CE-SEC4-EXP1995-N5339

FACULTAD IMPOSITIVA DEL GOBIERNO / REGIMEN FISCAL DEL DISTRITO CAPITAL Como ya se dijo en la sentencia del 24 de marzo de 1995, “por tener una competencia de carácter legislativo, habilitada por la misma Constitución, podía el Gobierno dictar la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Carta Política, sobre Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, que comprende también la materia fiscal, en el entendimiento que dentro de este régimen se halla incluido el tributario, que junto con los regímenes político y administrativo, eran los tres temas que debía contener el estatuto Orgánico de la Capital. Conforme a lo anterior no se comparte el cargo de incompetencia del Gobierno para dictar normas de carácter fiscal, que de manera general se plantean contra el Régimen Fiscal contenido en los artículos 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5, y 6 Título XI del Decreto 1421 de 1993.

REGIMEN DEL DISTRITO CAPITAL / ESTATUTO DEL DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTA / REGIMEN FISCAL DEL DISTRITO CAPITAL /

REGIMEN ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO CAPITAL / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad Legislativa Fue voluntad del Constituyente de 1991, organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la categoría de Distrito Especial, como Distrito Capital; acorde con tal estatus, dotaría de un régimen excepcional y propio que la diferencia del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país. Los artículos 322, 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial de Santa Fe

de Bogotá, a su condición de Distrito Capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos políticos, fiscal y administrativo de la entidad territorial. De esta forma se destaca que el régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establece la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993. De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes en materia política, fiscal y administrativa.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial del expediente 5021, Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate. En igual sentido puede consultarse la sentencia de 5 de junio de 1995, expediente 5709, Ponente Dr. Delio Gómez

Leyva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., siete (7) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 5339

Actor: RAFAEL URIBE PERALTA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

FALLO El ciudadano RAFAEL URIBE PERALTA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 237-2 de la Constitución Nacional, demanda la declaratoria de nulidad de los artículos 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el señor Presidente de la República y por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

EL ACTO ACUSADO: Las disposiciones acusadas del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, son del siguiente tenor: DECRETO 1421 DE 1993

(JULIO 21) POR EL CUAL SE DICTA EL RÉGIMEN ESPECIAL PARA EL DISTRITO

CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, EN USO DE LAS

ATRIBUCIONES QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 41 TRANSITORIO DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DECRETA:

TÍTULO XI RÉGIMEN FISCAL ARTÍCULO 154. INDUSTRIA Y COMERCIO. A partir del año de 1994, se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital: 6a. Sobre la base gravable definida en la ley, el Consejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%) al treinta por mil (30%). ARTÍCULO 155. PREDIAL UNIFICADO. A partir del año gravable de 1994,

introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital: 1a. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al auto avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor. 2a. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. 3a. Cuando la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en este valor y se aplicará la sanción inexactitud que regula el estatuto tributario. Para los años 1995 y siguientes el Concejo podrá elevar progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento (80%). Para efectos

de lo previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado por la lonja de propiedad raíz. 5a. La administración distrital podrá establecer bases presuntas mínimas para los autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato, y 6a. El Concejo fijará las tarifas de acuerdo a la ley. Mientras no lo haga, regirán para todos los predios las vigentes para el primer año de los formados según su categoría y estrato conforme a las disposiciones del acuerdo 26 de 1991. LA DEMANDA El actor solicita la nulidad de las disposiciones transcritas por violación de los artículos 287 numeral 3, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, toda vez que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por ser violatorios de las normas constitucionales citadas y por extralimitación de funciones, abuso de poder. Sostiene, que los artículos 154 numerales 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 1421 de 1993, son manifiestamente contrarios a las normas constitucionales en mención, pues la circunstancia de que la facultad impositiva la deban ejercer las entidades territoriales conforme a la ley, no significa que la ley pueda suplir las funciones de los entes territoriales fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los

impuestos: sino que tan solo está facultada para establecer un marco para la soberanía delegada. De suerte que, la ley se expide cuando suple los entes territoriales, invadiendo el ámbito de su competencia con violación del artículo 338 de la Carta Política. Agregó, que la norma constitucional en comento, repite el principio de que no hay tributación sin representación. En el decreto 1421 de 1993, artículo 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6, es claro que este principio democrático no se tuvo en cuenta en dichas disposiciones, Adicionalmente, afirmó que el Gobierno Nacional, al expedir las normas acusadas se extralimitó en el ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 41 transitorio de la Carta Política por cuanto solo podía limitarse a los temas contenidos en los artículos 322, 323 y 324 ibídem, dentro de los que no se halla el régimen tributario impuesto en las disposiciones demandadas. Finalmente, adujo que si las normas de la Carta Política establecieron que solamente el Congreso Nacional, las asambleas departamentales, los concejos Distritales y municipales “...deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos...” el Gobierno violó el artículo 338 de la Carta, a razón de que él no fue facultado por el artículo 41 transitorio del mismo ordenamiento para modificarla. OPOSICIÓN El apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, defiende la legalidad de las disposiciones acusadas, y destaca el carácter de ley en sentido material que

ostenta el decreto 1421 de 1993, expedido en cumplimiento del mandato, contenido en el artículo 41 transitorio de la Constitución Señaló, que el régimen jurídico del Distrito Capital está integrado por los siguientes elementos normativos: 1.) El que ha determinado la Constitución, en los artículos 322 y siguientes y demás disposiciones concordantes; 2.) El que determinen las “leyes especiales” contentivas del estatuto del Distrito; y 3) el contenido en las disposiciones constitucionales y legales comunes a todos los municipios. De otra parte, indicó que en cuanto a la invasión de la órbita de funciones propias del Concejo Distrital por parte de la ley, en materia de tributos municipales o departamentales, a la ley le está permitido fijar el marco general de aquellos. De hecho, acorde con el artículo 338 de la Constitución Nacional, es obligatoria la intervención del legislador, ya que no puede haber tributo en un municipio o en un departamento sin que una ley preexistente lo cree y lo fije a las corporaciones territoriales el marco general del mismo. Además a la ley le corresponde determinar los sujetos, los hechos y la base gravable de los tributos, tal como en este caso lo ha hecho el decreto 1421 de 1993, con respecto al impuesto de industria y comercio y al impuesto predial, dejando al Concejo distrital los demás aspectos atinentes a su periodicidad, recaudo y tarifa, de lo anterior se concluye que el Decreto 1421 de 1993 respeta los principios de representación y legalidad. Por último, en cuanto a las materias tributarias contenidas en el llamado Estatuto

de Bogotá, sostuvo que no es discutible la competencia del Gobierno Nacional para proveer al respecto, porque si lo que compete expedir al gobierno son las normas substitutivas de la ley que establezca el régimen político, fiscal y administrativo del distrito capital según lo dispuesto por el artículo 332 de la Carta, las disposiciones sobre el impuesto de industria y comercio y predial corresponden perfectamente a su contenido.

ALEGATOS DE CONCLUSION: El representante judicial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá presentó escrito de conclusión, a través del cual señala previamente, que la competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas contra el decreto 1421de 1993, fue definida mediante providencia del 13 de octubre de 1994 del Consejo Superior de la Judicatura.

Enfatizó en que la naturaleza del Decreto 1421 de 1993, es legislativa, originada en una facultad constitucional excepcional y por consiguiente, podía determinar y modificar el régimen fiscal del Distrito Capital, incluyendo su parte tributaria. El gobierno al expedir el Decreto 1421 de 1993 actuó como legislador excepcional, en virtud de la misma constitución, y el acto emitido tiene fuerza de ley y estaba facultado para tratar mediante dicha norma la materia fiscal, que incluye lo tributario. Al efecto indica que este concepto es reiterado en los fallos de Consejo del Estado con ponencias de la Doctora Consuelo Sarria Olcos y del Doctor Jaime Abella Zárate, respecto de los expedientes 5194 y 5021 respectivamente. Frente al cargo de que el artículo 156 numeral 6, al fijar un margen porcentual,

dentro del cual el Concejo Distrital debe moverse, se habría violado su autonomía y potestad impositiva, concluyó que la facultad impositiva de los municipios es relativa, es decir, que se desarrolla dentro de los parámetros que establezca la Constitución y las leyes en especial el Decreto 1421 de 1993 cuando se trata del Distrito Capital. Los tributos deben ser establecidos o autorizados por la ley, y serán adoptados o votados por los concejos municipales, quienes tienen constitucionalmente la responsabilidad de asumirlos o no. Por las anteriores razones, considero que se deben negar las pretensiones de la demanda y declarar ajustados a derecho los artículos 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 1421 de 1993.

MINISTERIO PÚBLICO: Representado por el señor Procurador Octavo Delegado ante la jurisdicción presentó su alegato de conclusión, a través del cual solicitó denegar las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Considera, en primer lugar, que a pesar de que las normas acusadas se refieren a diferentes situaciones, el demandante señala como violadas por éstos unas mismas normas constitucionales que regulan casos diferentes y expone un mismo concepto de violación, además no explica por qué las normas acusadas violan los artículos 287 numeral 3, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Nacional.

Agregó respecto a la apreciación del demandante de que el Decreto 1421 de 1993 al regular el impuesto predial en el Distrito capital violó no solo las

disposiciones constitucionales en comento sino también el artículo 41 transitorio de la misma, que esa Procuraduría Delegada ha sostenido, al igual de que el Consejo de Estado, que la función impositiva es exclusiva del Congreso de la República, pero que la Asamblea y los Concejos pueden ejercerla siempre que la ley los autorice expresamente para establecer un determinado gravamen: inclusive, el Presidente de la República puede en casos excepcionales establecer tributos. Expresó, que el mandato consagrado en el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional, autorizó al Gobierno Nacional para que expidiera las normas correspondientes a las materias que contempla, entre otros preceptos, el artículo 322 ibídem, en el caso de que el Congreso no dictara esa reglamentación dentro del término que aquella disposición indica y ese artículo 322 expresa, en sus incisos 1 y 2 que la ciudad de Santa Fe de Bogotá “se organiza como Distrito Capital” y que su “régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”: por tanto, agrega que es incuestionable, pues, que en virtud de un mandato constitucional el Gobierno Nacional fue autorizado para que determinara, entre otros, el régimen fiscal del Distrito Capital, pero obviamente dentro de los límites, condiciones y principios generales de la Constitución. Y concluye que las disposiciones de los artículos 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6 del decreto 1421 de 1993, que indudablemente forman parte del régimen fiscal del Distrito Capital, fueron expedidas de acuerdo con la

autorización prevista con el artículo 41 transitorio y además no contrarían los demás preceptos constitucionales que señala la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA Observa la Sala que la acusación dirigida contra las disposiciones del Decreto 1421 de 1993, materia de la demanda, se sintetiza en un cargo general: incompetencia del Presidente de la República para expedirlo. En realidad, los preceptos demandados, se hallan transcritos en este fallo, como ya se dijo en sentencia del 24 de marzo de 1995, Expedientes Nos. 5017, 5138 y 5486; Consejero Ponente Doctor Jaime Abella Zárate, contiene nuevas disposiciones e introducen modificaciones al régimen fiscal vigente en el Distrito Capital, en los siguientes aspectos: “ARTÍCULO 154: introduce modificaciones al Impuesto de Industria y Comercio”. “ARTÍCULO 155: Introduce modificaciones en materia del Impuesto Predial Unificado”. De igual manera, sobre los alcances de las facultades otorgadas por el Constituyente al Presidente en el artículo 41 transitorio de la Carta, la Sala en jurisprudencia que se reitera, expresó: “Podía en consecuencia el legislador (bien el Congreso o en su defecto el Gobierno) dictar normas de carácter legislativo en materia fiscal atendiendo tanto el mandato constitucional sobre su vigencia (artículo 338 inciso 3º) como a los principios de equidad, eficiencia y progresividad que para el sistema tributario prevé el artículo 363 ibídem” Sentencia del 27 de enero de 1995. Expediente 5194, Consejera Ponente Doctora

Consuelo Sarria Olcos. Y en sentencia de la misma fecha, expediente 5021, Consejero Ponente Doctor Jaime Abella Zárate, se dijo: “...................................... “Fue voluntad del Constituyente de 1991, organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la categoría de Distrito Especial, como Distrito Capital; y acorde con tal estatus, dotarla de un régimen excepcional y propio que la diferenciara del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país”. “Se quiso entonces, proveer al Distrito Capital de herramientas e instrumentos jurídicos suficientes y acordes con su importancia y condición, a fin de adecuarlo a los requerimientos básicos de su desarrollo, y que siendo la Capital objeto de normas especiales, su régimen fuera consagrado en un cuerpo normativo con la categoría, permanencia e imperatividad de la ley”. “Los artículos 322 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial de Santa Fe de Bogotá, a su condición de Distrito Capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos político, fiscal y administrativo de la entidad territorial. Así en el inciso 2º del artículo 322 se precisó que: “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”. (Subraya la Sala). “De esta forma destaca la Sala que el régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993 en cuyo artículo 2,

dispuso: “Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios”. “Por otra parte, y en previsión de posibles demoras por otra parte del Congreso en la expedición de las leyes especiales previstas el constituyente de 1991, en el artículo transitorio 41, estableció que: “Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”. “Mediante la disposición transcrita, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expedirá las “normas correspondientes”, vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el Constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en sustitución del Congreso, lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial”. “De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al

Gobierno, para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa”. “Uno de los sistemas utilizados por el Constituyente en la parte final destinada al tránsito constitucional, para obtener la regulación legal de ciertos temas que por su naturaleza competen al Congreso, consistió en que de no hacerlo éste en determinado tiempo, podría hacerlo el Gobierno Nacional u otros organismos mediante decretos con fuerza de ley. Este mecanismo se encuentra consagrado, a título de ejemplo, en los siguientes artículos transitorios: el 14 sobre el reglamento del Congreso que facultó al Consejo de Estado para expedirlo; el artículo 21 sobre el régimen de la carrera para algunos empleados oficiales; el artículo 42 sobre control de población en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y en los artículos 43, 55 y 56 sobre otros temas. Las facultades especiales conferidas condicionalmente al gobierno por tales artículos se diferencian de las facultades extraordinarias, precisas y pro témpore, concedidas en otras de las disposiciones transitorias pero tienen de común que los decretos así expedidos gozan de categoría y fuerza de ley, pues debían dictarse en el evento de darse el silencio del Congreso”. “De otra parte, las facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150, numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones conceder al Gobierno para que éste actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia,

tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y pro témpore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo, 41, transitorio”. De esta forma a juicio de la Sala, y como ya se dijo en la precitada sentencia del 24 de marzo de 1995, “por tener una competencia de carácter legislativo, habilitada por la misma Constitución, podía el Gobierno dictar la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Carta Política, sobre Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, que comprende también la materia fiscal, en el entendimiento que dentro de este régimen se halla incluido el tributario, que junto con los regímenes político y administrativo, eran los tres temas que debía contener el Estatuto Orgánico de la Capital.” Conforme a lo anterior, no comparte la Sala el cargo de incompetencia del Gobierno para dictar normas de carácter fiscal, que de manera general se plantean contra el Régimen Fiscal contenido en los artículos 154 numeral 6 y 155 numerales 1, 2, 3, 5 y 6 Título XI, del Decreto 1421 de 1993 en la demanda promovida por el ciudadano RAFAEL URIBE PERALTA. De otra parte, respecto del artículo 155 numeral 3 del Decreto 1421 de 1993, no obstante que en la presente demanda no se hace ningún cargo específico al

mismo, por haber sido esta disposición legal retirada del ordenamiento jurídico en virtud de la sentencia del 24 de marzo de 1995, Expedientes Nos. 5017, 5138 y 5486; Consejero Ponente Doctor Jaime Abella Zárate, en la parte resolutiva de este fallo se reiterara esta declaración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1o. Con relación al artículo 155 numeral 3 del Decreto 1421 de 1993, estése a lo dispuesto en la sentencia del 24 de marzo de 1995, Expedientes Nos. 5017, 5138 y 5486; Consejero Ponente doctor Jaime Abella Zárate 2o. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión a la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA O.

PRESIDENTE DE LA SALA

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO