO DE 1994.

Decide la Corporación el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 24 de marzo de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La sociedad actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicita se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 1690 del 20 de mayo de 1991 y 3061 del 22 de agosto del mismo año, proferidas por el Director General de Seguros y Capitalización de la Superintendencia Bancaria; igualmente que, se restablezcan los derechos de la compañía afectados por tales actos.

Relata los siguientes hechos:

“1 - "Mediante resolución No. 2732 de julio 24 de 1990, la Superintendencia Bancaria reguló el capital mínimo que deberán acreditar ante dicha entidad las Sociedades Corredoras de Seguros, a partir de 1990 y les impuso la obligación de contratar dos pólizas de seguro y de acreditar la contratación de las mismas dentro de ciertos plazos. "2 - Transcribe apartes de la citada resolución. "3 - BURSÁTIL DE SEGUROS LTDA. CORREDORES DE SEGUROS, remitió a la Superintendencia Bancaria las pólizas de seguro ordenadas en el artículo 4o. de la resolución prenombrada el 14 de febrero de 1991, entendiendo cumplidos los términos de la norma. "4 - La Superintendencia Bancaria mediante la resolución 1690 de mayo 20 de 1990 sancionó al accionante, porque según ella las pólizas de responsabilidad civil y de infidelidad y riesgos financieros que prevé el artículo 4o. de la resolución 2732 de 1990, no se entregaron dentro de las oportunidades señaladas en el artículo 1o. de la misma, pues vencía el 15 de diciembre de 1990. "5 - Interpuesto el recurso de reposición, la Superintendencia Bancaria mediante resolución 3061 del 22 de agosto del mismo año confirma la sanción que había impuesto". (Fls. 156 / 157). Manifiesta como violadas las siguientes disposiciones: los artículos 1 y 40 de la resolución 2732 de 1990; 22 del Decreto 2920 de 1982; el literal e) del artículo 3

del Decreto 1939 de 1986; El 16 y 20 de la Constitución Nacional, artículos 2,4, 5, 35, 39, 40 del Código Penal; y, artículo 36 Código Contencioso Administrativo. FALLO DEL A - QUO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 1o. - El accionante aduce que la resolución sancionatoria al expresar que las pólizas deberían allegarse a la Superintendencia Bancaria en la misma oportunidad para acreditar el incremento de capital previsto en su artículo primero, la cual precluía el 15 de diciembre de 1990, está poniendo en boca de la resolución 2732 de 1990 algo que ésta no dice y por lo mismo la motivación de la resolución que se recurre es falsa.

Precisa el Tribunal que: "Aunque el demandante insista en que la resolución 2732 de 1990 menciona dos oportunidades para constituir las pólizas, la primera, la indicada para acreditar las inversiones de los incrementos de capital de que da cuenta el artículo 1o., que cubre los tres meses posteriores a la realización del incremento, y la segunda, la señalada para acreditar las cuentas mismas de capital, que vence para los efectos del año de 1990, el 15 de diciembre de ese año, es claro que los términos dispuestos en el parágrafo primero del artículo o. (sic) de la resolución 2732 son aplicables por expresa remisión del artículo 4o. de la misma disposición en cuanto al envío de la pólizas (sic) de responsabilidad civil e infidelidad y riesgos financieros, plazo diferente al que establece el otro aparte del artículo 1o.,

que se refiere a la destinación que debe dársele a la suma incrementada y su comprobación a la Superintendencia Bancaria dentro de los tres meses siguientes: "Por lo anterior, las normas citadas por la actora en este cargo no se violaron, por el contrario precisamente ellas facultan al Superintendente para imponer multas a los entes vigilados ante la infracción de las normas legales o estatutarias a que la entidad esté sometida". (Fls. 177 / 178). 2o. - Violación de las normas penales: "De otra parte, respecto a la supuesta violación de normas de carácter penal, es preciso reiterar que las actuaciones de la Superintendencia Bancaria que adelante en desarrollo de las funciones administrativas se encuentran reguladas por los principios contenidos en el Código Contencioso Administrativo, en armonía con los artículos 2o. y 5o. de la Ley 58 de 1982; en consecuencia, mal pueden aplicarse reglas y principios del derecho penal, el cual está dirigido a castigar conductas antisociales, mientras el ordenamiento administrativo se dirige al logro de objetivos políticos del Estado como lo afirma la demandada". (Fls. 178 / 179). Transcribe apartes de sentencias del Consejo de Estado del 16 de junio de 1987, expediente No. 1028, Consejero Ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos, para reiterar su tesis y concluir que el cargo no prospera. 3o. - Violación del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo. Esgrime la actora que la sanción impuesta no es proporcional, ni oportuna, ni razonable, en la medida en que la omisión carece de gravedad: al comprometer la

multa las utilidades de todo un año de ejercicio social se está atentando así contra la solvencia de la sociedad. Precisa la Sala, que el cargo tampoco prospera por cuanto la Superintendencia Bancaria por no considerar la falta tan grave aplicó la sanción mínima, por lo tanto, no puede predicarse que no fue razonable como lo afirma el demandante. 4o. - Violación de los artículos 2, 6 y 84 del Código Contencioso Administrativo, 20 de la Constitución Nacional y 6 Constitución Política. Estima el Tribunal que en la expedición de los actos acusados al observarse el factor de competencia se dio cumplimiento a los cometidos estatales, pues el público resulta amparado por los riesgos en que puedan incurrir los corredores de seguros como lo señalan las leyes. 5o. - Excepción de ilegalidad. Afirma el Tribunal a - quo que la Superintendencia Bancaria, como ente vigilante que es de los corredores de seguros, tiene la facultad reguladora para expedir actos, como la resolución 2732 de 1990 mediante la cual se exigen las pólizas de responsabilidad civil y de infidelidad de riesgos, pues, ambas tienden a proteger la solidez del capital social y seguridad patrimonial del corredor de seguros y al de su adecuada organización; para regular estos supuestos ficticios se ejerció la función normativa atribuida a la Superintendencia Bancaria, por consiguiente, no se presentó extralimitación de facultades. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la sociedad actora inconforme con la decisión del Tribunal, interpuso recurso de apelación expresando las siguientes razones de

inconformidad. Afirma que es evidente que lo que ha ocurrido en este caso, es que frente a una evidente ambigüedad de la norma de la Superintendencia Bancaria que imponía una, obligación extraordinaria y de dudosa constitucionalidad a los intermediarios del seguro que no expreso adecuadamente en dicha norma, resolviendo posteriormente castigar en forma gravosa y exagerada a quienes no supieron entender esa voluntad. Reitera que la motivación de la resolución recurrida es errónea en la medida en que no es cierto que ésta señale inequívocamente el término para la presentación de Ia póliza idéntico al que existe para acreditar los montos de capital mínimo para el año de 1990, y que por lo mismo, las resoluciones impugnadas son violatorias de las siguientes normas vigentes a la fecha en que éstas se produjeron: a) De los artículos 1 y 40 de la resolución 2732 de 1990 al asignarle un contenido que no es cierto. b) Del Decreto 2920 de 1982 artículo 22, por cuanto no habiendo violación por parte de la sociedad vigilada, resulta ostensiblemente transgredida esta disposición por inaplicación indebida. c) Del Decreto 1939 de 1986 artículo 3o., literal n). d) Del artículo 16 de la Constitución Política. 2o. - Indica que el artículo 4o. se refiere, para allegar las pólizas a la oportunidad señalada en el artículo 1o. y no como lo supone la Superintendencia Bancaria, a la establecida para acreditar el incremento del capital, prevista en el mismo artículo y que al establecer la resolución 2732 de 1990, dos términos y

oportunidades diferentes, las sociedades vigiladas están en capacidad de acogerse a cualesquiera de ellas para cumplir con dicha obligación; en consecuencia, Bursátil de Seguros Ltda. cumplió cabalmente en este caso con sus obligaciones legales. Afirma que la vía para corregir lo que a los ojos de la Superintendencia Bancaria, es aclarar por vía de una resolución complementaria, la confusión planteada o aclarar mediante circular el sentido de la norma. Manifestó que la Superintendencia se abstuvo de aplicar el principio general del derecho sancionatorio que indica que en caso de duda, ésta debe interpretarse a favor del inculpado, circunstancia que en este caso, excluye la posibilidad de imponer sanciones al respecto. Aduce que las resoluciones acusadas adolecen de razonabilidad, oportunidad y proporcionalidad y violan en consecuencia normas jurídicas que imponen claramente esos cargos a la Administración. Considera que la resolución No. 2732 es ilegal, por cuanto se basa en disposiciones que supuestamente le conferían facultades para ello como son los artículos 1348 del Código de Comercio y 2, 5 y 18 del Decreto 361 de 1972, pero de la lectura del texto de las normas citadas no puede derivarse la facultad de imponer a las sociedades corredores de seguros y reaseguros seguros obligatorios. Estima finalmente que la Superintendencia Bancaria carecía de competencia para decidir el recurso de apelación, por cuanto ya se había agotado el término establecido para decidirlo en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, por consiguiente la resolución 3061 es violatoria de dicho artículo.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN De la demandada: El apoderado judicial de la Superintendencia Bancaria, descorre el traslado para alegar, solicitando se confirme la providencia apelada manifestando que mediante los actos acusados no se violó ninguna de las disposiciones mencionadas por el actor. Expone las siguientes consideraciones: En relación a la aplicación del in dubio pro - reo a las actuaciones administrativas, precisa que éste es aplicable únicamente al campo del derecho penal, a cuyo objeto y alcance escapan las normas principios de derecho administrativo. Afirma sobre la violación del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, que la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria es reglada, teniendo el deber y la obligación ineluctable, so pena de prevaricato del frío competente, de imponer la sanción correspondiente ante una infracción injustificada. En cuanto al argumento de la apelante en el sentido de que la sanción no es proporcional, aclara que la multa que impuso la Superintendencia Bancaria se hizo dentro de los topes mínimos y máximos establecidos en su momento por el Decreto 2920 de 1982. Precisa la parte demandada que se debe tener presente que las actuaciones que adelanta la Superintendencia Bancaria en desarrollo de su función de fiscalización en nada tienen que ver con el Derecho Penal, sino que por el contrario son de carácter administrativo exclusivamente; no siendo de recibo, en consecuencia, los argumentos del recurrente. Reafirma que el Superintendente Bancario sí tenía facultades para exigir las medidas necesarias a fin de lograr el correcto funcionamiento de tales actividades propias de su objeto social, entre las cuales se encuentra la constitución de las

pólizas de seguros, así como los términos y oportunidades dentro de los cuales debía dársele cumplimiento a las disposiciones en comento. Concluye su alegato de conclusión recordándole al impugnante el texto del inciso 3o. del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de desvirtuar su argumento de pérdida de competencia de esta entidad: "La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no lo exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo". MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad, por la doctora Ana Margarita Olaya de Obando, Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado descorre el traslado para alegar en los siguientes términos: Considera el Ministerio Público que es acertada la decisión del Tribunal, y en consecuencia solicita su confirmación, afirma: “...la sanción impuesta por la Superintendencia, en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 1939 de 1986, artículo 3o. literal n), se acomodó a lo previsto por el Decreto 2920 de 1982, y su Decreto Reglamentario, así como la resolución No. 2732 de 1990 que no tiene finalidad distinta a la de fijar pautas y establecer parámetros, en desarrollo del artículo 1348 del Código de Comercio. "Por último, es bien sabido que la administración bien puede pronunciarse sobre el recurso en cualquier momento, mientras no sea demandado el acto ante la jurisdicción administrativa, una vez transcurridos los dos (2) meses

del silencio administrativo negativo. “.... "De otro lado, es clara y precisa, la reiterada jurisprudencia unificada sobre la no aplicación de la ley penal en el derecho administrativo, que acogemos, agregando que mal puede la Apelante comparar como lo hace, la sanción punitiva con la pecuniaria administrativa". (Fls. 233 / 234). CONSIDERACIONES El problema planteado a esta Sala consiste en determinar la legalidad de las resoluciones 1690 de mayo 20 de 1991 y 3 061 de agosto 22 del mismo año, emitidas por el Director General de Seguros y Capitalización, mediante las cuales se sancionó a la sociedad Bursátil de Seguros Ltda.

Para resolver se considera: Analiza la Corporación que la resolución No. 2732 de julio 24 de 1990, proferida por la Superintendencia Bancaria impuso a las sociedades corredoras de seguros o reaseguros la obligación de acreditar ante dicha entidad la contratación de la póliza de seguro de responsabilidad civil, mediante la cual se amparen los perjuicios patrimoniales que sufra el corredor de seguros o de reaseguros; y la de seguro de infidelidad y riesgos financieros, mediante la cual se amparen los riesgos del corredor de seguros o reaseguros por pérdidas ocasionadas por actos fraudulentos de sus empleados o pérdidas financieras; dichas pólizas debían allegarse ante dentro de un término determinado, el cual ha sido materia de controversia en este proceso.

En efecto, la resolución mencionada reza: "ARTICULO PRIMERO. - Las sociedades actualmente inscritas como corredoras de seguros y de reaseguros deberán comprobar ante la

Superintendencia Bancaria, un capital social y reserva legal no inferiores, en su sumatoria, al monto que resulte mayor entre veinte millones de pesos ($20.000.000.oo) moneda corriente o el ocho por ciento (8%) de las comisiones causadas durante el ejercicio anual inmediatamente anterior. "El incremento de capital de que da cuenta el presente artículo deberá ser acreditado en los términos del artículo 269 del Código de Comercio, es decir, mediante certificado expedido por un banco del país, en el que conste que se han consignado los recursos generados por el aumento en una cuenta de la sociedad. "Tales recursos deberán destinarse prioritariamente a la organización técnica y contable de la sociedad, para el ensanche de la infraestructura humana y operativo de la firma, bien mediante la adquisición de equipos de computación, de capacitación, de vinculación de personal técnico calificado y todas aquellas medidas que tiendan a mejorar cualitativamente el servicio que ofrecen. Esta circunstancia igualmente debe comprobarse ante la Superintendencia Bancaria dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que la sociedad corredora efectúe el respectivo incremento. "Por el cual se regula el capital mínimo para el funcionamiento de las sociedades corredoras de seguros y de reaseguros, la organización técnica y contable de dichas sociedades y se dictan otras disposiciones. "PARÁGRAFO. - Para el año de 1990 estas cuantías deben acreditarse ante la Superintendencia Bancaria con anterioridad al 15 de diciembre. A partir del año 1991, los importes de capital pagado y reserva legal deberán comprobarse a más tardar el 30 de junio.

“..... "ARTICULO CUARTO. - Las sociedades corredoras de seguros y de reaseguros deberán allegar a la Superintendencia Bancaria, en la misma oportunidad señalada en el artículo 1o., las siguientes pólizas de seguro"

1. De responsabilidad civil mediante la cual se amparen los perjuicios patrimoniales que sufra el corredor de seguros o de reaseguros con motivo de la responsabilidad civil en que incurra, de acuerdo con la ley colombiana, por las pérdidas económicas causadas a terceros como consecuencia de errores u omisiones cometidos por la sociedad o sus dependientes en el ejercicio de la actividad propia de su objeto social. "2. De infidelidad y riesgos financieros mediante la cual se otorgue al corredor de seguros o de reaseguros cobertura para las pérdidas, daños y gastos que éste sufra como consecuencia de actos fraudulentos de sus empleados o dependientes, pérdidas de dinero y valores, causados por su destrucción o desaparición o hurto mientras se encuentren en los predios del asegurado o por fuera de ellos o cuando estén siendo transportados por mensajeros o compañías especializadas en el transporte de valores. "Los valores asegurados mediante la póliza de responsabilidad civil deberán ser equivalentes, cuando menos, al 5% del monto de las primas recaudadas por la sociedad en el año inmediatamente anterior".

Analizando la norma transcrita para la Sala es muy claro que el término señalado en el artículo 1o., se refiere concreta y exclusivamente, al término señalado en la expresión "con anterioridad al 15 de diciembre", para el año de 1990, y, a partir del año 1991, deberá comprobarse a más tardar el 30 de junio.

No entiende la Sala que el artículo en comento establezca dos términos como lo afirma la sociedad recurrente, lo otro que establece el artículo citado es la forma como se debe destinar el incremento de capital social, circunstancia que igualmente debe comprobarse dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que la sociedad efectúe el respectivo incremento. De otra parte, le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que si para la actora era confuso el término establecido para allegar las pólizas de seguros, ha debido dirigirse ante la Superintendencia Bancaria, a fin de que le aclarara los términos de la misma. Por consiguiente, no hubo la falsa motivación alegada y el cargo no prospera. En segundo lugar, y estando ya establecido que la sociedad Bursátil de Seguros Ltda., incumplió términos para acreditar las pólizas de seguro por la Superintendencia Bancaria es pertinente que la Sala se refiera a las facultades de la Superintendencia para proferir tales actos. En efecto, el artículo 1348 del Código de Comercio, y como lo manifiesta la actora, dispone que las sociedades corredoras de seguros estarán sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y tendrán un capital mínimo y una organización técnica y contable con sujeción a las normas que dicte la Superintendencia Bancaria; en igual sentido dispone el artículo 2o. del Decreto 361 de 1972; y el artículo 5o. del Decreto citado, señala los requisitos formales para una sociedad corredora de seguros, le da a dicha entidad la facultad de reglamentar el pago, entrega de primas y sanciones por incumplimiento todo

mediante resoluciones como en el caso de autos; lo que significa que la Superintendencia Bancaria sí tenía la facultad reguladora para expedir actos como los acusados, sin que se presentara la extralimitación afirmada por la actora. En tercer término y en relación con la falta de competencia anota la Sala: Afirma la sociedad actora que la Superintendencia Bancaria, al expedir la resolución No. 3061 del 22 de agosto de 1991, resulta violatorio del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo vigente, a la fecha de su expedición pues ya habían transcurrido los dos meses para que se configurara el silencio negativo. Aclara la Sala que el precepto mencionado por la actora, concretamente el artículo 7o. del Decreto 2304 de 1989, fue declarado inconstitucional el 20 de junio de 1990, por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y, el artículo 60 del Decreto 01 de 1984, norma vigente a la fecha de presentación del recurso establece: “”Art. 60. - Silencio administrativo. - Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. ““El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas. ““La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo"".

Es claro para la Sala que la Superintendencia no había perdido Incompetencia para expedir la resolución No. 3061 de agosto 22 de 1991, por cuanto sí bien había transcurrido el término señalado para decidir el recurso, la actora no acudió ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino hasta el 11 de octubre de 1991, fecha para la cual ya se había proferido la resolución acusada. No prospera el cargo. En cuanto a la afirmación de la actora de que los actos acusados adolecen de razonabilidad, oportunidad y proporcionalidad y violan en consecuencia normas jurídicas que imponen claramente esas cargas a la Administración. Encuentra la Sala al revisar los antecedentes administrativos, que el ente vigilante graduó la sanción conforme a los parámetros establecidos por el artículo 22 del Decreto 2920 de 1982, es decir, se efectuó teniendo en consideración los criterios por éste consignados y ajustándose anualmente en el mismo sentido y porcentaje que la variación del índice de precios al consumidor suministrado por el DANE. En estas condiciones el cargo tampoco prospera y, en consecuencia, no desvirtuada la legalidad de las resoluciones acusadas, se debe confirmar la providencia del Tribunal a - quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la providencia del 24 de marzo de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

Presidente

JAIME ABELLA ZARATE DELIO GOMEZ LEYVA

CARLOS A. FLÓREZ

Secretario