CE-SEC4-EXP1994-N5766

SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Definición / ENTIDAD ADSCRITA AL

SISTEMA NACIONAL DE SALUD / ENTIDAD VINCULADA AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD "El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Extraordinario 056 de 1975 en su artículo lo. como "el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud en la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación". Respecto de los conceptos de entidad "adscrita" o "vinculada", para "efectos de Sistema Nacional de Salud", la ley los definió en el artículo 2o. Así mismo, mediante Decreto 356 del 5 de marzo de 1975, que no obstante haber sido derogado expresamente por la Ley 10 de 1990, en su artículo 52, es aplicable al caso sub - lite por hallarse vigente para el período en discusión, se estableció el régimen de vinculación y adscripción de las entidades que prestan servicios de salud, así: en el artículo lo., el decreto precisó que las entidades que presten servicio de salud estarán adscritas o vinculadas al Sistema Nacional de Salud, en la forma que el decreto prevé".

ACTIVIDAD DE SERVICIOS NO SUJETA / SERVICIO PUBLICO DE SALUD /

ACTIVIDAD DE LOS HOSPITALES / HOSPITAL VINCULADO AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO "El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 señaló de manera taxativa las prohibiciones a los municipios en relación con el impuesto de industria y comercio, las cuales

fueron reiteradas en el Acuerdo 21 de 1983, acuerdo regulador del tributo en Distrito Capital y que cobijó expresamente "los servicios prestados por los hospitales adscritos o VINCULADOS al Sistema Nacional de Salud", en la forma prevista en los Decretos 056 y 356 de 1975. De suerte que el conjunto de organismos que se dedican a procurar la salud de la comunidad constituye el denominado Sistema Nacional de Salud. Así, las entidades de derecho privado por el solo hecho de prestar servicios de salud a la comunidad se entienden vinculadas al Sistema Nacional de Salud; de donde se colige que el concepto "vinculación" tiene una definición especial, "para efectos del Servicio Nacional de Salud", ligada a la finalidad del servicio público de salud, que por el hecho de prestarlo la entidad de derecho privado se integra o vincula al régimen del Sistema Nacional de Salud".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y cuatro ( 1994) Radicación número: 5766

Actor: FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA Referencia: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Distrito Capital de Santafé de Bogotá contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de junio de 1994, mediante la cual anuló los actos administrativos que determinaron el impuesto de Industria y Comercio a

cargo de la Fundación Santafé de Bogotá el año gravable de 1988, vigencia de 1989. ANTECEDENTES La FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA, en su declaración del impuesto de Industria y Comercio y Avisos por el año gravable 1988, vigencia de 1989, denunció como ingresos sometidos al gravamen la suma de $177.140.064, correspondientes a los percibidos por venta de droga y por otros conceptos diferentes a la prestación de servicios de salud, determinándose un impuesto a cargo de $1.853.776. Mediante requerimiento 1168 del 10 de octubre de 1989, la Dirección de Impuestos Distritales solicitó a la fundación demostrar el monto total de los ingresos brutos obtenidos durante los años de 1987 y 1988; explicar y probar ingresos no incluidos en la base en cuantía de $114.105.601 para 1987, explicar y probar exención por valor de $2.248.169.041 para 1987 y de $3.131.868.220 por el año de 1988. Previa inspección contable y oída la respuesta al requerimiento especial, la Dirección de Impuestos Distritales practicó la Liquidación Oficial 3005 del 1 de marzo de 1991, en la que incremento la base gravable en $3.181.868.220, modificó algunos códigos de actividad e impuso sanción por inexactitud para un total por diferencias y sanción a favor de la Tesorería por $68.911.244. Dicha liquidación oficial fue confirmada a través de las resoluciones 807 del 19 de septiembre de 1991 y 157 del 16 de marzo de 1992, que desataron los

recursos de reposición y apelación interpuestos, agotándose la vía gubernativa. DEMANDA Ante la jurisdicción, la apoderada de la sociedad adujo que la actuación administrativa violó las siguientes disposiciones: artículos 26 y 163 de la Constitución Política; 35, 59 y 165 del C.C.A.; 140 y 142 del C.P.C.; 9o. del Decreto 356 de 1975; 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983; 197, 198, 199 y 200 del Decreto 1333 de 1986 y 4, numeral 4o., 9, 942, 47, 53, 54, 59 y 60 del acuerdo 21 de 1983 del Concejo de Bogotá. En primer lugar sostuvo la demanda, que los actos violaron las disposiciones que regulan el debido proceso, dado que la Administración se abstuvo de aplicar el procedimiento legalmente establecido para modificar la declaración privada de la lectora, toda vez que el artículo 42 del acuerdo 21 de 1983 exige la expedición de un requerimiento independiente por cada declaración, y la Administración, a través del Requerimiento 1168 de 1989, hizo referencia tanto a la declaración de 1987 como a la de 1988. Igualmente, manifestó que la liquidación oficial no fue suficientemente explicada y que la Administración, al desatar el recurso de reposición, se abstuvo de estudiar los fundamentos de derecho expuesto en la impugnación. De otra parte, adujo la demanda que la FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio, por cuanto la actividad que desarrolla no se encuentra incluida en la base imponible, dado que no ejerce

actividades industriales como tampoco comerciales en tanto que no se dedica a la compraventa o distribución de bienes o mercancías y las actividades que ejerce no encajan en los servicios que la ley somete al gravamen, ya que en parte alguna se encuentra que la ley haya sometido al impuesto los servicios hospitalarios y de salud y porque los mismos no pueden asimilarse al servicio de consultaría profesional prestado por sociedades regulares o de hecho, circunstancia que tampoco se cumple ya que la Fundación no es una sociedad regular o de hecho. Argumentó la demanda que la Fundación es una entidad hospitalaria vinculada al Sistema Nacional de Salud y excluida expresamente del Impuesto de Industria y Comercio y Avisos, en virtud de lo establecido en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 4o. numeral 4o. del Acuerdo 21 de 1983 y el artículo 9o. del Decreto 356 de 1975, por cuanto la Fundación es una entidad que hace parte del Sistema Nacional de Salud y se encuentra vinculada a éste por prestar servicios de salud a la comunidad. Que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 prohíbe gravar con el impuesto de Industria y Comercio los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud y que el Ministerio de Salud certificó el carácter de vinculado al Sistema de la Fundación. Agregó que no procedía la aplicación de la sanción por inexactitud por sustracción de materia, ya que la declaración no contiene datos incorrectos, incompletos o inexistentes; que por no ser sujeto pasivo del impuesto no estaba obligada a presentar declaración, pero que habiéndola presentado se excedió el

impuesto puesto que liquidó el gravamen sobre ingresos no sometidos al mismo, ya que por estar vinculada al Sistema Nacional de Salud no es contribuyente del impuesto. Finalmente, acusó los actos administrativos de falsa motivación por no haber resuelto sobre todas las cuestiones planteadas en los recursos. OPOSICION El apoderado del Distrito negó que la actuación hubiese violado algunas de las exposiciones citadas por cuanto las mismas fueron correctamente aplicadas por la Administración y en la liquidación y discusión del impuesto la actora tuvo todas las oportunidades legales para ejercer su derecho de defensa, y sus peticiones, tramitadas y resueltas dentro de las normas aplicables. Sostuvo que es necesario diferenciar los términos "adscrito" y "vinculado", precisando el primer concepto es para los establecimientos públicos y el segundo para las empresas industriales y comerciales del Estado, basándose en las normas y fundamento de la organización y estructura administrativa, como integrantes de una generalidad denominada Estado. Que la Ley 14 en su artículo 39 y el Acuerdo 21 de 1983 establecen un tratamiento especial exclusivamente para las entidades que conforman el aparato oficial, esto es, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, pero en ningún caso contempla las entidades privadas, a las. cuales se refiere, solamente de manera técnica como sujetas a la vigilancia e inspección por mandato constitucional, a la que no puede renunciar el Estado. Así mismo, precisó que la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible en sentencia de septiembre de 1983 el artículo 8o. del Decreto 356 de 1975, de la

cual transcribió apartes, para concluir que cuando las normas legales se refieren a una entidad vinculada o adscrita siempre hacen referencia a entidades de derecho público y no del sector privado. Agregó que las entidades privadas se rigen por la regla general, debiendo declarar en todo caso y someterse al impuesto correspondiente. Que la adscripción es viable solamente respecto a las entidades que operan con recursos del Estado, como los establecimientos públicos, y deben someterse al régimen de derecho público; que si el legislador, apartándose de la terminología legal, hubiese querido incluir entidades privadas, así lo habría determinado con claridad. Respecto al certificado expedido por el Ministerio de Salud, manifestó que de él puede concluirse que la Fundación Santafé de Bogotá es una entidad meramente privada, en la cual el Estado no tiene participación económica y por tanto su vinculación a través del Sistema Nacional de Salud es completamente técnica, científica o de vigilancia e inspección. LA SENTENCIA Negó en primer lugar prosperidad a la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la demanda, por considerar que el libelo satisface las exigencias del artículo 137 del C.C.A. Igualmente, despachó en forma desfavorable los fallos de la demanda según los cuales la actuación gubernativa violó las disposiciones en que debía fundarse, por considerar que el Acuerdo 21 de 1983 en su artículo 42 no exige que el requerimiento deba expedirse en forma independiente para cada año. Así mismo, encontró que la liquidación oficial sí contenía la explicación sumaria de las modificaciones a la liquidación privada y que la ausencia de pronunciamiento

sobre la petición de declaratoria de nulidad impetrada en la vía gubernativa no está consagrada como causal de nulidad en el artículo 140 del C.P.C. En lo que respecta al cargo de falsa motivación, estimó el a - quo que los aspectos se encuentran fundamentados en disposiciones de carácter local, por lo cual no es pertinente por este aspecto reclamar la violación de disposiciones nacionales. Respecto a los cambios de fondo, consideró el Tribunal que en la forma como lo sostiene la demanda, la Fundación, para el período discutido en lo relacionado con los ingresos por servicios hospitalarios y de salud, éstos no deben considerarse incorporados en la base gravable del impuesto de Industria y Comercio por hallarse vinculada al Sistema Nacional de Salud, conforme se desprende de lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 4, del Acuerdo 32 de 1983, por cuanto en tal disposición se excluyó del impuesto a los servicios presentados por hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud, en la forma como se halla acreditado en el expediente a folio 250. Agregó que dicha vinculación y conforme a lo dispuesto por el artículo 2o. del Decreto 056 de 1975, es una figura especial que se predica para el Sistema Nacional de Salud, no siendo admisible considerar que el término "vinculación" tenga las mismas connotaciones jurídicas que le asignan los Decretos 1050 y 3130 de 1968. En virtud de la prosperidad del cargo, dispuso la anulación de los actos administrativos causados. APELACION Al apelar, sostuvo el señor apoderado del Distrito Capital que el artículo 4º

numeral 4 del Acuerdo 21 de 1983 debe entenderse parcialmente modificado por el artículo 11 de la Ley 50 de 1984. Que para demostrar que la actora es sujeto pasivo del impuesto, debe considerarse de manera prioritaria su condición de persona jurídica privada, que no obstante sus estatutos la presentan como una entidad sin ánimo de lucro para la presentación de servicios hospitalarios "factura sumas astronómicas y esos servicios son excluyentes, pues no tiene cobertura sino para un número exclusivo de usuarios", por lo que a pesar de estar vinculada al Servicio Nacional Hospitalario realiza actividad comercial con la venta de sus servicios médicos y hospitalarios a altos costos donde no tienen cabida la mayoría de asociados, dejándose ver que no hay función social, que a juicio de la apelación es el verdadero sentido de la vinculación al Sistema Nacional Hospitalario. Agregó que no aparece por ningún lado la cobertura general en la presentación de atención médica, ya que no es su actividad, como lo afirman los estatutos, "la más desprendida manifestación de altruismo y / o filantropía", sino todo lo contrario, un ánimo netamente rentístico. Luego de insistir en la legalidad de la actuación administrativa, incluida la imposición de sanción por inexactitud, solicitó la revocatoria de la sentencia y la declaratoria de vigencia de la actuación demandada. MINISTERIO PUBLICO Representado por el señor Procurador Octavo Delegado ante la jurisdicción, en su concepto de fondo solicitó la confirmación de la sentencia apelada, pues las actividades que la actora desarrolla en el campo hospitalario y de salud no

están incluidas en la base imponible del gravamen, y de allí la transgresión por parte de los actos acusados de las disposiciones citadas en la demanda. Que el Acuerdo 21 de 1983, en su artículo 4o., numeral 4, excluyó del gravamen los servicios presentados por los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud, tal como sucede en el caso de la demandante. Agregó que reviste importancia que en la época discutida estaba vigente el artículo 9o. del Decreto 356 de 1975, conforme al cual las entidades de derecho privado que presenten servicios a la comunidad se entienden vinculadas al Sistema Nacional de Salud. Que dicha disposición fue cotejada por esta Corporación al enfrentaría con un decreto municipal, tal como apareció en los anales del Concejo números 495486, primer semestre de 1985, página 393, Sección Cuarta. Luego de destacar el aspecto probatorio, conforme al cual se halla acreditada la vinculación al Sistema Nacional de Salud, el reconocimiento de la personería jurídica y los estatutos de la fundación, incluyó que se trata de una entidad sin ánimo de lucro y exenta de pagar el impuesto discutido. CONSIDERACION DE LA SALA Observa la Sala que la controversia en esta instancia se contrae a determinar si la entidad actora es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio por la vigencia fiscal de 1988, en lo referente a los ingresos obtenidos en la prestación de servicios de salud. El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispuso: "No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes: Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para

los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones: "d) La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud". (Resalta la Sala). En el artículo 40, la Ley 14 previó la aplicabilidad de sus disposiciones en materia de Industria y Comercio al Distrito Especial de Bogotá. Fue así como el Concejo del Distrito expidió el Acuerdo 21 de 1983, que en su artículo 4o. previó: "ACTIVIDADES NO SUJETAS. No están sujetas a los impuestos de Industria, Comercio y Avisos, las siguientes actividades: La educación pública, las entidades de beneficencia... y los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud". (Resalta la sala). Procede ahora determinar qué se entiende por Sistema Nacional de Salud, así como los conceptos de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, conforme al ordenamiento vigente a la época de expedición de la Ley 14 de 1983. El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Extraordinario 056 de 1975 en su artículo lo. como "el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación". Respecto de los conceptos de entidad "adscrita" o "vinculada", para "efectos del

Sistema Nacional de Salud", la ley los definió, en el artículo 2o., así: a) "b) Entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicio de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado. "c) Entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicio de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aun que no tengan el control y vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política". (Resalta la sala). Así mismo, mediante Decreto 356 del 5 de marzo de 1975, que no obstante haber sido derogado expresamente por la Ley 10 de 1990, en su artículo 52, es aplicable al caso sub - lite por hallarse vigente para el período en discusión, se estableció el régimen de vinculación y adscripción de las entidades que prestan servicios de salud, así: en el artículo 1o., el decreto precisó que las entidades que presten servicios de salud estarán adscritas o vinculadas al Sistema Nacional de Salud, en la forma que el decreto prevé. El Capítulo 1 regula lo atinente al régimen de adscripción. El régimen de vinculación se encuentra determinado en el Capítulo ll, del que forma parte el artículo 9o., conforme al cual: “Las entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la

comunidad, por el SOLO HECHO DE PRESTAR ESTOS SERVICIOS, SE

ENTIENDEN VINCULADOS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD"

(Destaca la Sala).

Igualmente, al regular el régimen de vinculación (entidades de derecho privado), el decreto distingue entre entidades con ánimo de lucro y sin ánimo de lucro, y establece las obligaciones que deberán cumplir las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al Sistema Nacional de Salud, entre las cuales se hallan las de someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del Sistema Nacional de Salud, entre otros, sus planes y programas de salud; los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, obtener concepto favorable para la importación de productos, instrumental y equipos de salud, estipulándose también que estas entidades tendrán la junta que establezca sus respectivos estatutos con representación del Ministro de Salud Pública y del jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo. De todas formas, las actividades que en materia de salud realicen las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, por disposición del artículo 3o. del Decreto 056 de 1975, "deben cumplirse en estricta coordinación con los organismos que lo componen y sus entidades adscritas". Conforme a lo anterior, establece la Sala que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 señaló de manera taxativa las prohibiciones a los municipios en relación con el impuesto de Industria y Comercio, las cuales fueron reiteradas en el Acuerdo 21 de 1983, cuerpo regulador del tributo en el Distrito Capital y que cobijó expresamente "los servicios prestados por los hospitales o VINCULADOS al Sistema Nacional de Salud", en la forma prevista en los decretos 056 y 356 de 1975. De suerte que el conjunto de organismos que se dedican a procurar la salud de

la comunidad constituyen el denominado Sistema Nacional de Salud. Así, las entidades de derecho privado por el solo hecho de prestar servicios de salud a la comunidad se entienden vinculadas al Sistema Nacional de Salud; de donde se colige que el concepto "vinculación" tiene una definición especial, "para efectos del Servicio Nacional de Salud", ligada a la finalidad del servicio público de salud, que por el hecho de prestarlo, la entidad de derecho privado se integra o vincula al régimen del Sistema Nacional de Salud. En el sub - lite advierte la Sala que la actividad ejercida por la fundación actora se desarrolla en el campo de la salud, mediante la prestación de servicios hospitalarios, médicos, clínicos y programas de salud comunitaria, conforme se desprende de sus estatutos y lo verificaron las agencias de impuestos distritales a través de las actas de visita del 11 de febrero de 1989 y 19 de febrero de 1990 (fls. 202 y 70). Resulta pertinente, transcribir lo que sobre el particular prevén los estatutos de Ia fundación, así: "La fundación tendrá como objetivo primordial desarrollar una serie de actividades en el campo de la salud para beneficio de la comunidad y especialmente construir y sostener una institución hospitalaria que servirá como centro para un amplio programa de medicina comunitaria. Los elementos fundamentales sobre los cuales orientará la Fundación su actividad serán: 1 ) La prestación integral de un servicio de atención a la salud de una comunidad de diversos estratos socioeconómicos. 2) El establecimiento y mantenimiento de los más altos niveles de atención a la salud, para lo cual hará uso de los más avanzados recursos tecnológicos de

la medicina moderna. 3) La investigación, especialmente en el campo clínico, como factor indispensable para mantener una permanente actualización de las ciencias médicas para propender a su desarrollo..." Corrobora lo anterior la respectiva autorización concedida por resolución 599 de 1989 (con validez por 5 años), expedida por la Secretaría de Salud Distrital (fl. 117), conforme a la cual se autoriza a la "Institución denominada FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA, ubicada en la calle 116 Nº 9 - 02 (para que) preste los servicios de consulta externa, urgencias, hospitalización, odontología, radiología, laboratorio clínico y cirugía". De otra parte, la actora acreditó que es una entidad vinculada al Sistema Nacional de Salud, con la certificación expedida por la jefe de División de Instituciones del Ministerio Salud, en la cual consta que la FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA posee personería jurídica reconocida mediante resolución 1916 de junio 14 de 1973, dictada por el Ministerio de Justicia y que: "Como Institución de Utilidad Común sin ánimo de lucro, de acuerdo con el Decreto 356 de 1975 era una entidad VINCULADA al Sistema Nacional de Salud". (fi. 250). Conforme a las precisiones anteriores y las pruebas obrantes en el proceso, es concluyente que la FUNDACION SANTAFE DE BOGOTA es una entidad hospitalaria, vinculada al Sistema Nacional de Salud y que conforme a las previsiones del Acuerdo 21 de 1983, en su artículo 39, numeral 2, literal d), no sujeta al impuesto de Industria y Comercio, por lo que es evidente que los

ingresos percibidos por la actora en Ia prestación de servicios hospitalarios y de salud no forman parte de la base gravable del impuesto, cuyas consideraciones comparte la Sala y en consecuencia procederá, como lo ha solicitado el Ministerio Público, a confirmar la sentencia apelada. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO JAIME ABELLA ZARATE

PRESIDENTE

DELIO GOMEZ LEYVA CONSUELO SARRIA OLCOS

CARLOS ALBERTO FLOREZ

Secretario