CE-SEC4-EXP1994-N5792

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Restricción / IMPUESTO A LOS MOTELES / CONCEJO MUNICIPAL - Facultades / FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DEL DISTRITO CAPITAL “El Distrito Capital carece de competencias para establecer un tributo con destino al fondo de Vigilancia y Seguridad y a cargo de los inmuebles que obtengan licencia como motel o residencia, como el consagrado en el artículo 11, parágrafo 1º, Acuerdo 28 de 1992, expedido por el Concejo Distrital. Las entidades territoriales en materia impositiva no cuentan con soberanía tributaria para efectos de la creación de impuestos, ya que dicha facultad se halla subordinada a la que establezcan la Constitución y la ley. Que no siendo primaria sino derivada la facultad impositiva de estas facultades, para su ejercicio se requiere de autorización legal, de modo que no puede existir en el ordenamiento el gravamen municipal que no haya sido precisamente creado o autorizado por la ley. Los concejos municipales, como corporaciones administrativas que son, sólo pueden adoptar en sus respectivas jurisdicciones los tributos dentro de las previsiones que sobre la materia establecen los artículos 338, 313, y 2887 de la Constitución Política. De conformidad con el artículo 313 – 4 de la carta de 1991, la facultad impositiva de los municipios sigue limitada por las previsiones de la constitución y de la ley, por lo que no se observa modificación que permita sostener que los municipios posean total autonomía en cuanto al establecimiento y regulación de los tributos, no siendo admisible el argumento de la apelación sobre la nueva autonomía en el ejercicio de la actividad impositiva, pues en todo caso éste debe

ejercerse “de conformidad con la ley”. IMPUESTO DE INSCRIPCIÓN DE IMPUESTO / IMPUESTO A LOS MOTELES / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO “No se halla en el Decreto 1333 de 1986 gravamen por concepto de “inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato” como lo establecía el literal 1) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, pues dicho impuesto de “inscripción” de los establecimientos que allí se relacionaban junto con el de patentes, fueron sustituidos por el de Industria y Comercio, regulado en la actualidad por la Ley 14 de 1983, e incorporado en el C. De R.P. y M. En los artículos 195 y siguientes, contemplando los “hoteles, casas de huéspedes, moteles y amoblados” como actividades de servicio señaladas en el artículo 199, en la forma como se precisó en la providencia ( junio 8 de 1993) que confirmó la suspensión provisional de la norma acusada”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE

Santafé de Bogotá, D.C. veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5792

Actor: HERNANDO PINZON AVILA

Demandado: DISTRITO CAPITAL SANTAFE DE BOGOTA Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES. FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito

Capital Santafé de Bogotá, contra la sentencia dictada el 8 de julio de 1994 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las pretensiones de la demanda de nulidad promovida por el ciudadano HERNANDO PINZON ÁVILA contra el parágrafo 1º del artículo 11 del Acuerdo 28 del 4 de diciembre de 1992 expedido por el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá. ANTECEDENTES El ciudadano HERNANDO PINZÓN ÁVILA, demanda la nulidad del parágrafo 1º del artículo 11 del Acuerdo 28 de 1992, del Concejo de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, porque estima, en síntesis, que el Congreso en forma exclusiva es quien está facultado para crear impuestos, cualquiera que sea el ámbito territorial, y que corresponde a las Asambleas y Concejos, como corporaciones administrativas, aplicar la ley creadora de impuestos, mediante la expedición de las ordenanzas y acuerdos que se requieren para su debida ejecución. Agregó el actor que el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo prohíbe reproducir actos anulados y que el Concejo de Bogotá aprobó en Acuerdo 4 de 1988 que fue varias veces demandado y declarado nulo; pretendiéndose ahora revivir a través del acto acusado, la disposición anulada y que crea un impuesto de hasta 10 salarios mínimos mensuales para los moteles, residencias y similares. Citó como normas violadas los artículos 150, numeral 12; 313, numeral 4º; 338 de la Constitución Política y 158 del C.C.A.

Acompañó fotocopia de diversos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de esta Corporación, en los cuales se decidió la legalidad del Acuerdo de 1988. que estableció un gravamen similar. OPOSICIÓN EL Distrito Capital, a través del apoderado judicial, se opuso a la declaratoria de nulidad de la disposición acusada, básicamente por que el Concejo Distrital citó como fundamento para su expedición los artículos 311, 313, numerales 5 y 6, 322 y 323 de la Constitución y por que legalmente la norma se apoyó en la Ley 97 de 1913, artículo 1º, literal 1), que autorizó crear el impuesto de “inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato, cualquiera que sea su denominación”. Previa transcripción de la definición que sobre los citados establecimientos traen los diccionarios, sostuvo que los hoy llamados moteles se encuentran comprendidos en las denominaciones contenidas en la citada Ley 97 de 1913, que respalda el gravamen consagrado en el acuerdo acusado. Agregó que la Constitución de 1991 dotó a las entidades territoriales de autonomía (Art. 287) y que la competencia para administrar los recursos y adoptar los tributos necesarios para el cumplimiento de la gestión, es del resorte exclusivo de los consejos y asambleas correspondientes. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 8 de julio de 1994, declaró la nulidad de la disposición acusada.

Estimó el a – quo que el Concejo Distrital, a través de la norma cuestionada, creo el impuesto sin estar autorizado por la ley, pues es cosa diferente el acto de inscribir un nombre en un registro en la forma establecida en la Ley 97 de 1913, cuya vigencia considera innecesario estudiar, al fijar una tarifa y una base gravable de numero de habitaciones de un inmueble. Observó que las disposiciones que cita el acuerdo como fundamento no facultan a los concejos municipales para recaudar con destino al Fondo de Vigilancia un impuesto mensual como el establecido en la norma acusada, disponiendo en consecuencia su anulación. APELACIÓN Al apelar, el señor apoderado del Distrito Capital sostuvo que la disposición acusada se ajusta a derecho, por cuanto la misma tiene su fuente en la Ley 97 de 1913 que autorizó al Consejo a crear libremente los impuestos contenidos en el artículo 1º, entre los cuales se halla el impuesto de “inscripción de fondas, de posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato, cualquiera que sea su denominación”, descartándose de manera evidente las razones que tuvo el Tribunal para anular las disposición cuestionada. A juicio del apelante, la disposición contenida en la Ley 97 de 1913, artículo 1 literal 1(, esta vigente y se halla en plena armonía con el artículo 172 del Decreto 1933 de 1986 y en lo pertinente con al Constitución Política, artículo 313, numeral 4º y 338. Luego de reiterar los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda en materia de autonomía de los municipios, solicitó la revocatoria de la providencia

apelada. MINISTERIO PUBLICO Representado por el Señor Procurador Delegado ante la Jurisdicción, solicitó confirmación de la sentencia apelada, por considerar que aún cuando la función impositiva es exclusiva del Congreso, las asambleas y los concejos pueden ejercerla siempre que la Ley los autorice para tales fines. Observó que en el sub examine ninguna ley ha facultado a los concejos municipales para que establezcan un impuesto de diez salarios mínimos sobre los inmuebles que establezcan licencias de funcionamiento para ser empleados como moteles o residencias. Previa la transcripción de apartes de la providencia que confirmó la suspensión provisional, considera que la Ley 97 de 1913 se refiere a un gravamen diferente, o sea de “inscripción”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como sostiene la demanda, en diversas oportunidades se ha pronunciado la Sala sobre la ausencia de respaldo legal e insuficiencia de las facultades invocadas por el Concejo de Santafé de Bogotá, para la creación de un impuesto como el establecido en la norma acusada y en todas ellas ha llegado a la conclusión, previo el análisis de las disposiciones constitucionales aplicables, que el Distrito Capital carece de competencia para establecer un tributo con destino al Fondo de Vigilancia y Seguridad y a cargo de los inmuebles que obtengan licencia de funcionamiento como motel o residencia, como el consagrado en el artículo 11, parágrafo 1º, Acuerdo 28 de 1992, expedido por el Concejo Distrital, que dispone: “ Parágrafo 1º.: El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santafé de Bogotá

recaudará mensualmente un importe de hasta diez (10) salarios mínimos diarios, que deberán pagar por habitación los inmuebles que obtengan licencia de funcionamiento como motel o residencia, según reglamentación que expedirá el Alcalde Mayor, en un término de ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación de este acuerdo. “Esta suma se incrementará anualmente en un porcentaje igual al índice de inflación”. Los concejos municipales, como corporaciones administrativas que son, solo pueden adoptar en sus respectivas jurisdicciones los tributos dentro de las previsiones que sobre la materia establecen los artículos 338, 313 y 287 de la Constitución Política, así: “Artículo 338: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos Distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos...” Según el artículo 313, corresponde a los concejos: “4. Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y los gastos locales”. Así mismo conforme al artículo 287 Ib.: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los limites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: “2. Ejercer las competencias que les correspondan “3. Administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones”.

De las normas transcritas se deduce claramente que de conformidad con el artículo 313 – 4 de la Carta de 1991, la facultad impositiva de los municipios sigue limitada a las previsiones de la Constitución y de la ley, por lo que no se observa modificación que permita sostener que los municipios posean total autonomía en cuanto al establecimiento y regulación de los tributos, no siendo admisible el argumento de la apelación sobre la nueva autonomía en el ejercicio de la actividad impositiva, pues en todo caso está debe ejercerse “de conformidad con la Ley”. De otra parte, y respecto del artículo 1º, literal 1) de la Ley 97 de 1913 invocado por el señor apoderado del Distrito Capital como soporte del “importe” establecido en la norma acusada, observa la sala que a través de la Ley 11 de 1986, artículo 76, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para codificar las disposiciones legales VIGENTES en materia de organización y funcionamiento de los municipios. Resultado del ejercicio de dichas facultades es el Decreto 1333 de 1986 en cuyo capitulo II se encuentra regulada la materia impositiva, estableciendo en el artículo 172 que “además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes”, respecto de los cuales, advierte la Sala, que no se haya en el Decreto 333 de 1986 gravamen alguno por concepto de “inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato” (resalta la sala),

como lo establecía el literal 11 del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, pues dicho impuesto de “inscripción” de los establecimientos que allí se relacionaban junto con el de patentes fueron sustituidos por el de Industria y Comercio regulado en la actualidad por la Ley 14 de 1983, e incorporado en el Código de Régimen Municipal en los artículos 195 y siguientes, contemplando los “hoteles, casa de huéspedes, moteles y amoblados”, como actividades de servicios señaladas en el artículo 199, en la forma como se precisó en la providencia (junio 18 de 1993) que confirmó la suspensión provisional de la norma acusada. En efecto, la Sala tuvo oportunidad de conocer el cargo de violación de las normas superiores invocadas en la demanda, al decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito, contra el auto que decretó la suspensión provisional, precisando en aquella oportunidad que: “resultan insuficientes las facultades generales invocadas por el Concejo del Distrito Capital al expedir el Acuerdo 28 de 1992, para justificar la norma acusada. En efecto, dichas normas son el artículo 311 de la Constitución Política, que se refiere a las atribuciones generales del municipio como las de prestación de servicios, construir obras, promover el desarrollo de la localidad, etc.; el artículo 313 nemral 5, que atribuye a los concejos municipales la facultad de dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir el que corresponda al ejercicio, el numeral 6, determinar la estructura de la administración municipal, crear establecimientos públicos y otras; el artículo 322, sobre el régimen especial de Santafé de Bogotá

como Distrito Capital de la República, y el 323, sobre la composición del Concejo Distrital. “Como puede apreciarse, ninguna de estas normas sirve de fundamento específico para justificar el parágrafo acusado relativo al recaudo de un importe sobre los inmuebles que obtengan licencia de funcionamiento como moteles. Ni siquiera el numeral 6º del artículo 313, que faculta al Concejo para determinar la estructura de la administración municipal y crear entes administrativos, que den sustento a la creación o reestructuración del Fondo de Vigilancia y Seguridad como establecimiento público del orden Distrital con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, más no a la atribución a éste de recaudar unos dineros de los particulares, que por el hecho de llamarlos “importes” no quedan legitimados como obligaciones fiscales creadas previamente”. Comparte así la Sala la decisión apelada, por cuanto es evidente la ausencia de disposición legal que autorice al Concejo Distrital de Santafé de Bogotá para establecer el gravamen de los inmuebles que obtengan licencia de funcionamiento como motel o residencia, con destino al Fondo de Vigilancia y Seguridad y tal base legal no puede inferirse del Decreto 1333 de 1986, Título X Bienes y Renta Municipales, Capítulo II (Impuestos Municipales), razón por la cual el parágrafo 1º del artículo 11 del Decreto 28 de 1992 en cuanto crea un impuesto no autorizado por la ley, transgredió normas de superior jerarquía, por lo cual se precisa su anulación, en la forma como lo determinó el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, cuya decisión se confirma en esta oportunidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Confirmase la sentencia apelada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE

DELIO GÓMEZ LEYVA CONSUELO SARRIÁ OLCOS

CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS

SECRETARIO