CE-SEC4-EXP1995-N5323

SUSPENSION POR PREJUDICIALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / SENTENCIA DE ACCION DE NULIDAD - Efectos Es innegable desde cualquier punto de vista que si el acto administrativo de carácter general con base en la cual la administración profiere una decisión de carácter individual, es impugnado en acción de nulidad y, el acto particular y concreto también se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe presentarse en el proceso que respecto de este último acto curse, la suspensión por prejudicialidad, pues la decisión que se tome en relación con el acto general que sirvió de fundamento para la expedición del acto particular, es definitiva para decidir en el otro proceso, o lo que es lo mismo, la sentencia que debe proferirse dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho depende de la decisión que se tome en el juicio de nulidad. Así las cosas, si en el proceso de nulidad la autoridad jurisdiccional resuelve anular el acto administrativo de carácter general, si la decisión aquí tomada es determinante para la suerte del proceso que se sigue en relación con el acto particular, y si éste último fue suspendido precisamente para fallar en armonía con lo resuelto en el otro juicio, la conclusión es obvia, debe la jurisdicción anular el acto administrativo particular. SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDADEfectos / SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA Se considera oportuno reiterar que los efectos de la nulidad de un acto administrativo y de la inexequibilidad de una ley o decreto, son sustancialmente

diferentes, para lo cual se permite citar la jurisprudencia de la Sección Primera, la cual en lo pertinente expresa lo siguiente: “la diferencia de efectos entre la declaración de nulidad y la de inexequibilidad, resulta clara, porque aquella parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído el estado anterior a su vigencia”. En cambio la declaratoria de inexequibilidad no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico conforme al cual, la norma superior permite la vigencia condicional de la norma “antinormativa” de donde se deriva que la sentencia de inexequibilidad no implique el desconocimiento de las situaciones jurídicas constituidas con anterioridad. Los partidarios de la equiparación de efectos entre estas figuras jurídicas atemperan el rigor lógico de los efectos de la nulidad, dejando a salvo las situaciones consolidadas y la intangibilidad de la cosa juzgada; pero de todas suertes y dejando de lado la inconsistencia lógica de la salvedad, relativa a las situaciones jurídicas consolidadas, por la contradicción intrínseca que ella encierra, lo cierto es que el principio general entraña el desconocimiento de la unidad del ordenamiento jurídico porque pudo darse la coetaneidad de dos preceptos, que “ab-initio” se consideran contradictorios.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia de 10 de mayo de 1974, Sección Primera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 5323

Actor: COMPAÑIA DE ASISTENCIA MEDICA COLSANITAS S.A. COLSANITAS

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD FALLO En grado de consulta conoce la Sala de la sentencia del 7 del octubre de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora de referencia y en virtud de la cual se anulan las Resoluciones Nos. 1256/91 y 259/92, emanadas de la Superintendencia Nacional de Salud y se impone a la Nación –Ministerio de Salud –Superintendencia Nacional de la Salud, la obligación de devolver a la demandante una suma determinada de dinero.

ANTECEDENTES: Mediante Resolución 0329 del 24 de junio de 1991, emanada de la Superintendencia Nacional de Salud, se fijó en un 3.5 por mil anual liquidado sobre los ingresos netos por venta de servicios, el monto de la contribución que las entidades de medicina prepagada deben sufragar a dicha entidad, por concepto de la inspección y vigilancia que sobre ellas se ejerce.

En desarrollo del mencionado acto administrativo, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 1256 del 13 de diciembre de 1991, en virtud de la cual se fijó a cargo de la Compañía de Asistencia Médica “Colsanitas” la contribución correspondiente al año de 1991, en cuantía de $26.965.105

La aludida entidad interpuso recurso de reposición contra la anterior Resolución con base en los siguientes argumentos: – La contribución se justifica en la medida en que se ejerza efectivamente la inspección y vigilancia a los diversos entes que ordena la ley, y en el caso de las compañías de medicina prepagada, la Superintendencia no podía ejercer sus funciones de inspección y control pues no contaba con suficiente personal, además de que no existen las disposiciones referentes a la organización de los servicios de medicina prepagada, que al tenor de lo prescrito en el decreto 1472 de 1990 son indispensables para que la Superintendencia pueda ejercer sus funciones. – Ni en el presupuesto de la Superintendencia, ni en el presupuesto general de la Nación para 1991, existe rubro alguno destinado a atender la prestación de los servicios de inspección y control de las entidades vigiladas – Se ha desconocido lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Nacional, pues las Resoluciones de La Superintendencia deben señalar el sistema y método para definir los costos y beneficios y la forma de su reparto; adicionalmente, la contribución no puede cobrarse sino por los períodos subsiguientes a la vigencia de la respectiva ley, es decir, que Colsanitas no estaba obligada a pagar contribución alguna en 1991. A través de la Resolución No. 0259 del 11 de marzo de 1992, la Superintendencia Nacional de Salud confirma el acto recurrido, para lo cual sostiene que no son de recibo las afirmaciones del recurrente relativas a la imposibilidad de ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, y que la liquidación y cobro de las

contribuciones se efectuó tan pronto como entró en vigencia el decreto 2342 de 1991, que adicionó el presupuesto de rentas y gastos del Ministerio de Salud y creó el rubro de las contribuciones de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Salud. Adicionalmente, la fijación del sistema y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer el reparto, son requisitos tenidos en cuenta por la ley presupuestal, y así lo estimó el decreto 2342 de 1991 al asignar un ingreso de $400.000.000 a la Superintendencia por concepto de contribuciones a cargo de las entidades vigiladas LA DEMANDA Estima la actora que la Resolución 0329 de 1991 –por la cual se fija el monto de la contribución a cargo de las entidades de medicina prepagada–, expedida por la Superintendencia de Salud viola el artículo 338 de la Constitución Nacional, pues dicha norma prescribe que las disposiciones que regula las contribuciones no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de la vigencia de las mismas, y la aludida Resolución ordenó liquidar la contribución por 1991, siendo aplicable solo desde el año de 1992, nunca hacia el pasado. – Además, con la Resolución 329 de 1991se desconoce la norma constitucional en mención, pues se omitió expresar el sistema y métodos utilizados para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer el reparto, tal como lo ordena dicha disposición. Sostiene además, que dado que las Resoluciones impugnadas fueron expedidas en desarrollo de la Resolución No. 329 de 1991, las mismas también resultan

violatorias de la Constitución Nacional. – Por último, la Resolución 1256 de 1991, viola el artículo 3 de la Resolución No. 0329 de 1991, al establecer un término para el pago de la contribución diferente al previsto en la última de las Resoluciones citadas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: En forma extemporánea, la apoderada de la demanda da contestación al libelo y propone las excepciones previas de indebida representación del demandante, inepta demanda, falta de legitimación en la causa activa y pasiva, fundadas todas en el hecho de que se demandó ante la jurisdicción la Resolución 259 de 1992, para la cual el representante judicial carecía de poder y que la Resolución 256 de 1992, para la que sí se le confirió poder no tiene nada que ver con la actora sino con la Caja Nacional de Previsión Social.

Así mismo, propone la excepción de caducidad de la acción por cuanto respecto de la Resolución 259 del 11 de marzo de 1992, hasta la fecha no se ha promovido acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicita como petición especial, se suspenda el proceso por prejudicialidad habida cuenta que la Resolución 329 del 24 de junio de 1991 se encuentra demandada ante esta Corporación y la decisión que se tome influye necesariamente en el presente proceso, ya que la Resolución 329 fue la base de los actos aquí impugnados. SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR PREJUDICIALIDAD: Por solicitud de la apoderada de la parte demandada, expresada con ocasión de los alegatos de conclusión, y con base en la prueba pertinente, mediante auto del 29 de abril de 1993, el Tribunal decretó la suspensión del proceso por

prejudicialidad hasta tanto el Consejo de Estado decida el juicio de nulidad respecto de la Resolución 329 de 1991. Por auto del 4 de junio de 1993, se ordena la reanudación del proceso por cuanto se aporta copia auténtica de la providencia que puso fin al proceso de nulidad de la Resolución 329 de 1991.

LA SENTENCIA OBJETO DE CONSULTA: Considera el Tribunal que dado que a la demanda se acompañan copias de las Resoluciones 1256 de 1991 y 259 de 1992, y que de ellas se advierte que la última de las resoluciones en mención, resolvió el recurso de reposición y que los aludidos actos se refieren a la actora, es claro concluir que lo que se presenta en el poder es un error mecanográfico al citarse incorrectamente el número de la Resolución que decide el recurso de reposición.

Lo anterior, sumado a la circunstancia de que dentro de las facultades del apoderado están las de formular todas las pretensiones que estime conveniente para el beneficio del poderdante, siempre se relacionen con las que en el poder se determinan, hace concluir a la Sala que no hay carencia de poder y por ende no procede el fallo inhibitorio. Así las cosas, procede a decidir de fondo el negocio en el sentido de declarar la nulidad de los actos impugnados dado que los artículos 3 literal p) y 7 literal 11 del decreto 1472 de 1990, (sustento de la Resolución 329 del 24 de junio de 1991), fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia del 20 de octubre de 1992, y la Resolución 329 de 1992, fue declarada nula por el Consejo

de Estado en sentencia del 2 de abril de1993. Así mismo, y a título de restablecimiento del derecho ordena la devolución de los $26.965.105 cancelados por la actora pero niega el reconocimiento y pago de intereses corrientes dado que los mismos no se encuentran probados.

ALEGATOS DE LAS PARTES: El apoderado de la parte demandada solicita revocar la sentencia con base en los siguientes argumentos: – En reiteradas ocasiones la jurisprudencia ha considerado que el acto administrativo del cual hubiesen desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho debe ser aplicado hasta tanto sea anulado o suspendido por el juez de lo contencioso administrativo. – En el momento de expedirse la Resolución que impone una contribución a Colsanitas, así como en el momento de hacerse el pago, estaban vigentes las normas que respaldan los actos demandados y por tanto, Colsanitas estaba en la obligación de cumplir dicho acto administrativo. – El numeral 2 del fallo consultado al ordenar la devolución de la suma pagada por Colsanitas, está dando efecto retroactivo a la sentencia del 20 de octubre de 1992 de la Corte Constitucional, que por ser una sentencia de inexequibilidad surte efectos hacia el futuro. – Los actos expedidos bajo la vigencia de una ley que posteriormente se declara inconstitucional son válidos y esa declaratoria no afecta la existencia o validez de los actos creadores de situaciones jurídicas individuales, tal como lo ha entendido la jurisprudencia de la Corporación.

El apoderado de la parte demandante solicita mantener el fallo consultado, pero adicionándolo con el reconocimiento de la corrección monetaria a la suma que se

le debe devolver. Al efecto, reitera los argumentos expuestos en la demanda, pero agrega que para que haya un completo restablecimiento del derecho debe reconocerse a la actora la corrección monetaria. Cita en apoyo jurisprudencia del Consejo de Estado, y resalta que la determinación de actualizar las sumas de dinero se profiere sin necesidad de previa solicitud, pues obedece a la necesidad de reparar el perjuicio en forma integral. Por último, afirma que la devolución de la suma indexada en manera alguna representa una agravación de la condena, pues no incluye una obligación nueva a cargo del Estado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para la Sala la providencia consultada debe ser confirmada por las siguientes razones: Es innegable desde cualquier punto de vista que si el acto administrativo de carácter general con base en el cual la administración profiere una decisión de carácter individual, es impugnado en acción de nulidad, y el acto particular y concreto también se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe presentarse en el proceso que respecto de éste último acto curse, la suspensión por prejudicialidad, pues la decisión que se tome en relación con el acto general que sirvió de fundamento para la expedición del acto particular, es definitiva para decidir en el otro proceso, o lo que es lo mismo, la sentencia que debe proferirse dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho depende de la decisión que se tome en el juicio de nulidad.

Así las cosas, si en el proceso de nulidad la autoridad jurisdiccional resuelve anular el acto administrativo de carácter general, si la decisión aquí tomada es

determinante para la suerte del proceso que se sigue en relación con el acto particular, y si este último fue suspendido precisamente para fallar en armonía con lo resuelto en el otro juicio, la conclusión es obvia, debe la jurisdicción anular el acto administrativo particular. En consecuencia, comparte la sala la decisión del a-quo de anular las Resoluciones Nos. 1256 del 13 de diciembre de 1991 y 0259 del 11 de marzo de 1992, emanadas de la Superintendencia Nacional de Salud, dado que el acto general que sirvió de base para su expedición, es decir, la Resolución 0329 de 1991, fue también anulado por esta Corporación habida cuenta que consideró que la misma fue expedida con base en normas declaradas inexequibles, y que en ese orden de ideas la Superintendencia Nacional de Salud carecía de facultades para proferir la Resolución en mención. De otra parte, se considera oportuno reiterar que los efectos de la nulidad de un acto administrativo y de la inexequibilidad de una ley o decreto, son sustancialmente diferentes, para lo cual se permite citar la jurisprudencia contenida en providencia del 10 de mayo de 1974, de la Sección Primera, la cual en lo pertinente expresa lo siguiente: “La diferencia de efectos entre la declaración de nulidad, y la de inexequibilidad, resulta clara porque aquella parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia. En cambio la declaratoria de inexequibilidad no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental

de la unidad del orden jurídico conforme al cual, la norma superior permite la vigencia condicional de la norma “antinormativa”, de donde se deriva que la sentencia de inexequibilidad no implique el desconocimiento de las situaciones jurídicas constituidas con anterioridad.” “Los partidarios de la equiparación de efectos entre estas figuras jurídicas atemperan el rigor lógico de los efectos de la nulidad, dejando a salvo las situaciones consolidadas y la intangibilidad de la cosa juzgada; pero de todas suertes y dejando de lado la inconsistencia lógica de la salvedad, relativa a las situaciones jurídicas consolidadas, por la contradicción intrínseca que ella encierra, lo cierto es que el principio general entraña el desconocimiento de la unidad del ordenamiento jurídico porque pudo darse la coetaneidad de dos preceptos, que “ab initio”, se consideran contradictorios”. Igualmente, sobre el punto en comento la Sala en sentencia del 19 de abril de 1991, Consejero Ponente, Doctor Guillermo Chahín Lizcano, expediente No. 3151, manifestó: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción Contencioso-Administrativa ha sido reiterada esta Corporación, en el sentido de que ellas producen efectos ex tunc (“desde entonces”), esto es, desde el momento en que se expidió el acto anulado, sin que afecte ese hecho el que dicha declaratoria tenga como fundamento la atribución constitucional de esta jurisdicción de defensa de la Carta Fundamental en los términos del artículo 216

C. N.” “Como consecuencia de lo anterior, las cosas se deben retrotraer al estado en

que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última”. “Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad pronunciadas por la Corte Suprema de Justicia, las cuales, como lo ha sostenido la misma Corte producen efectos hacia el futuro, esto es, ex nunc (“desde ahora”), desde el momento de su pronunciamiento, asimilándose por tanto a aquellos que produce la derogatoria de una norma.” En este orden de ideas, es preciso entender que si expide un acto administrativo de carácter particular con base en un acto de carácter general que se presume válido al momento de la expedición del primero, y el acto que le sirve de fundamento es anulado, y por lo tanto se considera que no ha existido jamás, con mayor razón debe anularse el acto particular, pues el acto que le sirvió de base desapareció del mundo jurídico desde el momento mismo de su creación, y es lógico que el acto particular, al carecer de fundamento, también debe ser eliminado del ámbito jurídico desde el instante mismo de su expedición, es decir, debe ser anulado también, pues solo con dicha medida “se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente”, tal como lo sostuvo la Corporación en sentencia del 13 de marzo de 1979, con ponencia del Doctor Carlos Galindo Pinilla. Ahora bien, en relación con la solicitud de la actora de obtener el pago de la

corrección monetaria de la suma de dinero que a título de restablecimiento del derecho debe devolver la demandada, la Sala considera que la misma no es de recibo, pues de ordenarse dicho pago, indudablemente se estaría haciendo más gravosa la situación de la entidad pública en cuyo favor se instituyó el grado de jurisdicción de la consulta, además de que dicho proceder desborda los poderes del ad–quem. Las anteriores razones son suficientes para aprobar la providencia consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: Apruébese la sentencia proferida el 7 de octubre de 1993, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, materia de consulta CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y devuélvase al Tribunal de origen.

CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA O.

PRESIDENTE

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS A. FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO