CE-SEC4-EXP1994-NAC2270

DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA / DERECHO AL BUEN NOMBRE /

DEVOLUCION DE SALDO A FAVOR - Reintegro / INTERESES MORATORIOS / DERECHO AL DEBIDO PROCESO En efecto, las devoluciones efectuadas con base en las declaraciones tributarías no constituyen un reconocimiento definitivo a favor del contribuyente, es decir, que las mismas son de carácter provisional, ya que si la Administración en el proceso de determinación del impuesto modifica o rechaza los saldos a favor objeto de reconocimiento por verificar su improcedencia, el contribuyente está obligado a reintegrar las sumas devueltas, adicionadas con el valor de los intereses moratorias que correspondan, aumentados estos últimos en un cincuenta por ciento (50). No puede afirmarse, entonces, que el ejercicio de la facultad de fiscalización por parte de la Administración Tributaría atenta contra el derecho al debido proceso, tal quebrantamiento puede darse en el evento que la Administración se aparte de los lineamientos legales para llevar a cabo la verificación de las cifras materia de la devolución. De igual manera las devoluciones adquieren certeza jurídica con la liquidación oficial, y al efectuarse ésta, se tornan en un derecho del contribuyente, no antes, por estar sometidas a la facultad potestativa de la Administración para efectuar su verificación. Y, concordante con lo anterior, tampoco es de recibo que el ejercicio de la facultad de fiscalización coloque al contribuyente en desigualdad jurídica, y, menos claro está que se atenté contra la dignidad humana, la vida o el buen nombre.

SALDO A FAVOR - Controles / DEVOLUCION DE SALDOS A FAVOR /

DERECHO A LA IGUALDAD / INSPECCION TRIBUTARIA / DERECHO AL

DEBIDO PROCESO La Ley establece, en torno a la devolución de saldos a favor del contribuyente, dos clases de controles, siendo el primero anterior al hecho de la devolución, denominado control previo o pre devolución, el cual tiene como fundamento jurídico el artículo 857-1 del Estatuto Tributario. El segundo control, cuya base jurídica es el artículo 670 ibídem, tiene establecido la realización de una investigación posterior de fondo, llamada postdevolución. Los criterios de selección aplicados por la Administración de Impuestos en la etapa de postdevoluciones no es fortuito ni casual, sino que obedece a un procedimiento establecido con el objeto de estudiar, verificar e investigar las devoluciones de saldos a favor originados en declaraciones tributarías, el cual opera cuando, a juicio del Comité de cada Administración, conformado por el Administrador y algunos Jefes de División, eligen, de entre las solicitudes de devolución aprobadas, aquellas que se encuentren dentro de las prioridades del programa de postdevoluciones. Frente a estos mecanismos de selección no puede afirmarse que existe discriminación alguna.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., Cinco (5) de Diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: AC-2270

Actor: LUZ MARINA RESTREPO ZULUAGA Y OTROS

Referencia: Asuntos Constitucionales. Fallo.

Se decide la impugnación del fallo de tutela proferido por el Tribunal

Administrativo de Risaralda, el 25 de octubre de 1994, que denegó la tutela contra la jefe de la división de Fiscalización de la Administración Local de Impuestos Nacionales de Pereira, Dirección de Impuestos Nacionales. ANTECEDENTES Luz Marina Restrepo Zuluaga, actuando en su propio nombre, y en representación de los señores FERNANDO DE JESUS IDARRAGA CORREA y MARIA LISNELIA RESTREPO GUTIERREZ, solicitó tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, a la certeza jurídica, a la igualdad, a una vida digna y al buen nombre. Considera que los derechos al debido proceso y a la certeza jurídica fueron desconocidos por la jefe de la División de Fiscalización, al haber iniciado una nueva investigación tributaria a las declaraciones de renta y de patrimonio por el año gravable de 1991, de los accionantes, toda vez que terminada la investigación de fondo por presunta inexactitud en la declaración de renta, si no se produce requerimiento especial se procede a la devolución del saldo a favor del contribuyente, en este caso encajan los accionantes, situación que crea una certeza jurídica y que se cristaliza con la resolución que expide la administración por medio de la cual se le notifica al contribuyente el reconocimiento del derecho y se ordena la devolución de los dineros, quedando agotado el debido proceso, de esta manera la nueva investigación no se sujeta al procedimiento regulado por la ley, y por lo tanto, viola aquél. Afirma de otra parte, que se vulnera el derecho ala igualdad por cuanto al culminar la investigación tributaría hay dos opciones tanto para la administración,

como para el contribuyente, que son: el requerimiento especial u ordenarla devolución, no hay razón para que se discrimine a quien no se le detectó irregularidad alguna y se le reconoció el derecho a la devolución, abriéndole con posterioridad una nueva investigación; frente a quien se le produjo el requerimiento especial, acto con el que la Administración entiende agotada la investigación. Igualmente expresa que los derechos a la dignidad humana, a la vida y al buen nombre resultan transgredidos, habida cuenta que las personas no pueden ser reducidas a objetos de la voluntad pública ya que las políticas utilitaristas están proscritas en la Constitución Nacional, y la administración misma a través de su legislación es la que ha consagrado el plazo y la oportunidad en que puede adelantar una investigación, al no actuar ajustada a las disposiciones legales arrastra con su proceder la dignidad de una persona. Finalmente destaca, que el derecho al buen nombre resulta también violado porque la demanda de sus servicios depende de la garantía, que con su gestión durante la investigación pueda ofrecer a quienes buscan sus servicios, que se coloca eh duda con actuaciones de la administración como la prevista en el sublite. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Risaralda, denegó la solicitud de tutela por las siguientes razones: En relación a la transgresión al debido proceso considera el Tribunal, que no es cierto, por cuanto la ley establece en torno a la devolución de saldos dos clases de controles, uno previo y uno posterior de fondo. Se tiene entonces, que en ningún momento ha actuado la administración contrariando la ley sino que se ha ceñido a ella, porque existe ley que faculta a la accionada para que investigue a

sus contribuyentes cuando existen indicios que una devolución se realizó sin ser ello procedente; igualmente, la certeza jurídica tampoco se vulneró porque ésta no se configura en la etapa de predevolución, sino después de transcurridos cinco años contados a partir de la devolución o compensación, es decir, en la etapa de postdevolución, por tanto, en el sub-exámine la facultad de la administración para verificar la información suministrada por los contribuyentes se encontraba vigente. Agrega, que no es cierto que se violó el derecho a la igualdad, por cuanto los criterios de selección aplicados para escoger una solicitud de devolución aprobada que amerita una nueva investigación no es fortuita ni casual, sino que obedece al cumplimiento de alguna de las condiciones que la reglamentación señala o el mismo Comité de cada Administración determina. En cuanto a los derechos a la dignidad humana, a la vida y al buen nombre, expresa el Tribunal que no se observa violación alguna, ya que ni los autos de inspección tributaria, ni los autos comisarios que dieron origen a esta acción de tutela, atentan contra ningún derecho de los actores, ni están dando información alguna en su contra, ni falsa, ni mal intencionada, ni inoportuna. Resalta, que además de no proceder la tutela interpuesta por no haberse violado derecho alguno, tampoco procede conforme a lo preceptuado por el artículo 3 del Decreto 306 de 1992, por no existir amenaza de un derecho constitucional fundamental, por el solo hecho de que se abra una investigación o averiguación administrativa por la autoridad competente de acuerdo con el procedimiento regulado por la ley.

LA IMPUGNACION

La parte accionante, al impugnar el fallo del Tribunal Administrativo, en síntesis, expreso: Que no considera acertada la interpretación del Tribunal cuando señala que la ley establece en torno a la devolución de saldos a favor dos clases de control uno anterior y otro posterior, toda vez que el artículo 857-1 del Estatuto Tributario no consagra un control previo, sino un tratamiento preferencial y especial para la devolución del saldo a favor del contribuyente. Reitera en relación al debido proceso, que con la nueva investigación se conculca éste y además se juzga doblemente el mismo hecho, porque siendo norma de carácter especial y posterior el artículo 857-1 que establece un procedimiento especial para tramitar las devoluciones que ameritan una investigación antes de reconocer su derecho, en relación con el artículo 670 del Estatuto Tributario, se debió aplicar aquel y no éste. Respecto a la certeza jurídica manifiesta, que todo proceso desde su comienzo está llamado a culminar y sobre los gobernados no puede ceñirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de una solución a sus peticiones. En cuanto al buen nombre, expresa que para vulnerarlo no es necesario mancharlo, ni hacerlo a través de la plaza pública, ni por medios escritos, sino que cuando se pierde credibilidad por actuaciones como ésta también se ve afectado, y repite los argumentos esgrimidos en la acción sobre la violación a la dignidad humana y el derecho a la igualdad. Por último frente a la improcedencia del mecanismo de la tutela de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 306 de 1992, expresa, que frente a la nueva investigación

ordenada mediante los autos de inspección tributarla, la administración no esta siguiendo el proceso regulado por la ley (artículo 857-1 E. T.),porque éste en su debido momento fue agotado. De otra parte no es procedimiento correcto para aplicar en este caso el establecido en el artículo 670 ibídem, porque ni como procedimiento está establecido, ni como facultad le sirve a la administración para iniciar una nueva investigación, además por ser norma general y anterior. En apoyo de lo anterior cita la sentencia del Consejo de Estado, de julio 12 de

1985. Consejero Ponente Dr. Enrique Low Murtra. (Q.E.P.D.).

Resalta por último, que no comparte la afirmación de la demanda, en cuanto a que la facultad no es potestativa en las investigaciones de post-devolución y que es el Comité en el que participan otros funcionarios el que selecciona, por cuanto, es la Jefe de la División la persona presente directa o indirectamente en todas las actuaciones que se adelantan ante la Administración y en últimas es ella quien determina si se abre o "reabre" la investigación. Respecto al argumento de que tratándose de bienes y dineros del Estado no se puede alegremente entregar sumas de dinero de las maltrechas arcas del Estado sin comprobar que ésta sea procedente, afirma que, precisamente, por ello los accionantes siguieron todo el procedimiento que la Administración quiso agotar, cuando ésta entregó el dinero a los contribuyentes supieron con seguridad que el Estado había comprobado plenamente su procedencia, y, por tanto, no es posible que el mismo despacho que determinó el derecho quiera abrir o "reabrir" una nueva investigación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La decisión impugnada deberá confirmarse porque la Sala hace suya, en lo fundamental, la argumentación expuesta por el a-quo, cuando en el análisis de cada uno de los derechos fundamentales invocados como vulnerados, afirmó: 1'. Derecho al Debido Proceso y a la Certeza Jurídica: "Las razones dadas por la apoderada de los accionantes no son suficientes para considerar esta Corporación que se violaron los derechos de sus poderdantes, por cuanto la ley establece, en torno a la devolución de saldos a favor del contribuyente, dos clases de controles, siendo el primero anterior al hecho de la devolución, denominado control previo o predevolución, el cual tiene como fundamento jurídico el artículo 857-1 del Estatuto Tributario. El segundo control, cuya base jurídica es el artículo 670 ibídem, tiene establecido la realización de una investigación posterior de fondo, llamada postdevolución".

2. Derecho a la Igualdad: "Los criterios de selección aplicados por la Administración de Impuestos en la etapa de postdevoluciones no es fortuito ni casual, sino que obedece a un procedimiento establecido con el objeto de estudiar, verificar e investigar las devoluciones de saldos a favor originados en declaraciones tributarías, el cual opera cuando, ajuicio del Comité de cada administración, conformado por el administrador y algunos Jefes de División, eligen, de entre las solicitudes de devolución aprobadas, aquellas que se encuentren dentro de las prioridades del programa de postdevoluciones. Frente a estos mecanismos de selección no puede afirmarse que existe discriminación alguna, por cuanto la forma de escoger una determinada solicitud de

devolución aprobada se da cuando ésta cumple alguna de las condiciones que la reglamentación señala o el mismo Comité considera que ameritan una nueva investigación". 3o. Derecho a la Dignidad Humana, a la Vida y al Buen Nombre. "En cuanto a los derechos a la dignidad humana, a la vida y al buen nombre, aquí no se observa violación alguna, ya que los autos de inspección tributaria números 10266 y 10269 están comisionando a dos funcionarios para que le "practiquen inspección tributaría" a los accionantes; y los autos comisarios números 0051 y 0052 sólo están comisionados a otros dos funcionarios en reemplazo de los inicialmente nombrados para que "continúen con la inspección ordenada". Estos autos en ningún momento están atentando contra derecho alguno de los actores, y mucho menos están dando información alguna en su contra". En efecto, como la ha señalado la Sala en múltiples pronunciamientos al fijar los alcances del artículo 670 del Estatuto Tributario, las devoluciones efectuadas con base en las declaraciones tributarías no constituyen un reconocimiento definitivo a favor del contribuyente, es decir, que las mismas son de carácter provisional, ya que si la Administración en el proceso de determinación del impuesto modifica o rechaza los saldos a favor objeto de reconocimiento por verificar su improcedencia, el contribuyente está obligado a reintegrar las sumas devueltas, adicionadas con el valor de los intereses moratorias que correspondan, aumentados estos últimos en un cincuenta por ciento (50%). Por consiguiente, al efectuarse la devolución la Administración conserva su capacidad para verificar la procedencia de la devolución, que de ser modificada se convierte en la liquidación

oficial. No puede afirmarse, entonces, que el ejercicio de la facultad de fiscalización por parte de la Administración Tributaría atenta contra el derecho al debido proceso, tal quebrantamiento puede darse en el evento de que la Administración se aparte de los lineamientos legales para llevar a cabo la verificación de las cifras materia de la devolución. De igual manera las devoluciones adquieren certeza jurídica con la liquidación oficial, y al efectuarse ésta, se tornan en un derecho del contribuyente, no antes, por estar sometidas a la facultad potestativa de la Administración para efectuar su verificación. Y, concordante con lo anterior, tampoco es de recibo que el ejercicio de la facultad de fiscalización coloque al contribuyente en desigualdad jurídica, y, menos claro está, que se atenúe contra la dignidad humana, la vida o el buen nombre. Por último, como con acierto lo señaló el a-quo, a términos del artículo 3o. del decreto 306 de 1992, los derechos fundamentales no se consideran amenazados por el sólo hecho de que se adelante una investigación o averiguación administrativa, con sujeción al procedimiento señalado en la ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE LA SENTENCIA IMPUGNADA.

Envíese dentro del término legal a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen. Infórmese por telegrama esta declaración las partes interesadas. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente de la Sala Delio Gómez Leyva Consuelo Sarria Olcos Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General