CE-SEC4-EXP1994-N5669

ACTIVIDAD DE EDICION DE LIBROS Y REVISTAS / ACTIVIDAD DE

SERVICIOS / ACTIVIDAD INDUSTRIAL / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO "A través del Acuerdo 2 de 1985, el Concejo Distrital modificó sustancialmente el tratamiento dado a la actividad de edición de revistas y periódicos que en principio había enmarcado como industrial, para clasificarla como de servicios, entre otras razones para aliviar la carga tributaria que pesaba sobre estos contribuyentes, evitar la doble tribulación y en consideración a que las publicaciones de libros, revistas y periódicos satisfacen necesidades espirituales y culturales de la comunidad, por lo cual deberían clasificarse entre las actividades de servicio".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre cuatro (4) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5669

Actor: LEGIS EDITORES S.A.

Demandado: DISTRITO DE SANTA FE DE BOGOTA - DIRECCION DISTRITAL

DE IMPUESTOS Referencia: INDUSTRIA Y COMERCIO. FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado

judicial de Santafé de Bogotá, D.C., contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de mayo de 1994, mediante el cual se declaró la nulidad de la Liquidación Oficial del Impuesto de Industria, Comercio y Avisos No. 2435 de 1990 y de las resoluciones 749 de 1991 y 095 de 1992, que

determinaron el impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad Legis Editores S.A., por el año gravable de 1988. ANTECEDENTES Frente a la declaración privada de industria y comercio presentada por la sociedad Legis Editores S.A. por el año gravable de 1988, la Administración Tributaria de Santafé de Bogotá practicó el Requerimiento Especial 1563 de fecha 4 de junio de 1989, mediante el cual solicitó demostrar la actividad económica de la contribuyente, denunciada bajo el código 301 como servicios de publicaciones. Con base en la respuesta al requerimiento y al certificado de existencia y representación, la Dirección Distrital de Impuestos expidió la Liquidación Oficial 2435 de 1990 y modificó la actividad económica declarada por la actora, determinándola en otras actividades industriales, código 103. Previa la resolución de los recursos interpuestos, reposición y en subsidio apelación, la Administración practicó visita y conceptuó que la actividad de Legis Editores S.A. es de servicios y comercial. La liquidación oficial fue confirmada por la Resolución 749 de 1991 que resolvió el recurso de reposición y, por la Resolución 095 de 1992 que desató la apelación, con lo cual se agotó la vía gubernativa. DEMANDA El apoderado de la sociedad Legis Editores S.A. solicitó que se declare la nulidad de la actuación administrativa, básicamente por las siguientes razones: Aplicación del silencio administrativo positivo. Explicó la parte que el término que tenía la Administración Distrital para resolver el recurso de apelación interpuesto era de 6 meses, contados a partir de Ia fecha de notificación de la resolución 749 de 1991 que desató el recurso de reposición, esto es desde el 26

de septiembre de 1991 hasta el 26 de marzo de 1992, el cual fue expedido por la Junta Distrital, toda vez que sólo hasta el 30 de marzo de 1992 se introdujo al correo la citación para que la sociedad se notificara personalmente. Nulidad de los actos administrativos impugnados. La contribuyente se opuso a la variación de código de la actividad efectuada por la Administración, de actividad de servicios a industrial y solicitó que se apliquen los conceptos de la Ley 23 de 1982 relativos a "publicación" y a "editor" según los cuales la publicación de una obra literaria implica la edición de la misma y por lo tanto no puede existir edición que no conlleve publicación, por cuanto la publicación es parte de la edición. De otra parte sostuvo que la edición de una obra de acuerdo con los parámetros de la Ley 14 / 83 es una actividad de servicios, habida cuenta que no conlleva ningún proceso de transformación, extracción, fabricación, confección o reparación, sino que está encaminada a satisfacer las necesidades espirituales, culturales y de conocimiento de la comunidad. Indicó que el Acuerdo 11 de 1988, en su artículo 15, estableció como actividad de servicios Ia publicación de revistas, libros y periódicos, sin distinguir si la reproducción se efectuaba por el editor directamente o por medio de terceros. Estimó que si bien es cierto que el objeto social de una sociedad limita su campo de acción frente a terceros, esto no implica que la sociedad desarrolle a plenitud dicho objeto social. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A juicio del apoderado del Distrito Capital la actividad de la actora es industrial, porque en ella se presenta un proceso de transformación, elaboración y

reproducción de productos terminados. Propuso como excepción la de inepta demanda por falta de requisitos formales, por cuanto se designó como representante del Distrito al Personero y no al Alcalde Mayor, como correspondía. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA En primer término el a - quo rechazó la excepción propuesta por cuanto la demanda fue correctamente notificada al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá y éste intervino oportunamente a través de su apoderado. En segundo lugar, frente a la presunta operancia del silencio administrativo con efectos positivos, estimó que el término para la Administración para desatar el recurso de apelación empezaba a correr a partir de los 10 días hábiles siguientes a la notificación de la resolución que resolvió la reposición y por ello vencía el 10 de abril de 1992, por lo que la resolución notificada el 8 de abril de ese año lo fue en tiempo. En relación con la clasificación de la actividad que desarrolla Legis Editores S.A. determinó el Tribunal que es de servicios, código 30 1, por cuanto a su juicio los términos publicación y edición son equivalentes y por su naturaleza se hallan lejos de implicaron proceso de transformación. Considera que la publicación de libros y revistas implica forzosamente su edición y ésta, en el caso de la actora, se lleva a cabo para su distribución y venta, o sea, para su publicación. APELACIÓN El apoderado del Distrito Capital solicitó que se revoque el fallo del Tribunal y reiteró sus apreciaciones frente a que la actividad de la actora es industrial, por cuanto la edición conlleva un proceso de elaboración, producción y transformación de productos terminados.

Insistió en que el hecho de que la actividad editorial conlleve la publicación de sus productos no implica que pierda su naturaleza de actividad industrial.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Debe dilucidar la Sala solamente si la actividad ejercida por la sociedad actora en el Distrito Capital es industrial, como lo ha sostenido la entidad demandada, o si por el contrario es de servicios, y en consecuencia determinar si la actuación administrativa en cuanto cambió el código de actividad de la contribuyente se ajustó a la legalidad.

La sociedad actora, al diligenciar su denuncio de industria y comercio por el año gravable de 1988, determinó que su actividad era de servicios encuadrada en el código 301 "publicación de revistas, libros y periódicos", contenido en el artículo 15 del Acuerdo 11 de 1988 con tarifa del tres por mil. Observa la Sala que el motivo fundamental que tuvo la Administración para modificar el código declarado por la sociedad al código de actividad 103 "demás actividades industriales", con tarifa del 7 por mil, fue lo estatuido en el certificado de existencia y representación, como objeto social de la compañía en cuanto éste consiste en la "edición, distribución y venta por sí o a través de terceros de libros, revistas o folletos de carácter científico o cultural", de donde concluyó que la actividad gravable con el impuesto de industria y comercio es la "edición", que consideró actividad industrial, porque en ella se presenta un proceso de transformación, elaboración y producción de artículos terminados.

2. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE EDICIÓN DE LIBROS Y REVISTAS EN BOGOTA Para resolver la controversia, estima pertinente la Sección efectuar un breve

repaso al tratamiento fiscal que el Concejo Distrital ha otorgado a los contribuyentes que ejercen actividades como la que es materia de litis, así: Desde un principio el Acuerdo 21 de 1983, en concordancia con el artículo 34 de la ley 14 de 1983, en su artículo 7o. definió como actividad industrial "la producción, extracción, fabricación, manufactura, confección, preparación, reparación, ensamblaje de cualquier clase de material o bienes, y en general cualquier proceso de transformación por elemental que éste sea". Así mismo, el artículo 9o. del mencionado Acuerdo definió la actividad de servicio como aquella destinada a satisfacer necesidades de la comunidad, mediante a realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades... servicios de publicidad..." En los artículos 21, 22 y 23 del acuerdo fijó las tarifas del impuesto. En el artículo 21 separó en varias las actividades industriales y asignó el código 104 a la "impresión y edición de libros, revistas y periódicos", con tarifa 2 por mil. En el artículo 20 reglamentó la base gravable de los contribuyentes con ingresos fuera de Bogotá, y en su parágrafo 2o. dispuso que no podrían descontarse los ingresos percibidos fuera de Bogotá en ejercicio de actividades industriales. También al referirse en el artículo 24 a los contribuyentes con varias actividades previó que en el caso de la "edición de revistas y periódicos" se entenderá que todos los ingresos relacionados con el producto final constituyen ingresos industriales. Posteriormente, a través del acuerdo 2 de 1985, el Concejo Distrital modificó

sustancialmente el tratamiento dado a la actividad, que en principio había enmarcado como industrial, para clasificarla como de servicios, entre otras razones para aliviar la carga tributaria que pesaba sobre estos contribuyentes, evitar la doble tribulación y en consideración a que las publicaciones de libros, revistas y periódicos satisfacen necesidades espirituales y culturales de la comunidad, por lo cual deberían calificarse entre las actividades de servicio. Para tal efecto,. Ia Sala, con base en el artículo 169 del C.C.A., requirió del Concejo Distrital los antecedentes del acuerdo 2 de 1985, entre los cuales se destaca la ponencia del H. Concejal MELQUÍADES CARRIZOSA AMAYA (fl. 201) en la cual justifica los cambios propuestos en el proyecto de Acuerdo 37 de 1984 que luego se convirtió en el citado acuerdo 2 de 1985: "Ha sido tradición del Concejo proteger dentro de un sano criterio la actividad de las publicaciones, buscando incentivar su producción con el fin de que más número de colombianos tengan acceso a la información, analizada desde diferentes ángulos y concepciones ideológicas, haciendo más objetiva la imagen que sobre los diferentes hechos nacionales se puedan formar los lectores y permitiendo en esta forma una participación más democrática, más independiente y más responsable de todos y cada uno de los diferentes sectores de opinión. Adicionalmente, pareciera que la calificación de la actividad periodística quedaría más ajustada a la realidad si su calificación frente al impuesto de Industria y Comercio se hiciera como "SERVICIO" y no como actividad industrial. Es sabido que la lectura de libros, revistas y periódicos es una necesidad diaria de las democracias y que más que un

efecto material la lectura produce un efecto espiritual no latente que engrandece el espíritu y la mente y que la publicación fuera de su lectura se convierte en un perecedero de consumo inmediato y por estas razones su calificación de servicio estaría más ajustada a la realidad. "Por las anteriores consideraciones, hacer desaparecer la impresión y edición de libros, revistas y periódicos del código 104 del Art. 21 (Tarifas Industriales) creando el nuevo código 309 del Art. 23 (Tarifas de Servicio), se convertiría en una herramienta plausible con el fin de no gravar el porcentaje de edición no vendido en Bogotá, acto que tendría que ser realizado por los representantes de cada publicación en cada municipio, evitando con esto la doble tribulación realizando una distribución más equitativas permitiendo un mejor ordenamiento en el cobro de impuesto de industria y comercio al sector de las publicaciones. "Adicionalmente a lo anterior y después de un detallado análisis de la ponencia respectiva, la Comisión de Presupuesto, con el fin de darle un tratamiento igualmente equitativo a otros medios de comunicación diferentes a los escritos (radio y televisión), aprobó incluir dentro del nuevo código de tarifas de servicios (Código 309) las pautas de radio y televisión, haciendo en esta forma una presentación de igualdad para todos los metros de comunicación". Como resultado de lo anterior, fue expedido el acuerdo 2o. de 1985 a través del cual el Concejo modificó el acuerdo 21 de 1983 en los siguientes sentidos: derogó expresamente el parágrafo segundo del artículo 24 y el código 104 del

artículo 21 sobre tarifas industriales atribuida a la "impresión y edición de libros, revistas y periódicos", y por otra parte, estableció en el artículo 23, que contiene las tarifas de servicios, un nuevo código que denominó "Código 309: publicación de revistas, libros, periódicos, radio y televisión, tarifa 2 por mil ". De esta forma, la Sala esclarece que desde 1985 la actividad de publicación de revistas, libros y periódicos ha sido considerada como de "servicios", tratamiento que el Concejo conservó después, no obstante la expedición del acuerdo 11 de 1988 reformatorio del acuerdo 21 de 1983, pues las únicas modificaciones que efectuó fueron la recodificación del capítulo de servicios para incluir la actividad de transporte y el aumento de la tarifa (del 2 al 3 por mil) en los siguientes términos: "Artículo 15: Tarifas "a) Industriales....................... "b) Comerciales...................... "c) Servicios: A las actividades de servicios se les aplicará la siguiente tarifa mensual sobre la base gravable: "301 Transporte, publicación de revistas, libros y periódicos; radiodifusión y programación de televisión............................................... tres por mil". El anterior repaso de la evolución normativa que le ha dado el Concejo de la ciudad capital a la actividad de edición y publicación de libros, revistas y periódicos de la cual se concluye que ha reiterado su clasificación como actividad de servicios, sirve de complemento al análisis que llevó al Tribunal de Cundinamarca a la misma conclusión por la equivalencia de los términos edición y publicación y Ia primacía de su finalidad, cual es la de satisfacer las necesidades culturales y de

comunicación de la sociedad.

3. APLICACION AL CASO DEBATIDO Precisado lo anterior y en relación con la actuación gubernativa impugnada, advierte la Sección que en la visita llevada a cabo a la sede social, la Administración verificó que en las instalaciones de la sociedad funcionan las sociedades LEGIS EDITORES S.A., la actora, y LEGISLACION ECONOMICA S.A. y que la primera ejerce las siguientes actividades: Edición: actividad de servicios por la publicación de obras, revistas, folletos y libros, la cual combina con la actividad comercial de venta de los productos a través de terceros. Así mismo estableció el funcionario visitador que la actividad industrial es ejercida por la sociedad Legislación Económica, quien vende la producción a LEGIS EDITORES, por cuanto esta última "no posee la maquinaria para la impresión y encuadernación" (fl. 134 C.P.).

Es decir, que en sede administrativa se estableció de manera directa que la sociedad actora no ejerce actividades industriales, como lo calificó la liquidación oficial, sino que las desarrolladas corresponden a servicios y comerciales, pero sin establecer el monto de los ingresos percibidos por el ejercicio de cada una de las mencionadas actividades, con lo cual, a juicio de la sala, quedó comprobada la afirmación de la actora en el sentido de que su actividad es de servicios; el hecho de que a través de la mencionada visita se desprenda el ejercicio de actividades comerciales en nada incide frente a la liquidación, por cuanto en ésta sólo se produjo el cambio de actividad de servicios a industrial, sin efectuar cuestionamiento o precisión alguna en relación con posibles ingresos recibidos por la actividad comercial. Conforme a las consideraciones anteriores, comparte la Sala la decisión

adoptada por el a - quo y procede a confirmar el fallo apelado. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO JAIME ABELLA ZARATE

PRESIDENTE

DELIO GÓMEZ LEYVA CONSUELO SARRIA OLCOS

CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS

SECRETARIO