CE-SEC4-EXP1995-N5573

U.P.A.C. - Naturaleza / PASIVOS DE LAS C.A.V. / CREDITOS A FAVOR DE

LAS C.A.V.

El artículo 1o. del Decreto 129 de 1972 creó la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), con base en la cual el valor de los ahorros y de los préstamos destinados a la construcción de vivienda deberán reajustarse periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, para efectos de conservar el valor constante de los mismos, tal como lo prevé el artículo 3 del Decreto 677 de 1972. Del texto de la norma transcrita se concluye que la UPAC en una unidad de cuenta, pues con base en ella se deben llevar todas las cuentas y registros del sistema y una unidad de medida, pues sirve para determinar por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno el monto de las obligaciones en dinero que contraen las Corporaciones de Ahorro y Vivienda con los ahorradores y de las que contraen con dichas entidades los beneficiarios de este tipo de crédito. U.P.A.C. - Objeto / OBLIGACIONES EN MONEDA LEGAL - Determinación /

CONTRATO DE MUTUO EN LAS C.A.V.

Del Decreto 1229/72 y del Código Civil art. 2o. se puede deducir: 1o. Que las obligaciones se pactan en moneda legal; 2o. Que la UPAC es apenas un instrumento que sirve para determinar, por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno, el monto de las obligaciones que contraen con las mismas entidades los beneficiarios de este tipo de crédito. Por consiguiente, es

claro que el objeto de estos contratos de ahorro y préstamo, vale decir, el bien jurídico sobre el cual recaen es, en todo caso la moneda legal; solo que como su cuantía es variable, el factor para determinarla es la unidad de poder adquisitivo constante, que se calcule teniendo en cuenta el índice de los precios. La Corporación de Ahorro y Vivienda que reciba una inversión en dinero o moneda legal por el sistema de valor constante se constituye en deudora del inversionista por una cantidad indeterminada, pero determinable mediante la aplicación del factor UPAC a la cantidad recibida y otro tanto ocurre a la inversa, entre quien recibe un préstamo por el nuevo sistema y la corporación que lo otorga. Lo anterior significa que la UPAC no es la medida general del valor, la cual para el efecto sigue siendo el peso o moneda legal colombiana, sino un factor para determinar el “quantum” de cierto tipo de obligaciones en los términos del signo monetario fijado en la ley. U.P.A.C. - Naturaleza / INVERSION FORZOSA EN BONOS DE VIVIENDA POPULAR - Determinación Si el bien jurídico sobre el cual recaen los contratos de depósito y mutuo celebrados con las corporaciones de ahorro y vivienda es la moneda legal, y si la UPAC no es más que un instrumento que sirve para determinar el monto de las obligaciones derivadas de dichos contratos, es decir, el “quantum” de cierto tipo de obligaciones en términos de moneda legal, mal puede sostener el recurrente que los depósitos de ahorro de valor constante deben considerarse en UPAC y en consecuencia, las inversiones forzosas en relación con el monto de las mismas,

deben igualmente realizarse en dicha unidad. Es obvio que si el UPAC no tiene poder liberatorio general, ni puede considerarse como de curso forzoso, y si las obligaciones dentro del sistema de valor constante se pactan en moneda legal, no pueden estas satisfacerse en UPAC, máxime si se tiene en cuenta que tal unidad “ni siquiera tiene una representación física determinada”. Así las cosas si el objeto del contrato de depósito en cuentas de ahorro de valor constante es la moneda legal, y el artículo 1o. del Decreto 3053 de 1985 señala un porcentaje en relación con dichos depósitos, es claro que la liquidación del porcentaje en mención y por lo mismo la inversión propiamente dicha, debe efectuarse en moneda legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá D.C. (10) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 5573

Actor: CORPORACION POPULAR DE AHORRO Y VIVIENDA (CORPAVI)

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra la sentencia de 17 de febrero de 1994, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Corporación de Ahorro y Vivienda “CORPAVI”, contra las Resoluciones Nos. 4576 del 7 de diciembre de 1990 y 992 de 27 de marzo de 1991, expedida por la

Superintendencia Bancaria ANTECEDENTES: La Superintendencia Bancaria en desarrollo de su facultad de vigilancia y control sobre las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, como resultado de una revisión practicada a los estados financieros de la actora correspondientes a los períodos enero o marzo de 1989. Julio -septiembre y octubre-diciembre del mismo año, detectó que la entidad incurrió en defectos de inversión en Nuevos Bonos de Vivienda Popular del Instituto de Crédito Territorial. Dentro del término legal, la Corporación de Ahorro y Vivienda rindió explicaciones, las que a juicio de la Superintendencia Bancaria no justificaron la conducta de la actora, razón por la cual dicho organismo mediante la resolución de 1990, impuso una sanción pecuniaria de $3.086.105.22. $33.271.393.33 y $27.517.878.06, por los defectos registrados en los trimestres en mención, respectivamente. Contra la anterior Resolución la Corporación interpuso el recurso de la reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 992 del 27 de marzo de 1991, que modificó parcialmente el acto acusado, en el sentido de revocar la multa impuesta para el primer trimestre, y disminuir las de los períodos julio-septiembre y octubrediciembre de 1989 a $11.843.876.62 y $18.815.683.72, respectivamente.

LA DEMANDA: En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que contra la anterior actuación instauró CORPAVI ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se citan como violados los artículos 16, 20, 30 y 34 de la Constitución Nacional; 1

del Decreto 1229 de 1972,1715 del Código Civil: 1 del Decreto 3053 de 1985 y 1 del Decreto 888 de 1985. En síntesis, los siguientes son los conceptos de violación:

1. Interpretación errónea del artículo 1 del Decreto 3053 de 1985.

Manifiesta que la Superintendencia al realizar las evaluaciones sobre cumplimiento de las investigaciones obligatorias que las Corporaciones deben mantener en Nuevos Bonos de Vivienda Popular, desconoció las normas generales que rigen el sistema UPAC, y estimó que Corpavi incumplía con ésta obligación para los trimestres de enero-marzo, julioseptiembre y octubrediciembre de 1989, sin tener en cuenta que la Corporación tenía un exceso de inversión en UPAC, en Nuevos Bonos de Vivienda Popular de Instituto de Crédito Territorial, para cada uno de los trimestres en que precisamente se determinó el defecto de inversión. Así mismo, desconoce la Superintendencia Bancaria que las Corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar todas las cuentas y registros del sistema en UPAC y por ende, no hay razón que conduzca lógicamente a entender que las inversiones ordenadas por los Decretos 888 y 3053 de 1985 deban calcularse en pesos, y no en UPAC como lo ordena la Ley (Decreto 1229 de 1972).

2. Desconocimiento de las normas generales que rigen los contratoscompensación.

Expresa que se reúnen en el sub-lite las condiciones establecidas por el artículo 1715 del Código Civil, pues no habiéndose solicitado prórrogas ni ampliaciones

del plazo por parte del instituto de Crédito Territorial, y no habiéndose concedido plazo por parte de Corpavi, es incuestionable que debe operar la compensación por ministerio de la Ley, entre los excesos de inversión que tenía la Corporación en UPAC para los trimestres de enero-marzo, julio-septiembre y octubrediciembre de 1989, y el crédito a su favor por concepto de intereses causados y no pagados a cargo del ICAI generados en las inversiones de bonos de vivienda popular y de refinanciación, razón por la cual no existe justa causa para la imposición de sanciones.

LA OPOSICION: La apoderada judicial de la demandada solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones: Sobre la interpretación errónea del artículo 1 del Decreto 3053 de 1985, manifiesta que la UPAC no es una medida general del valor, sino un factor para determinar “el quantum” de cierto tipo de obligaciones en términos del signo monetario fijado en la ley; así mismo, que no tiene poder liberatorio general, y no es de curso forzoso.

En apoyo de lo anterior, cita las sentencias del Consejo de Estado de febrero 4 de 1976 y de la Corte Suprema de Justicia de abril 24 de 1979. Salvamento de voto del Doctor Humberto Murcia Ballén. De otra parte, observa que la Corporación lleva su inversión en UPAC y presenta defectos de colocación en sus inversiones, toda vez que al tomar los datos por el valor en pesos de tales depósitos, las cifras de inversión requerida no coinciden ya que no se liquidan con base en el valor de la unidad presente al verificar el cumplimiento de la inversión.

Respecto al argumento de que la Superintendencia desconoció las normas que rigen los contratos de compensación, considera que no es cierto, toda vez que de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 98 de 1989, la entidad accedió a disminuir el monto de la sanción impuesta para los trimestres de julioseptiembre y octubre-diciembre de 1989 y revocó la multa impuesta por el trimestre enero-marzo, en virtud de la existencia de saldos a favor de la Corporación por intereses causados y no pagados por el instituto de Crédito Territorial.

LA SENTENCIA APELADA: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 17 de febrero de 1994 se pronunció negando el petitum demandatorio con fundamento en las siguientes consideraciones: En lo concerniente a la interpretaciones erróneas del Artículo 1 del Decreto 3053 de 1985 considera que la entidad vigilada hizo su inversión en UPAC, por lo tanto, “el tomar los datos por el valor en pesos de tales depósitos, las cifras de inversión requeridas no coinciden ya que no se liquidan con base en el valor de la unidad presente al verificar el cumplimiento de la inversión.” Esta conducta a juicio del aquo, lleva a presentar defectos de colocación en sus inversiones obligatorias en los Nuevos Bonos de Vivienda Popular del Instituto de Crédito Territorial.

Frente al desconocimiento de las normas generales que rigen los contratos de compensación, expresa que no es del caso atender esta consideración, por cuanto en la vía gubernativa la Superintendencia atendió favorablemente la petición del actor. Por ello, en la Resolución 992 de 1991, que dispuso modificar el

artículo 1 de la Resolución 4576, se revocó la multa impuesta para el trimestre enero-marzo y se disminuyeron las sanciones de julio-septiembre y octubrediciembre de 1989.

LA APELACION: La apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque la sentencia impugnada, al considerar que el Honorable Tribunal no analizó los argumentos por ella aducidos, sino que se limito a aceptar lo que dice la Superintendencia Bancaria en cuanto a la UPAC es solamente una unidad de medida.

Sostiene de otra parte, que de conformidad con lo previsto en los Decretos 888 y 3053 de 1985, que se refieren al calculo de la inversión obligatoria sobre cuentas de ahorro de valor constante, la inversión debe hacerse en UPAC, pues en manera alguna dichas cuentas deben considerarse por su valor en pesos. Así mismo, afirma que de conformidad con el Decreto 1229 de 1972 las Corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar todas las cuentas y registros en UPAC salvo expresas excepciones dentro de las cuales no caben los Decretos 888 y 3053 de 1985, y si los registros de los depósitos en cuentas de ahorro se llevan en UPAC, “los porcentajes que se aplican a esas captaciones, bien pueden tomarse en UPAC como unidad de medida que es, como ocurrió en el caso subjúdice”.

ALEGATOS DE CONCLUSION: Al alegar de conclusión la apoderada judicial de la actora estima que la Corporación cumplió con la inversión obligatoria en los Nuevos Bonos de Vivienda

Popular para los trimestre en mención, pues el hecho de que a la UPAC no se le atribuya poder liberatorio general, que no sea de curso forzoso y que tampoco tenga una representación física determinada, no la descalifica para seguir siendo el “quantum” de cierto tipo de obligaciones, cuales son las que contraen las inversiones en forma activa y pasiva, entre ellas las inversiones ya mencionadas. Por su parte, el apoderado judicial de la Superintendencia Bancaria al alegar de conclusión solicita confirmar en todas sus partes el fallo apelado al considerar que: En relación a la errónea interpretación del artículo 1 del Decreto 3053 de 1985, reitera los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y agrega que el procedimiento de valor constante se aplica únicamente a los pasivos, y a los activos en que se estipula su manejo mediante la aplicación del UPAC; no ocurre lo mismo respecto a la inversión obligatoria que debe efectuar las Corporaciones de Ahorro y Vivienda en Nuevos Bonos de Vivienda Popular. Se observa entonces que las inversiones aludidas deben liquidarse teniendo en cuenta los depósitos en pesos, y no en unidades de poder adquisitivo. Agrega que de acuerdo con los estados financieros de Corpavi en los trimestres de enero-marzo, julio-septiembre y octubre-diciembre de 1989, se presenta defecto en la inversión obligatoria, situación que amerita la sanción.

EL MINISTERIO PÚBLICO: En esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento del Ministerio Público.

CONSIDERACIONES El artículo 1º del Decreto 1229 de 1972 creó la Unidad de Poder Adquisitivo

Constante (UPAC), con base en la cual el valor de los ahorros y de los préstamos destinados a la construcción de vivienda deberán reajustarse periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, para efectos de conservar el valor constante de los mismos, tal como lo prevé el artículo 3 del Decreto 677 de 1972. Prescribe el artículo 1º del Decreto 1229 de 1972, lo siguiente: “En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos, consagrado en el artículo 3 del Decreto No. 677 de 1972, establécese la unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), con base en la cual las Corporaciones de Ahorro y Vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal.” Del texto de la norma transcrita se concluye que la UPAC es una Unidad de cuenta, pues con base en ella se deben llevar todas las cuentas y registros del sistema, y una unidad de medida, pues sirve para determinar por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno el monto de las obligaciones en dinero que contraen las Corporaciones de Ahorro y Vivienda con los ahorradores y de las que contraen con dichas entidades los beneficiarios de este tipo de crédito. De otra parte, el Decreto 888 de 1985, prevé en su artículo 1º lo siguiente: “Señálese una inversión obligatoria de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda equivalente al 3% de los Depósitos en cuentas de ahorro de valor constante la cual deberá mantenerse en Nuevos Bonos de Vivienda Popular del Instituto de

Crédito Territorial.” La citada norma fue modificada por el artículo primero del Decreto No. 3053 de 1985, que prescribe lo siguiente: “A partir del 1º de noviembre de 1985, elevase al 3.5% de los depósitos en cuentas de ahorro de valor constante la inversión obligatoria que las Corporaciones de Ahorro y Vivienda deben mantener en Nuevos Bonos de vivienda popular del Instituto de Crédito Territorial, de conformidad con el Decreto 888 de 1985.” Considera la apoderada de la parte actora, que la Corporación de Ahorro y Vivienda que ella representa no incurrió en defectos de inversión de Nuevos Bonos de Vivienda Popular, pues efectuó la inversión liquidando en UPAC el porcentaje de que da cuenta el artículo 1 del Decreto 3053 de 1985. Así mismo, sostiene que ha cumplido en debida forma con la obligación de hacer inversiones forzosas, toda vez que los depósitos en cuenta de ahorro de valor constante y en general todas las cuentas y registros del sistema deben llevarse en UPAC, tal como lo prevé el artículo 1 del Decreto 1229 de 1972. Dado que para la Sala es fundamental precisar la naturaleza de Poder Adquisitivo constante (UPAC), a continuación se permite transcribir los apartes más significativos del punto en comento, contenidos en la jurisprudencia de la Corporación de fecha 4 de febrero de 1976. Consejero Ponente. Doctor Carlos Galindo Pinilla: “Mediante el artículo 1º del Decreto 1229 de 1972 se estableció la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) como un instrumento para “llevar todas las

cuentas del sistema, reducidos a moneda legal”. Y por el artículo 2º de Decreto se dispuso que “para los efectos previstos en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro y vivienda como en los contratos de mutuos que éstas celebran para el otorgamiento de préstamos, se estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán mediante la equivalencia de la unidad de poder adquisitivo constante” “De los textos citados se deduce: 1º Que las obligaciones se pactan en moneda legal; y 2º Que la UPAC es apenas un instrumento que sirve para determinar, por su equivalencia por las variaciones de precios en el mercado interno, el monto de las obligaciones que contraen con las mismas entidades los beneficiarios de este tipo de crédito.” “Por consiguiente, es claro que el objeto de estos contratos de ahorro y préstamo, vale decir, el bien Jurídico sobre el cual recaen es, en todo caso la moneda legal; solo que como su cuantía es variable, el factor, para determinarlas es la unidad de poder adquisitivo constante, que se calcule teniendo en cuenta el índice de los precios”. “La Corporación de Ahorro y Vivienda que reciba una inversión en dinero o moneda legal por el sistema de valor constante se constituye en deudora del inversionista por una cantidad indeterminada, pero determinable mediante la aplicación del factor UPAC a la cantidad recibida y otro tanto ocurre a la inversa entre quien recibe un préstamo por el nuevo sistema y la corporación que lo otorga” “Lo anterior significa que la UPAC no es un medida general del valor, la cual para

el afecto, sigue siendo el peso o moneda legal colombiana, sino un factor para determinar el “quantum” de cierto tipo de obligaciones en los términos del signo monetario fijado en la ley” “Como en los decretos acusados sólo se le asigna a la UPAC esa única función; como el objeto de los contratos, que se celebran por el sistema de valor constante continúa siendo la moneda legal y como a la UPAC no se le atribuye poder liberatorio general, ni se le asigna atributo alguno que permita considerarla como de curso forzoso y ni siquiera tiene una representación física determinada, a juicio de la Sala, es infundado el cargo que se sustenta en el puesto de que la UPAC es un signo monetario” Ahora bien, teniendo en cuenta las anteriores precisiones, la Sala no comparte el razonamiento del recurrente, pues parte de la falsa premisa de que los depósitos de ahorro de valor constante deben considerarse en UPAC, como su mismo nombre lo indica. En efecto, si tal como se dejó dicho, el bien jurídico sobre el cual recaen los contratos de depósito y mutuo celebrados con las corporaciones de ahorro y vivienda es la moneda legal, y si la UPAC no es más un instrumento que sirve para determinar el monto de las obligaciones derivadas de dichos contratos, es decir, el “quantum” de cierto tipo de obligaciones en términos de moneda legal, mal puede sostener el recurrente de los depósitos de ahorro de valor constante deben considerarse en UPAC, y en consecuencia, las inversiones forzosas en relación con el monto de las mismas, deben igualmente realizarse en dicha

unidad. Es obvio que si la UPAC no tiene poder liberatorio general, ni puede considerarse como de curso forzoso, y si las obligaciones dentro del sistema de valor constante se pactan en moneda legal, no pueden éstas satisfacerse en UPAC, máxime si se tiene en cuenta que tal unidad como se afirma en la sentencia del 4 de febrero de 1976, “ni siquiera tiene una representación física determinada” Así las cosas, si el objeto del contrato de depósito en cuentas de ahorro de valor constante es la moneda legal, y el artículo 1º del Decreto 3053 de 1985 señala un porcentaje en relación con dichos depósitos, es claro que la liquidación del porcentaje en mención la inversión propiamente dicha, debe efectuarse en moneda legal. De otra parte, y tal como lo sostiene el apoderado de la Superintendencia Bancaria, del texto de los Decretos 888 y 3053 de 1985 no se desprende afirmación alguna que establezca que la inversión en Nuevos Bonos de Vivienda Popular se lleve en UPAC, pues dichas normas no comprenden indicación distinta que la de establecer una inversión cuyo “quantum” se determina por un porcentaje de los depósitos de valor constante, para luego realizarse en pesos. Adicionalmente, por ser la UPAC, una unidad monetaria, se previó en los decretos que regulan la materia que ha de hacerse la conversión en pesos, puesto que las obligaciones se contraen y satisfacen por el valor en pesos y no en UPAC. Así mismo, comparte la Sala la argumentación expuesta por la Superintendencia Bancaria con ocasión de la expedición de la Resolución No. 0992 de 1991, en

virtud de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4576 de 1990, que impuso la sanción a la actora, la cual se dejó expresada en los siguientes términos: “De otra parte, cabe precisar que la inversión que se realiza en el Instituto de Crédito Territorial, la cual debe registrarse en pesos, no podrá reflejar el incremento que posteriormente y como consecuencia del reconocimiento de la corrección monetaria se presente en los depósitos de cuentas de ahorro de valor constante que sirvieron para determinar el requerido de la Inversión, lo cual exigirá a la Corporación reajustar su reinversión a fin de cumplir con dicho requerido. Ahora bien, lo que se observa es que la Corporación lleva su inversión en UPAC y asume una conducta que, como tal, la induce a presentar defectos de colocación en sus inversiones en Nuevos Bonos de Vivienda Popular del Instituto de Crédito Territorial, toda vez que al tomar los datos por el valor en pesos de tales depósitos, las cifras de inversión requerida no coinciden ya que no se liquidan con base en el valor que la unidad presenta al momento de verificar el cumplimiento de la inversión. Dicha situación se presenta en los trimestres en estudio, pues deja de reajustar la inversión bajo el supuesto de que su registro se lleva en UPAC y, como tal, se reajustaría automáticamente en la misa proporción en que se presentaron los incrementos en los depósitos de cuentas de ahorro.” No encuentra así la Sala, elementos de juicio que ameriten la revocación de la sentencia apelada y por lo tanto, y con las precisiones efectuadas, la providencia

habrá de confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 17 de febrero de 1994, dentro del juicio No. 1778. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al Tribunal de origen, y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA O.

PRESIDENTE

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJA

SECRETARIO