CE-SEC4-EXP1995-N5604

PAGO - Imputación / DEUDA TRIBUTARIA - Actualización / INTERES MORATORIO La transcripción del artículo 804 del Estatuto Tributario y el artículo 5o. del Decreto 20 de 1994 permite concluir que evidentemente el Presidente de la República excediendo la atribución conferida por el artículo 189 de la Constitución Nacional, no sólo introdujo en el reglamento un concepto no señalado en la ley, sino que, desconociendo que la actualización de una deuda es inherente al mismo concepto cuyo valor se actualiza, y que para efectos del cobro, la actualización de la deuda junto con los intereses de mora no puede exceder el límite por encima del cual se considere usurario el interés cobrado por los particulares, y que la corrección monetaria no puede ser doblemente considerada, bajo la forma de interés moratorio y ajuste por corrección monetaria; el fallo C-549 de la Corte Suprema de Justicia distingue, para darle individualidad y carácter de nuevo tributo al ajuste por corrección monetaria, a fin de establecer una prelación de imputación del pago para este nuevo concepto no previsto en la ley y por consiguiente viola la disposición superior de manera ostensible como lo evidenció la Corporación en el Auto de julio 1o. de 1994, mediante el cual decretó la suspensión provisional. No es procedente darle, para efectos de la imputación de pago, prelación al ajuste por actualización puesto que este sólo representa el valor presente de anticipos, impuestos y retenciones a que se refiere el artículo 804 del Estatuto Tributario, y que no es entendible como el ajuste de la deuda pueda cobrarse en forma independiente de las sumas adeudadas sí es de la

misma obligación incrementada. POTESTAD REGLAMENTARIA - Restricción / POTESTAD REGLAMENTARIA - Criterio de Competencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Criterio de Necesidad Fija el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de “necesidad” consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Nacional) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija, de manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no se requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no sólo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de mil novecientos noventa y cinco

(1995) Radicación número: 5604

Actor: MARTHA CECILIA PAEZ GALLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL FALLO La ciudadana Martha Cecilia Páez Gallo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la declaratoria de nulidad del artículo 5 del Decreto Reglamentario 20 del 10 de enero de 1994, expedido por el Presidente de la República y por el cual se reglamentan los artículos 867-1 del Estatuto Tributario y 108 de la ley 6 de 1992.

Surtido el trámite procedimental y no encontrando causal de nulidad alguna, procede la Sala a dictar sentencia. EL ACTO ACUSADO La disposición acusada del Decreto Reglamentario 20 de 1994, es del siguiente tenor: “DECRETO No. 20 de 1994 (Enero 10) “POR EL CUAL SE REGLAMENTAN LOS ARTÍCULOS 867-1 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO Y 108 DE LA LEY 6 DE 1992. “EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, EN USO DE SUS FACULTADES CONSTITUCIONALES Y LEGALES, ESPECIALMENTE DE LAS CONFERIDAS POR LOS NUMERALES 11 Y 20 DEL ARTÍCULO 189 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DECRETA “... Artículo 5. Los pagos deben imputarse en el siguiente orden: primero a las sanciones, segundo a los intereses, tercero al ajuste por actualización y por último a los anticipos, impuestos o retenciones.”

LA DEMANDA La actora solicita la nulidad de la disposición transcrita por violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, y del artículo 804 del decreto 624 de 1989. Considera, que el Decreto Reglamentario 20 de 1994 altera el artículo 804 del Estatuto Tributario, por cuanto el orden preestablecido por éste inserta otra obligación a pagar: “... primero a las sanciones, segundo a los intereses, tercero al ajuste por actualización y por último a los anticipos, impuestos o retenciones”. Agregó, que el ajuste por actualización no corresponde a ningún tipo de obligación tributaria mencionada en el artículo 804 del Estatuto Tributario. La Corte Constitucional en sentencia C-549 de noviembre 29 de 1993 establece “que la actualización del valor de la deuda obedece a un principio de equidad tributaria y no constituye un nuevo tributo. Se trata no de una nueva obligación tributaria, sino del ajuste del valor de la deuda de acuerdo con el incremento porcentual del índice de precios al consumidor por ingresos medios...”. Así mismo, el ajuste por actualización no es una sanción, ni un interés, ni un impuesto, ni una retención. Sostuvo, que lo que hace el Decreto 20 de 1994, además de reglamentar un artículo no previsto en su encabezamiento, es insertar en él la imputación de un pago que viene a tener prelación sobre los anticipos, impuestos o retenciones, cuando la ley no lo previó así. Adicionalmente, afirmó que el ajuste por actualización sí debe imputarse por ser una nueva obligación tributaria pero debe ocupar el último lugar en el orden ya

establecido por cuanto el artículo 804 del Estatuto Tributario tiene un orden invulnerable, y sólo otra norma de la misma jerarquía puede permitir la alteración de ese orden. Por último, adujo que al alterar el orden establecido por la ley mediante un Decreto Reglamentario, se violó el artículo 189 ordinal 11 de la Constitución Nacional, habida cuenta que no se da cumplida ejecución de las leyes. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad procesal los representantes judiciales de las partes no emitieron concepto. MINISTERIO PÚBLICO Representado por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación presentó su alegato de conclusión, a través del cual solicitó anular la frase “Tercero al ajuste por actualización” del artículo 5 del Decreto 20 de 1994, con los siguientes argumentos: Manifestó, que el orden de prelación establecido por la ley, sí fue alterado por la norma acusada cuando introdujo un factor nuevo no contemplado por ella. Expresó, que las obligaciones que se hallen en mora por más de tres años por concepto de impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, deben actualizarse en la forma y términos indicados en los artículos 3 y 4 del Decreto 20 de 1994, y por lo tanto los montos originales de esas obligaciones aumentan en las proporciones correspondientes a su actualización. Así al hablar el Estatuto Tributario que después de los intereses siguen el orden de prelación los anticipos, impuestos y retenciones, es entendido que su valor debe calcularse con la actualización correspondiente. Por lo tanto no cabe darle al ajuste por actualización un orden de prelación, por

cuanto este sólo representa el mayor valor de los anticipos, impuestos y retenciones a que se refiere el artículo 804 del Estatuto Tributario. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala estima necesario hacer énfasis sobre la facultad reglamentaria que asiste al Presidente de la República, especialmente, cuando ésta es necesaria para desarrollar las normas fiscales y facilitar la comprensión y ejecución de la ley en miras al exacto recaudo del tributo. Con ocasión de la sentencia proferida el día 15 de julio de 1994 en el juicio 5393, actor Juan Rafael Bravo Arteaga, con ponencia del doctor Guillermo Chahín Lizcano, la Sala tuvo oportunidad de referirse al tema, así: “Potestad reglamentaria (alcances y límites) “Dispone el artículo 189 de la Constitución Política: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad administrativa:...” “...11.- Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes...” “Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. “Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su

alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. “El criterio de “necesidad” consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser obscura, condicional imprecisa, lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no sólo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior. “En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho. Si el texto es claro no requiere reglamentación, y si el ejecutivo la realiza, cuando menos incurre en un ejercicio inocuo del poder reglamentario. Ahora bien, si modifica su contexto, adicionando o recortando, lo dispuesto en la ley, incurre en violación no sólo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos. “Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra sus límites naturales sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de “arreglar la ley”, para

modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer las leyes con la facultad de reglamentarlas.” Sobre los planteamientos anteriores, se analiza la norma acusada, sobre la cual concreta el actor el cargo de nulidad, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno al introducir, para efectos de la imputación de los pagos hechos por el contribuyente, un concepto no previsto en la ley y darle prelación sobre la propia obligación tributaria principal. Para el efecto hace la Sala la confrontación entre la norma principal artículo 804 del Estatuto Tributario y la disposición acusada, así: Artículo 804. Estatuto Tributario. “Prelación en la imputación del pago. Los pagos que por cualquier concepto hagan los contribuyentes, responsables o agentes de retención, deberán imputarse al periodo o impuesto que indique el contribuyente, responsable agente de retencion en la siguiente forma: primero a la sanciones, segundo a los intereses y por ultimo a los anticipos, impuestos o retenciones. “(subrayo)”” Transcripción que permite concluir que evidentemente el Presidente de la

República excediendo la atribución conferida por el artículo 189 de la Constitución Nacional, no sólo introdujo en el reglamento un concepto no señalado en la ley, sino que, desconociendo que la actualización de una deuda es inherente al mismo concepto cuyo valor se actualiza, y que para efectos del cobro, la actualización de la deuda junto con los intereses de mora no puede exceder el límite por encima del cual se considere usurario el interés cobrado por los particulares, y que la corrección monetaria no puede ser doblemente considerada, bajo la forma de interés moratorio y ajuste por corrección monetaria, como sentenció la Corte Suprema de Justicia en el fallo C-549 de 1993; distingue para darle individualidad y carácter de nuevo tributo al ajuste por corrección monetaria, a fin de establecer una prelación de imputación del pago para este nuevo concepto no previsto en la ley y por consiguiente viola la disposición superior de manera ostensible como lo evidenció la Corporación en el Auto de julio 1o. de 1994, mediante el cual decretó la suspensión provisional de la expresión acusada, y por ello merece ser retirada del ordenamiento jurídico. Comparte la Sala en esta ocasión los juiciosos razonamientos de la Agente del Ministerio Público, en el sentido de no ser procedente darle, para efectos de la imputación de pago, prelación al ajuste por actualización puesto que éste tan sólo representa el valor presente de anticipos, impuestos y retenciones a que se refiere el artículo 804 del Estatuto Tributario, y que no es entendible como el ajuste de la deuda pueda cobrarse en forma independiente de las sumas

adeudadas si es la misma obligación incrementada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: ANÚLASE la expresión “tercero al ajuste por actualización” contenida en el artículo 5o. del Decreto reglamentario 20, expedido el 10 de enero de 1994 por el Presidente de la República.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha .

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS A. FLÓREZ LEYVA

SECRETARIO