CE-SEC4-EXP1994-N5677

BIENES EXCLUIDOS / DEVOLUCION DEL IVA / MATERIAS PRIMAS EXCLUIDAS DEL IVA / IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS El Decreto Reglamentario 1747 de 1991 tuvo por objeto la fijación de "las condiciones para la exclusión del impuesto sobre las ventas para materias primas químicas utilizadas en la fabricación de medicamentos, plaguicidas y fertilizantes", con instrucciones, en sus artículos 8o. y 9o., sobre los procedimientos de "control tributario" y "devolución del impuesto"; sus destinatarios son, generalmente, los "importadores", "productores" y "comercializadores" sin distinción alguna, como bien lo resaltan la demanda y la sentencia sobre el carácter de "responsables", o no, de estos. Aun de entenderse el controvertido reglamento, como un sistema normativo autónomo, ajeno al contexto del régimen impositivo contenido en el Estatuto Tributario, es un hecho que el término señalado por su artículo 9o., se encontraba claramente delimitado en el tiempo ("hasta el 31 de diciembre de 1991") y debía tenérselo por perentorio e improrrogable, conforme al artículo 118 del C. de P.C., sin salvedades, sencillamente por no preverse estas en el mismo pretendido "estatuto especial".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá D.C., septiembre nueve (9) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5677

Actor: LABORATORIOS BIOGEN DE COLOMBIA S.A.

Demandado: NACION-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICODIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESUNIDAD DE

DEVOLUCIONES DE LA ADMINISTRACION ESPECIAL DE IMPUESTOS

NACIONALES DE PERSONAS JURÍDICAS DE BOGOTÁ,

Referencia: APELACION SENTENCIA DE 13 DE MAYO DE 1994 DEL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, EN JUICIO DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO.

Decide la Sala el recurso de apelación que, por conducto de apoderado, interpone LABORATORIOS BIOGEN DE COLOMBIA, S.A., la actora, en relación con la sentencia de primer grado, de 13 de mayo de 1994, denegatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de restablecimiento fiscal referente al impuesto sobre las ventas del período comprendido entre el 1o. de enero y el 3 de julio de 1991, promovido contra el auto No. 0111 de 23 de enero de 1992 y las resoluciones No. 0009, No. 00242 y No. 00137 de 23 de abril, 30 de junio y 2 de septiembre del mismo año, actos expedidos, los dos primeros, por la unidad de devoluciones de la Administración Especial de Impuestos Nacionales de Personas Jurídicas de Bogotá, y los dos últimos, en su orden, por la División Jurídica y el Administrador Especial de Impuestos Nacionales de la misma Administración.

ANTECEDENTES Por el primero de los citados actos, se inadmitió la solicitud de devolución de saldos del impuesto del período, en razón de diversas informalidades de los certificados expedidos por los proveedores; por el segundo, se rechazó la solicitud en cuestión, argumentándose su extemporaneidad; por los dos restantes, se resolvieron desfavorablemente los recursos gubernativos. LA DEMANDA Indica quebrantados, por los conceptos que se sintetizan, los siguientes preceptos:

1. Los artículos 424-2 del Estatuto Tributario y 9o. del decreto 1747 de 1991.

Explica, haberse modificado, por el artículo 424-1 del Estatuto Tributario, el tratamiento de "exentos" de los bienes señalados por los artículos 477 y 479 ibídem., entre otros, las materias primas para medicamentos de la posición 30.03, por el de "excluidos", con la consecuencia de que los productores o importadores de tales medicamentos, habrían dejado de ser contribuyentes o responsables del impuesto, pues la importación o venta de bienes excluidos, según el artículo 424 ibídem, "no causa el impuesto". Del mismo modo, haberse previsto, por el artículo 9o. del Decreto Reglamentario 1747 de 1991 ("llamado Estatuto de Estupefacientes"), la devolución a importadores y productores de medicamentos, el impuesto liquidado por primas químicas para elaboración de estos, norma a la que se habría acogido la sociedad, con el cumplimiento, en particular, del requisito de la presentación de la solicitud en el término señalado por su inciso 1o. ("antes del 31 de diciembre de

1991") y en relación con los gravámenes pagados en el lapso ahí mismo indicado ("entre el 1o. de enero y la fecha de vigencia del presente decreto", es decir, el 4 de julio de 1991, D.O. No. 39889), además, "acreditando que las materias primas adquiridas en el país estaban destinadas, en su totalidad, a la producción de medicamentos, conforme a las previsiones de la norma comentada ...", sin embargo de lo cual la Administración rechazó la solicitud, tramitándola en la forma "habitual prevenida por los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario y el Decreto Reglamentario 2314 de 1989, para "contribuyentes" o "responsables" del impuesto, con "ventas exentas" o "pagos en exceso", desconociéndose el derecho a la desgravación de las materias primas químicas, establecida en normas diferentes, cuya violación se daría, en resumen, porque, conforme a las mismas, "salvo los requisitos (...) para acreditar el destino de las materias primas (...), el pago del impuesto por el proveedor (...) y la oportunidad de la solicitud, no se señala término perentorio alguno para subsanar omisiones y mucho menos se establece la sanción de pérdida del derecho por su inobservancia..."

2. Los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario y el Decreto Reglamentario 2314 de 1989, por aplicación indebida, pues, tratándose de la devolución del impuesto pagado a proveedores de materia prima química para la producción de medicamentos, regiría el artículo 9o. del Decreto 1747 de 1991

("Estatuto de Estupefacientes"), que en parte alguna contemplaba un término para la corrección de la solicitud y que el propio Estatuto Tributario tampoco prevería expresamente, supuesto que sólo el artículo 11, inciso 2o., del Decreto 2314 citado lo establecía; a la fallida peticionaria se habría aplicado, pues, "un término perentorio y perclusivo dispuesto arbitrariamente por la Administración y se le sanciona, conforme al artículo 38 de la Ley 49 de 1990 (o sea, el artículo 857 del Estatuto Tributario con el rechazo definitivo de su solicitud, como si se tratara de uno de los sujetos comprendido dentro de dicho tratamiento especial..." Adicionalmente, la aplicación de la norma en que se sustentó el rechazo, sólo procedería, "como en la misma se dispone (...), cuando las solicitudes de devolución "fueren presentadas extemporáneamente, o cuando el saldo materia de la solicitud ya hubiere sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior"(...), situaciones dentro de las cuales no puede comprenderse (a la solicitante), pues ésta fundamentó su petición en el desgravamen a las materias primas químicas de los medicamentos, en el derecho consagrado en el artículo 9o. del Estatuto de Estupefacientes y en su calidad de "no contribuyente" o (no) responsable del impuesto a las ventas...", resultando totalmente ilegal la sanción aplicada "mediante analogía imposible en materia sancionatoria (...) y (...) en abierta discordancia con las causales que la misma norma señala, las cuales, en tratándose de la extemporaneidad indicada, se refieren al "término para solicitar la

devolución de saldos a favor" de que trata el artículo 854 del Estatuto Tributario, o sea, el de "dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar" que allí se dispone...", no aplicable a la sociedad, por no ser esta obligada a declarar; igualmente, se habría aplicado en forma improcedente el inciso 2o. del artículo 11 del Decreto 2314 de 1989, "norma (...) adicionalmente ilegal en cuanto establece, (por) vía reglamentaria, un procedimiento no previsto en la regulación legal" y respecto de la cual se formula excepción de ilegalidad, por haber usurpado el gobierno la facultad legislativa..."; se señalan también, como violadas, las normas invocadas en el memorial del recurso.

3. El artículo 84 de la Constitución, porque al haber establecido la Administración un término "perentorio y preclusivo" y aplicado la sanción de desconocimiento de un derecho, habría creado requisitos adicionales a los del artículo 9o. del Decreto 1747 de 1991; se agrega, que en lugar de las "normas especiales" de los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario y del Decreto 2314 de 1989, lo aplicable hubiera sido el procedimiento general del Decreto 01 de 1984, en lo referente al "derecho de petición en interés particular" y al trámite de la vía gubernativa, "sin sancionar definitivamente, como lo dispone el artículo 857 E.T. (...) con el rechazo de (la) solicitud de devolución, lo cual está reservado (...) a los responsables o contribuyentes (...), que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias..."

4. Los artículos 228 y 363 ibídem y 683 del Estatuto Tributario, por haberse "refundido", en las formalidades exigidas arbitrariamente, el derecho sustancial y el principio de equidad de la ley tributaria, que debían prevalecer.

LA SENTENCIA Da razón a la parte demandada, en cuanto a haberse fundado el rechazo de la devolución de que se habla, en el artículo 9o. del Decreto 1747 de 1991 ("errónea y persistentemente denominada por el actor "Estatuto de Estupefacientes"), norma que fijaba "las condiciones para la exclusión del impuesto sobre las ventas para materias primas químicas utilizadas en la fabricación de medicamentos, plaguicidas y fertilizantes", y cuyo inciso 1o. contemplaba "un término perentorio, con vencimiento el 31 de diciembre de 1991, para la presentación de la petición de devolución del impuesto", que comprendía todo evento de pago del impuesto por importación de la materia prima en discusión", "sin establecer diferenciación alguna respecto a si el interesado es, o no, "responsable" o "contribuyente", o si los bienes son "exentos" o "excluidos"..." Añade, que las distinciones de la accionante, "son en absoluto inocuas" para determinar si dicho término preclusivo le era, o no, aplicable; y que su posición es contradictoria, pues admite que el asunto sí se regulaba por el Decreto 1747 de 1991. Prosigue, que no obstante la perentoriedad del término en cuestión, la Administración otorgó el de un mes, del parágrafo 1o. del artículo 857 del Estatuto

Tributario, para que la peticionaria subsanara las deficiencias de su solicitud, plazo que igualmente se cumplió, dado que el mismo vencía el 23 de febrero de 1992 y, como aquella lo admite, su nueva solicitud se presentó el 9 de marzo siguiente. EL RECURSO Censura que el Tribunal negara importancia a las diferencias, aducidas en la demanda, entre "responsables" y "no responsables", cuando el artículo 27 de la Ley 49 de 1990 había dicho "excluidos", entre otros, los medicamentos de uso humano, que en normas precedentes eran "exentas", no siendo, por tanto, "inocua" tal diferenciación, ya que quienes antes producían bienes "exentos" y se reputaban, por ello, "contribuyentes" o "responsables", habían dejado de serlo, quedando sometidas sus actuaciones, no a las normas del Estatuto Tributario, sino al derecho común y a "las normas especiales que eventualmente pudieran aplicárseles", que era, precisamente, en lo que se fundaba el argumento de que al sujetarse a la accionante al procedimiento establecido en el citado Estatuto para devoluciones a favor de "responsables", se violaban los artículos 424-2 ib. y 9o. del Decreto Reglamentario 1747 de 1991, con base en el último de los cuales y "dentro de la oportunidad indicada", se habría presentado la solicitud de devolución. Afirma, igualmente, que lo que siguió fue un trámite administrativo de verificación de requisitos, habiéndose devuelto la solicitud a la interesada para "incorporación de algunas informaciones faltantes", pero que, iniciado oportunamente el trámite,

los actos de corrección cumplidos por aquella, "constituyeron una continuación de ese mismo trámite y no una solicitud nueva, como erradamente se pretendió posteriormente hacer creer por parte de las oficinas de impuestos, so pretexto (sic) de denegar definitivamente la devolución..." Así mismo, que el mencionado Decreto 1747 de 1991, no consagraba "un procedimiento preclusivo para el saneamiento de los errores formales", ni se podía trasladar, por analogía, a la solicitante, el procedimiento del Estatuto Tributario y sus reglamentos, exclusivo de "responsables". En lo demás, remite a la demanda. ALEGATO DE LA DEMANDADA Sostiene que la distinción que pretende la demandante, entre bienes exentos y excluidos, es irrelevante, por lo que se discute es la procedencia o improcedencia de una devolución regulada por norma específica, y porque tal norma, el artículo 9o. del decreto 1747 de 1991, no hace esa distinción, sino que, contrariamente, "se refiere a todos los eventos de pago de impuesto a las ventas por importación de materias químicas...", y si bien contempla un plazo para la solicitud de devolución ("hasta el 31 de diciembre de 1991"), esto no significa que, presentada oportunamente la misma, la Administración deba despacharla favorablemente, sin ninguna verificación. LA SALA CONSIDERA La cuestión de litis, en el presente asunto, se contrae a que si bien las partes no controvierten, sino que afirman, la aplicabilidad al caso del artículo 9o. del Decreto 1747 de 1991, discrepan en cuanto a la preclusividad del término que allí se prevé

para pedir devoluciones del impuesto sobre las ventas. El decreto citado hace parte del sistema normativo cuyas disposiciones legales compila el Estatuto Tributario expedido por el Decreto 624 de 1989, ya que fue proferido en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y de las facultades conferidas al mismo por los artículos 424-1 y 424-2 de dicho Estatuto que, a su vez, en su orden, reproducen los artículos 2o. del Decreto Extraordinario 1655 de 1991 ("por el cual le armonizan, con la nomenclatura Nandina del actual Arancel de Aduanas, los bienes gravados y excluidos del impuesto sobre las ventas, mencionados expresamente con su clasificación arancelaria en el Estatuto Tributario bajo la nomenclatura Nabandina") y 21 de la Ley 6a. de 1992 ("por la cual se expiden normas en materia tributaria...") El Decreto Reglamentario de que se habla, tuvo por objeto la fijación de "las condiciones para la exclusión del impuesto sobre las ventas para materias primas químicas utilizadas en la fabricación de medicamentos, plaguicidas y fertilizantes", con instrucciones, en sus artículos 8o. y 9o., sobre los procedimientos de "control tributario" y "devolución del impuesto"; sus destinatarios son, generalmente, los "importadores", "productores" y "comercializadores" sin distinción alguna, como bien lo resaltan la demanda y la sentencia, sobre el carácter de "responsables", o no, de estos. No es válida entonces, por infundada, la suposición de que el reglamento en

cuestión constituyera estatuto privativo de los no contribuyentes o no responsables, o de que, en lo no previsto, debiera remitir al procedimiento administrativo general o, incluso, a reglas de derecho común; contrariamente, debe considerarse integrado al sistema normativo positivo del Estatuto Tributario, específicamente, al Libro V, Título X, artículos 850 a 865, y en absoluta concordancia con tales preceptos, cuya aplicabilidad, respecto de lo no regulado concretamente por las normas reglamentadas o por el propio reglamento, no ofrece motivo de duda. Aun de entenderse el controvertido reglamento, como un sistema normativo autónomo, ajeno al contexto del régimen impositivo contenido en el Estatuto Tributario, es un hecho que el término señalado por su artículo 9o., se encontraba claramente delimitado en el tiempo ("hasta el 31 de diciembre de 1991") y debía tenérselo por perentorio e improrrogable, conforme al artículo 118 del Código de Procedimiento Civil, sin salvedades, sencillamente por no preverse éstas en el mismo pretendido "Estatuto Especial". Finalmente, si se situara el reglamento dicho como parte de la normatividad del "derecho de petición en interés particular", del Libro I, Título I, Capítulo III, del Decreto 01 de 1984, hipótesis inaceptable, dada la especificidad de los preceptos reglamentarios y reglamentados, evidentemente la petición de devolución habría resultado, así mismo inoportuna, toda vez que, presentada con varias informalidades, precisamente el 31 de diciembre, último día del término

establecido al efecto, el auto inadmisorio, que concedió un lapso de corrección, apenas sí podía tenerse como suspensivo del plazo que tenía la Administración para decidir, según el artículo 12 del Decreto 01 de 1984 citado, pero no del término para presentar la solicitud en forma, ya extinguido y, de suyo, no susceptible de otras suspensiones o interrupciones. En conclusión, no habiéndose desvirtuado la manifiesta inoportunidad de la solicitud de devolución de que se trata, debe mantenerse el fallo recurrido. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de su Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. El doctor LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS tiene personería para actuar en nombre de la parte demandada.

COPIESE, PUBLIQUESE, NOTIFIQUESE, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente de la Sección Consuelo Sarria Olcos Delio Gómez Leyva Carlos Alberto Flórez Rojas Secretario