CE-SEC4-EXP1994-N5871

DERECHO DE ACCEDER A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO SOLVE ET REPETE / ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD “Como consecuencia del principio de legalidad que ampara a los actos administrativos y del carácter de ejecutoriedad predicable de los mismos, cuando quiera que la administración imponga una multa, establezca un impuesto o contribución o liquide definitivamente un crédito, tales prestaciones económicas a favor del erario, han de satisfacer una vez al principio de solve et repete , mediante el cual se busca el recaudo oportuno de los recursos para evitar que se altere el normal funcionamiento de los servicios públicos y el cumplimiento de los cometidos que la administración debe atender. Una cosa es el crédito sobreviviente de una persona y a favor de la administración, que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta, imposible de prever por el legislador, la de que el deudor sea más o menos solvente, pues su obligación proviene más o menos de la misma y de su exigibilidad legal, no de su mayor capacidad de pago. La Constitución política de 1991 establece como derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario el principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial”.

DERECHO DE ACCEDER A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Objeto /

CAUSA PARA DEMANDAR / PRINCIPIO DE IGUALDAD / PRINCIPIO SOLVE ET REPETE El postulado constitucional del art. 229 de la C.N. comporta un contenido obligacional muy amplio para el Estado. Toda vez que en virtud de él no solo se compromete a garantizar el acceso efectivo de todas las personas a la administración de justicia, sino que también se obliga a que ella sea eficaz, pública, permanente y rápida, pues de otra manera dicho acceso sería un simple entelequia. En efecto, la posibilidad de acudir a los estrados judiciales no es para el ciudadano una garantía, si no se le esta asegurando que el proceso que promueve va a contar con una serie de características como las anunciadas, que representan una verdadera protección de sus derechos y que permiten hablar en todo su sentido de una “administración de justicia”. Pese a ser el artículo 140 del C.C.A. una disposición que no viola el principio de la igualdad de las personas frente a la ley, toda vez que ella se predica de sujetos que están en idéntica situación frente a la norma, de manera que la igualdad consiste en no crear ningún trato preferencial o discriminatorio, entre personas que se encuentran en el mismo supuesto fáctico legal, y pese a tener como sustento el principio de solve et repete, principio que procura la recaudación oportuna del Estado, y que tiene como fundamento el principio de la legalidad que ampara los actos administrativos y la ejecutoriedad que por ende le es propia, la declaratoria de inconstitucionalidad se impuso, como forma de garantizar a los ciudadanos su acceso a la Justicia. Y es que en no pocas ocasiones el administrado tuvo que abstenerse de acudir a la

jurisdicción contencioso administrativa para que se le revisara la suma que se le pretendía cobrar, con la certeza de que se encontraba mal tasada o indebidamente cobrada, precisamente por que no contaba con los medios necesarios para cancelar en forma previa la multa, el impuesto, la tasa o contribución de que se quería controvertir”.

GARANTIA CON POLIZA DE SEGUROS - validez / LIQUIDACION DE

CORRECION ADUANERA - Requisitos / RECURSO DE APELACION

ADUANERO / RECURSO DE REPOSICION ADUANERO / DERECHO DE ACCEDER A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA “ Se debe garantizar al accionante la posibilidad de acceder a la administración de justicia Contencioso Administrativa, dando así cumplimiento a lo establecido en la constitución como norma superior en nuestro Estado de Derecho, máxime que en el sub lite aparece, como ya se dijo, claramente establecido que el actor había garantizado con póliza de Colseguros el cumplimiento de la obligación impugnada por la vía del recurso y que el rechazo del mismo se fundamentó en que las normas especiales pertinentes que eran aplicables a la situación concreta no admitían el afianzamiento sino que exigían la liquidación de las sumas liquidadas oficialmente como requisito de procedibilidad del recurso. Se estima que el art. 318 del decreto 2666 de 1984 aplicado es inaplicable por violación manifiesta de la constitución, particularmente en cuanto contraría el artículo 229 que regula y consagra la libertad de acceso a la justicia. Por lo tanto, deberá accederse a lo pedido por el accionante, mayormente en consideración a que si no es posible

aplicar las referidas normas especiales deberán entonces aplicarse las comunes o generales contenidas en el numeral 2º. Del art. 52 el C.C.A. que al regular los requisitos que debe reunir los recursos para su admisión y trámite”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5871

Actor: JOSE DE JESUS BECERRA

Demandado: LA NACION

Referencia: APELACION AUTO DEL 25 DE AGOSTO DE 1994, PROFERIDA

POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER ANTECEDENTES Mediante el auto referido al Tribunal Administrativo de Santander resuelve inadmitir la demanda presentada por José de Jesús Becerra Gómez, mediante apoderado, por las siguientes consideraciones: Estima el tribunal a – quo que el accionante no agotó la vía gubernativa frente al acto acusado, por cuanto los recursos de reposición y apelación fueron rechazados por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga, al no haber acreditado el pago de la liquidación de corrección, ya que la póliza de garantía allegada no es aceptada en casos como el recurrido, de conformidad con las prescripciones del Decreto 1751 de 1991. APELACION El apoderado del actor, inconforma con la decisión del Tribunal, apela la providencia referida y expone las siguientes razones de discrepancia.

Manifiesta que la interpretación específica y rectificada del agotamiento de la vía gubernativa contradice el inciso final del artículo 50 del Cogido Contencioso Administrativo. Además, estima que con la negativa de conceder la apelación por parte de la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales quedó expresamente finalizada la actuación administrativa, conforme al Código Contenciosos Administrativo. Tampoco encuentra relación de la vía contenciosa administrativa contra unos actos jurídicos, sobre los cuales la demanda puede o no tener razón, pero sobre los cuales deberá pronunciarse el tribunal en su forma y fondo en una sentencia, pero en ningún caso en decisión previa a su estudio. Precisa que la Administración de justicia está por encima de los yerros de los particulares y del ejecutivo, y si la demanda reúne los requisitos, se debe tener acceso a la justicia. OPOSICIÓN La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales se opone la recurso de apelación, en los siguientes términos: Afirma que en el caso de autos, al rechazar la administración los recursos de posición y apelación por inobservancia de los requisitos exigidos en la ley, se configuró el indebido agotamiento de la vía gubernativa, razón que imposibilita al actor para acudir ante la jurisdicción contenciosa. Transcribe apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 12 de septiembre de 1991, expediente 3358, para confirmar su tesis. Además, no existe la contradicción entre el criterio del Tribunal y el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la Administración se limitó a efectuar un análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de los

recursos, sin entrar a estudiar las pretensiones del accionante. CONSIDERACIONES El problema jurídico planteado a esta corporación concretamente consiste en determinar si el rechazo por la administración de los recursos de reposición y apelación, al no acreditar el actor el pago de la liquidación de corrección, imposibilita al accionante a acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. La Sala observa en el expediente que en su memorial de interposición de los recursos de reposición y apelación contra la liquidación de corrección No. 10.368 suscrita por la Dirección de Impuestos Nacionales de Bucaramanga el actor anexa la póliza No. 983159.2 de Colseguros, con la cual se garantiza el cumplimiento de la obligación.

Para resolver se considera: La constitución política de 1991 establece como derecho fundamental la posibilidad de todos los ciudadanos de acudir ante la Administración de Justicia sin limitaciones que puedan dejar eliminados o recortadas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho.

En efecto, su artículo 229 reza: “ Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogados”. En aplicación de este precepto a asuntos similares, la Corte Constitucional ha dicho: “Como consecuencia del principio de la legalidad que ampara a los actos administrativos y del carácter de ejecutoriedad predicable de los mismos, cuando quiera que la administración imponga una multa, establezca un impuesto o contribuya o liquide definitivamente un crédito, tales prestaciones económicas a

favor del erario han de satisfacerse una vez la decisión adoptada esté en firme; enunciación esta que corresponde al principio solve et repete, mediante el cual se busca el recaudo oportuno de los recursos para evitar que se altere el normal funcionamiento de los servicios públicos y el cumplimiento de los cometidos que la administración debe atender. Una cosa es el crédito sobreviniente a cargo de una persona y a favor de la administración, que es lo que busca amparar la norma, y otra bien distinta, imposible de prever por el legislador, la de que el deudor sea más o menos solvente, pues su obligación proviene de la causa de la misma y de su exigibilidad legal, no de su mayor o menor capacidad de pago. La Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncadas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial”. En otra sentencia pertinente afirmó: “En el presente caso, el Intra Regional Santander violó el debido proceso administrativo al rechazar los recursos interpuestos contra la relación 0120 del 16 de marzo de 1992, en que resolvió sancionar a la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de Floridablanca, cuando ésta impugnó este acto, con fundamento del artículo 11 del Decreto 1270 de 1991, que en su parágrafo único (sic) dispone

que “los recursos contra una resolución que imponga sanción de multa sólo serán concedidos previo depósito de su valor, o garantizando en forma idónea el cumplimiento de la obligación”. Esta disposición resulta inconstitucional al colocar a la inspección en la imposibilidad de ejercer los recursos de la vía gubernativa contra el acto que las sanciono por las suma de nueve millones setecientos setenta y cinco mil cincuenta pesos ($9.775.050) moneda corriente, toda vez que, como lo anota el accionante, le resulta legalmente imposible a una institución de derecho público, cuya disposición de bienes debe ajustarse según la ley a la prescripción presupuestal y no existe apropiación presupuestal para cubrir tal evento, según certificación que obra en el folio 8 del expediente. Tampoco fue posible, según se deduce de las pruebas, que hubiese podido obtenerse expedición de garantía a la inspección de Compañía se seguros, para asegurar en forma idónea la obligación. El principio de solve et repete que consagra la norma realmente se ha convertido en un obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa en el presente caso, y por lo tanto la norma debe ser inaplicable por que viola el derecho fundamental al debido proceso administrativo en esas circunstancias”. En esta misma dirección, algunos estudiosos de la Constitución Política de Colombia han sostenido: “A raíz de la expedición de la Constitución Política de 1991 y en especial con la consagración expresa de los derechos fundamentales de la persona que en ella se hizo, se abrieron nuevos campos para la reflexión y el debate en los más diversos

temas. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como el lógico, no se sustrajo a este clima y es así como posiciones, conceptos y principios que se venían haciendo tradicionalmente aplicados, fueron sustancialmente variados con el naciente orden constitucional. “En efecto, disposiciones fundamentales como la que contempla el derecho que tiene toda persona de acceder a la administración de justicia o la que indica que en las actuaciones judiciales deberá prevalecer el derecho sustancial, así como aquella que establece que dichas actuaciones judiciales deberán ser públicas, permanentes y además rápidas, modifican entre otros, conceptos, principios tan tradicionales como el de solver et repete, la jurisdicción rogada en lo contencioso administrativo y el debido proceso, al imponer una carga especial a quien se encuentra en la importante labor de administrar justicia. “1. El derecho de acceder a la Administración de justicia. Consagra el artículo 229 de la carta Política de 1991 el derecho que tiene toda persona de acceder a la administración de justicia, derecho que si bien siempre ha sido reconocido no tiene una consagración expresa en la anterior Constitución. Preceptúa el artículo 229: “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La Ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. “El postulado constitucional trascrito comporta un contenido obligacional muy amplio para el Estado, toda vez que n virtud de él no sólo se compromete a garantizar el acceso efectivo de todas las personas a la administración de justicia sino que también se obliga a que ella sea eficaz, pública, permanente y rápida,

pues de otra manera dicho acceso sería una simple entelequia. En efecto, la posibilidad de acudir a los estrados judiciales no es para el ciudadano una garantía, si no se le está asegurando que el proceso que se promueva va a contar con una serie de características como las enunciadas que representan una verdadera protección de sus derechos y que permiten hablar con todo su sentido de una “administración de justicia”. “El juez, como representante del Estado en este caso, debe procurar la remoción de obstáculos para permitir o facilitar que los particulares acudan hasta él. Esta posición encuentra respaldo en pronunciamientos como el de 26 de octubre de 1992, Sentencia T-576 de la Corte Constitucional, en la cual se dejó de aplicar una norma que imponía el pago anticipado de una multa, para poder interponer recursos en la vía gubernativa, por considerar que en el caso específico, el cumplimiento de este requisito representaba una violación del derecho de acceder a la justicia. “No sólo la Corte Constitucional, sino también la Corte Suprema de Justicia ha dado importantes pasos en el reconocimiento a la necesidad de abolir todos los trámites y requerimientos que en determinado caso pueden minar los derechos ciudadanos. No de otra manera puede interpretarse la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 140 del C.C.A. en la parte que ordenaba cancelar previamente el valor de la multa, tasa, contribución o impuesto que se quería debatir en el juicio, por que en el decir de la Corte “el tipo de multa que por hechos contravencionales y obligacionales de orden cambiario, tributario, etc imponen las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de

convertir ese acto sancionatorio, y la Administración en ese caso posee la atribución de bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. “Pese a ser una disposición que no violaba el principio de igualdad de las personas frente a la ley, toda vez que ella se predica de aquellos sujetos que s encuentran en idéntica situación frente a la norma de manera que la igualdad consiste en no crear ningún trato preferencial o discriminatorio entre personas que se encuentran en el mismo supuesto afectivo legal, y pese a tener como sustento el principio de solvet et repete, principio que procura la recaudación oportuna de los recursos del Estado y que tiene como fundamento el principio de la legalidad que ampara los actos administrativos y la ejecutoriedad que por ende les es propia, la declaratoria de inconstitucionalidad se impuso, como forma de garantizar a los ciudadanos su acceso a la justicia. “Y es que no en pocas ocasiones, el administrado tuvo que abstenerse de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para que revisara la suma que se le pretendía cobrar, con la certeza que se encontraba mal tasada o indebidamente cobrada, precisamente por que no contaba con los medios necesarios para cancelar en forma previa la multa, el impuesto, la tasa o la contribución que se quería controvertir. “El anterior planteamiento llevó a la Corte Suprema de Justicia a disponer, en los casos en que la demanda versara sobre impuestos, tasas, contribuciones o multas, o en los que se exigiere créditos definitivamente liquidados a favor del

tesoro público, se prestará una caución en los términos del inciso final del artículo 140 C.C.A., con lo cual se preserva el principio solve et repete, sin hacer nugatorio el derecho de acceder a la justicia. “Ahora bien, indicábamos al comienzo de este escrito que el contenido obligacional del Estado iba más allá del permitir el acceso de los particulares a los estrados judiciales, pues así dicho acceso no está enmarcado dentro de unas pautas como la celeridad, la eficacia, la permanencia, etc., mal puede hablarse de “Administración de justicia”. En efecto, en muchas ocasiones el retardo en los procesos judiciales y la falta de eficiencia en el trámite procesal, resultan aún más lesivas que el hecho o la circunstancia misma que determinó acudir al juez, con lo cual no sólo el Estado está incumpliendo su deber de permitir el acceso real a la administración d justicia y por tanto violando la Constitución, sino que también está causando un perjuicio al particular que debe ser indemnizado. “Corresponde entonces al juez procurar la posibilidad verídica para el ciudadano de que se le administre justicia, para cuyo efecto debe, entre otras cosas, obviar todo aquello que represente una traba innecesaria, subsanar los errores de forma, pedir y practicar pruebas y cumplir los términos procesales, de manera que con su actuación administre justicia”. De otra parte, el Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander, doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, en su salvamento de voto manifiesta que con fundamento de su disentimiento de la decisión mayoritaria las siguientes razones:

“...encuentra el despacho que las normas mentadas restringen el derecho de impugnar los actos administrativos a quienes no tengan capacidad económica suficiente para pagar las multas o liquidaciones adicionales, convirtiéndose (sic) en un obstáculo insalvable para el libre acceso a la Administración de justicia. La Constitución de 1991, en su artículo 229, establece como un derecho fundamental de los asociados la posibilidad de acceso a ella, sin más requisitos que hagan nugatorio el derecho mencionado. “La Corte Constitucional (sic), en sentencia No. 86 de julio 15 de 1991, exp. 2273, manifestó: “La posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración oficial de su derecho; resulta sí contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación al juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial...” En igual sentido se ha pronunciado dicha Corporación, mediante la Sentencia C599 de 1992 y C.576 del mismo año, así como la Honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia del 25 de julio de 1991. “Por lo anterior, considera el despacho que al inadmitirse la demanda presentada se están desconociendo las garantías constitucionales contenidas en los artículos 13 y 229 de la Constitución Nacional, debiéndose aplicar los (sic) artículos 318, 55 y 3 de los Decretos 2666 de 1984, 755 de 1990 y 794 de 1991, respectivamente”

(FL. 36/37). En esta oportunidad, la Sala estima pertinente acoger la jurisprudencia y la doctrina para garantizar al accionante la posibilidad de acceder a la Justicia Contenciosa Administrativa, dando así cumplimiento a lo establecido en la Constitución como norma superior en nuestro Estado de Derecho, máxime que en el sub – lite aparece, como ya se dijo, claramente establecido que el autor había garantizado con la póliza de Colseguros el cumplimiento de la obligación impugnada por la vía del recurso y que el rechazo del mismo se fundamento en que las normas especiales pertinentes que eran aplicadas a la situación concreta no admitían el afianzamiento sino que exigían la consignación de las sumas liquidadas oficialmente como requisito de procedibilidad del recurso. En la perspectiva que se dejó atrás consignada la Sala estima que el artículo 318 del Decreto 2666 de 1984 aplicado es inaplicable por violación manifiesta de la Constitución, particularmente en cuanto contraría el artículo 229 que regula y consagra la libertad de acceso a la justicia. Por lo tanto, deberá accederse a lo pedido por el accionante, mayormente en consideración a que si no es posible aplicar las referidas normas especiales, deberán entonces aplicarse las comunes o generales contenidas en el numeral 2º del artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, que al regular los requisitos que deben reunir los recursos para su admisión y trámite disponen que uno de elloS es el de “acreditar el pago o el cumplimiento de lo que el recurrente reconoce debe ver y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando esta sea exigible

conforme a la ley”; situación ésta que, como antes se dijo, aparece satisfecha por el recurrente al haber otorgado la póliza de garantía No. 983159.2 de Colseguros por el valor de $4.834.720 a que se refiere la resolución No. 10003 de 30 de septiembre de 1993. (fls 9/11). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE - Revocase el auto del 25 de agosto de 1994, proferid por el tribunal Administrativo de Santander. - En su lugar, admítase la demanda presentada mediante apoderado judicial por el señor JOSÉ DE JESÚS BECERRA GÓMEZ. - El Tribunal Administrativo de Santander dará cumplimiento a las previsiones contenidas en los numerales del 1 al 6 de artículo 207 del Código Contencioso Administrativo. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÚMPLASE. Se deja constancia de que este auto se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO JAIME ABELLA ZARATE

Presidente

DELIO GOMEZ LEYVA CONSUELO SARRIÁ OLCOS

CARLOS A. FLOREZ ROJAS

Secretario