CE-SEC4-EXP1995-N5605

EXENCION MUNICIPAL / ACTIVIDAD NO SUJETA / PRODUCCION PRIMARIA / PRODUCCION DE ACEITE VEGETAL / ARTICULO DE PRIMERA NECESIDAD En materia tributaria, los beneficios son de carácter restrictivo, no caben interpretaciones laxas para forzar la viabilidad de una exención que indiscutiblemente, fue suprimida por la Ley 29 de 1963 la cual suprimió las prohibiciones de imponer gravámenes a la producción de artículos alimenticios de primera necesidad y a los establecimientos destinados a la producción de los mismos, y que mantuvo, la relacionada con el tránsito de esos artículos, así como la prohibición de gravar la producción primaria, agrícola y ganadera; dentro de la cual cabría la prohibición de gravar artículos alimenticios de primera necesidad pero, a los obtenidos en la etapa de producción primaria, que no sería el caso de la producción de aceites vegetales para uso humano, puesto que estos se obtienen dentro de un proceso industrial. Es decir que las exenciones existentes hasta cuando entró en vigencia la Ley 29 de 1963, quedaron modificadas, subsistiendo únicamente las contempladas en el artículo 3o. de esta normatividad. Por consiguiente como la exención que consagra la Ley 29 de 1963, no rige para los establecimientos dedicados a la producción industrial de aceites para consumo humano, ni para los artículos de primera necesidad, cuyo concepto no encaja en la “producción primaria” y tampoco en el concepto de “tránsito de productos alimenticios”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá D.C. treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 5605

Actor: ACEITES DEL CARIBE S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE BARRANQUILLA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Catorce del Tribunal Administrativo del Atlántico contra la sentencia de enero 19 de 1994, por la cual este Tribunal desestimó las súplicas de la demanda, en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la sociedad ACEITES DEL CARIBE S.A. contra los actos administrativos a través de los cuales el Municipio de Barranquilla le determinó el impuesto de industria y comercio correspondiente al período comprendido entre julio de 1979 y julio de 1980.

ANTECEDENTES Según Resolución No. 12761 de marzo 14 de 1984, el Municipio de Barranquilla, gravó mediante aforo a la sociedad ACEITES DEL CARIBE S.A. con el impuesto de industria y comercio, por cuanto desde la expedición del Acuerdo 001 de 1977, los establecimientos dedicados a la producción de grasas y aceites, eran sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio. Por tanto, le determinó un aforo mensual de $110.883.oo de acuerdo con el arancel establecido en el Acuerdo 010 de 1973, y una sanción de 50% del impuesto determinado, en la suma de $55.441.50 mensual. Contra la resolución anterior, la sociedad recurrió en reposición y en subsidio

apelación, alegando que no estaba obligada a pagar el impuesto de industria y comercio por ser el objeto de la misma, la producción de aceites, alimento de primera necesidad sobre la cual existía la prohibición de la Ley 29 de 1963; de igual modo objetó la sanción impuesta por cuanto no conocía el Acuerdo citado. El recurso de reposición fue resuelto en la Resolución No. 12761 Bis, de agosto 11 de 1986, que confirmó la resolución recurrida y concedió el recurso de apelación, éste a su vez fue resuelto en la Resolución del 4 de septiembre de 1987, que confirmó la apelada.

LA DEMANDA: El apoderado de la sociedad actora consideró violados los artículos 1o. de la Ley 20 de 1946, 1o. del Decreto 597 de 1947, 3o. de la Ley 29 de 1963, 2o. del Decreto 84 de 1984, 6o. del Acuerdo 39 de 1970, 5o. del Acuerdo Municipal 012 de 1974 y 11 del Acuerdo Municipal 004 Bis de 1983.

En el concepto de violación explicó que por ser la sociedad Aceites del Caribe S.A. un establecimiento industrial dedicado exclusivamente a la producción de aceites vegetales para el consumo humano, artículos alimenticios de primera necesidad, no estaba obligada a presentar declaración de industria y comercio por la vigencia fiscal de julio de 1979 a junio de 1980, puesto que tal actividad industrial de producción de alimentos no podía ser gravada con tal impuesto, según expresa prohibición del artículo 1o. de la Ley 20 de 1946 y artículo 1o. del Decreto 5941 de 1947.

Que, por lo anterior, no incurrió su representada en omisión de la presentación de la declaración del impuesto de industria y comercio, sino que se trata de una diferencia de criterio legal entre la sociedad y la Secretaría de Impuestos Municipales, de manera que si incurrió en un error relativo a la interpretación del derecho aplicable, ello estaba justificado, puesto que el mismo era propiciado por los mismos textos legales y no por su culpa. Que es distinto, el régimen legal aplicable a los años de 1984 y subsiguientes, para los cuales existe un texto legal expreso, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que permite imponer el gravamen de industria y comercio a las fábricas de productos alimenticios. Mientras que para los años anteriores a la Ley 14, no existía obligación de presentar declaración de industria y comercio para las fábricas de aceites vegetales comestibles. Por otra parte, advirtió, que la sociedad Aceites del Caribe S.A. cumplió el requisito de presentar ante la Cámara de Comercio de Barranquilla, el formulario del registro público de comercio, el cual hace las veces de declaración del impuesto de industria y comercio para las entidades exentas, tales como los establecimientos dedicados a la producción de alimentos de primera necesidad.

LA PARTE OPOSITORA: El Municipio de Barranquilla se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, manifestando que el impuesto determinado recae sobre el establecimiento industrial Aceites del Caribe S.A. y no sobre su producción, en cuanto que por el hecho de existir y expender sus productos en el territorio de Barranquilla con animus lucrandi, se adecua a la preceptiva del Acuerdo 004 Bis

de 1963, de una parte, y de otra, al contenido del artículo 3o. del Acuerdo 001 de 1977 que reza así: “Los establecimientos destinados a la transformación de grasas, pastas alimenticias y jabones, pagarán impuesto de industria y comercio de acuerdo con la tabla o arancel establecidos en el Municipio o que se establezcan en el futuro”. De otra parte, la pretendida diferencia de criterios entre el contribuyente y la administración municipal respecto de la causación del tributo argüida por el actor para evitar el cumplimiento de la sanción impuesta en las resoluciones impugnadas por no presentar la correspondiente declaración del impuesto de industria y comercio, no tiene aplicación por partir de la premisa constituida por la ignorancia o torcida visión de los textos legales, la Ley 29 de 1963, Decreto 84 de 1964, Ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915, Acuerdos del Concejo de Barranquilla Nos. 004 Bis de 1963, 001 de 1977. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico apoyado en sentencia de mayo 15 de 1992, proferida por esa Corporación dentro del proceso no. 4834, iniciado por la misma sociedad actora, correspondiente al período comprendido entre enero a junio de 1977, negó las súplicas de la demanda. Consideró que la Ley 29 de 1963, eliminó las exenciones o exoneraciones que no se hicieran por los mismos municipios, y, en cuanto a las establecidas con anterioridad por la Nación, al disponer que subsistieran las prohibiciones de las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, “...sobre gravámenes a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de

productos alimenticios” limitó la exención a la producción primaria y al tránsito de productos alimenticios. Sobre el alcance de las prohibiciones que mantuvo la Ley 29 de 1963, reprodujo sentencia del Consejo de Estado, del 24 de mayo de 1983, proferida dentro del proceso 10.906 iniciado por la sociedad Molinos Doria Ltda, con ponencia del Consejero Dr. Bernardo Ortiz Amaya, que desestimó la pretensión tendiente a desvirtuar la sanción, por cuanto ésta “...se impone al contribuyente por no declarar, que es de carácter objetivo y sobreviene como consecuencia de no cumplir con la obligación tributaria de declarar. Por consiguiente no está sujeta a las apreciaciones subjetivas del contribuyente en cuanto a si está obligado o no al pago del respectivo gravamen. “Además advirtió el a-quo que el supuesto fáctico que le sirve de sustento no se encontraba acreditado en autos”.

LA APELACION: El Procurador Catorce del Tribunal Administrativo del Atlántico apela la sentencia del Tribunal y solicita a la Corporación revocarla, toda vez que para él, el Tribunal incurrió en error semántico al extraer el significado del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, pues la expresión “no podrán ser materia de exención” no está en presente sino en futuro, lo que significa que lo que pretende el legislador es que “...no se den nuevas exenciones sobre viejos impuestos. Pero no busca que dejen de regir las exenciones ya establecidas: No toca lo vigente”.

De lo anterior deduce que como el texto del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, es

“ambiguo” debe resolverse a favor del contribuyente, aceptando que esta disposición no eliminó la exención de impuesto de industria y comercio para los productos de primera necesidad existentes antes de ella, sean o no de producción primaria. Observa que si el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, “pretende únicamente impedir que se concedan nuevas exenciones a los viejos impuestos fijados a los artículos comerciales e industriales de primera necesidad, no tenía por qué especificar que subsistiría la prohibición de gravar la producción primaria agrícola, ya que tal producción queda incluida en los artículos de primera necesidad (...) lo que implica que otros artículos de primera necesidad no quedaron cobijados por la exención de gravámenes”. Las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, establecieron gravámenes a la industria y comercio en forma “general”. Las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, así como el Decreto Reglamentario 0594 de 1947, también fueron específicos en exencionar los productos de primera necesidad, y “no todos” los productos industriales y comerciales. Esta exención, aclara que se estructuró como una prohibición de establecer los citados gravámenes “en el futuro” para los artículos de primera necesidad existentes entonces y para los que llegaran a existir en el futuro. Las normas exonerantes fueron genéricas. La Ley 29, en su artículo 3o. dispuso que “los rubros de bienes de primera necesidad que apareciesen en el mercado comercial o industrialmente, luego de su entrada en vigencia, no quedarían

cobijados por las exenciones fijadas en las citadas Leyes de 1904, 1946 y 1947; pero no afectó los específicos artículos de primera necesidad que ya venían exentos de impuestos de industria y comercio en virtud de dichas leyes”. En resumen, dice que los bienes de primera necesidad y de producción primaria, agrícola o ganadera quedan exentos, “ya sean los de rubros existentes antes de la Ley 29 de 1963 o ya sean de rubros de aparición posterior a ella” y que de los restantes bienes de primera necesidad permanecen exentos de impuestos los que ya lo estaban antes de la Ley 29 de 1963, pero los nuevos que aparecen a partir de tal ley que no sean de producción primaria son susceptibles de ser gravados con el impuesto de industria y comercio. Concluye que el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, no eliminó la exención del impuesto de industria y comercio respecto de los rubros de primera necesidad existentes antes de ella, sean de producción primaria o no, sino que suprimió la exención para los nuevos rubros posteriores a ella, y que como los aceites comestibles pertenecen al grupo de los bienes de primera necesidad de producción industrial anterior a la expedición de la Ley 29 de 1963, no era procedente gravar con dicho impuesto a la sociedad demandante por el período comprendido entre julio de 1979 y junio de 1980. EL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Octavo Delegado en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, estima que la sentencia del Tribunal en cuanto denegó las súplicas de la demanda, debe ser confirmada.

Considera que en el supuesto de que estuviera vigente la prohibición que consagra el artículo 1o de la Ley 20 de 1946, está circunstancia no determina que la sociedad no sea sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y que por lo mismo no está obligada a presentar las declaraciones que señalan los acuerdos municipales, porque tal norma no reglamenta dicho impuesto sino que se refiere a toda clase de gravámenes y a la prohibición de que estos sean aplicados a la producción y tránsito de artículos alimenticios. Por otra parte, anota que el impuesto de industria y comercio no recae sobre artículos alimenticios o de cualquier otra clase, o sobre bienes o productos, sino en la actualidad, sobre actividades industriales, comerciales y de servicios (Ley 14 de 1983) y antes de ésta, sobre “establecimientos” en los que se ejercieran actividades industriales y comerciales (artículo 1o. literal f) de la Ley 97 de 1913, que estableció por primera vez este gravamen y que denominó “impuesto de patentes”. Que de acuerdo con lo anterior, la sociedad actora, que para el caso se rige por las normas anteriores a la Ley 14 de 1983, puesto que los actos acusados corresponden al período julio de 1979-junio de 1980, es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, el cual recae sobre el establecimiento comercial en el cual aquella realiza actividades industriales. Pone de manifiesto que la tesis acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 24 de mayo de 1983, y que cita el Tribunal, ha sido expuesta por

esa agencia del Ministerio Público, según la cual la Ley 29 de 1963 “suprimió las prohibiciones de imponer gravámenes a la producción de artículos alimenticios de primera necesidad y a los establecimientos destinados a la producción de los mismos, mantuvo la relacionada con el tránsito de esos artículos y consagró una nueva, o sea la de gravar la producción primaria, agrícola y ganadera” y que tal ley, “simplemente prohíbe gravar los artículos alimenticios de primera necesidad, pero obtenidos en la etapa de producción primaria”. Concluye que si el Municipio de Barranquilla gravó la producción de los artículos alimenticios que procesa la sociedad, tal decisión, estaría de acuerdo con las previsiones de la Ley 29 de 1963, y que si a estas alturas del proceso, se alega que la ley estableció una nueva prohibición “la de gravar artículos alimenticios de primera necesidad obtenidos en la etapa de producción primaria” precisa que la actora no ha discutido este aspecto, y además no existen pruebas en el expediente que demuestren que los artículos que produce la sociedad corresponden a la producción primaria y que sobre éstos recayó el gravamen. CONSIDERACIONES DE LA SALA La inconformidad del Procurador Catorce del Tribunal Administrativo del Atlántico se concreta en el hecho de que para él, no es procedente gravar con el impuesto de industria y comercio a la sociedad Aceites del Caribe S.A. por el período comprendido entre julio de 1979 y junio de 1980, por cuanto el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, a su juicio, no eliminó la prohibición de imponer gravámenes a

los artículos alimenticios de primera necesidad, entre los que se encuentra el aceite vegetal (Oleocosta y Oleocali) que produce la mencionada sociedad en su establecimiento industrial. La Sala no está de acuerdo con la interpretación que al respecto plantea el apelante, puesto que en materia tributaria, los beneficios son de carácter restrictivo, no caben interpretaciones laxas como las que formula el Procurador Catorce Delegado del Tribunal Administrativo del Atlántico, para forzar la viabilidad de una exención que, indiscutiblemente fue suprimida por la Ley 29 de 1963. Es criterio definido no sólo por la jurisprudencia de la Sección Cuarta, sino también por la Jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, que la Ley 29 de 1963 suprimió las prohibiciones de imponer gravámenes a la producción de artículos alimenticios de primera necesidad y a los establecimientos destinados a la producción de los mismos, y que mantuvo, la relacionada con el tránsito de esos artículos, así como la prohibición de gravar la producción primaria, agrícola y ganadera; dentro de la cual cabría la prohibición de gravar artículos alimenticios de primera necesidad, pero, a los obtenidos en la etapa de producción primaria, que no sería el caso de la producción de aceites vegetales para uso humano, puesto que éstos se obtienen dentro de un proceso industrial. (Sentencia del 24 de mayo/83, expediente 10.906, Consejero de Estado Dr. Bernardo Ortiz Amaya). El artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, textualmente dice lo siguiente: “Los impuestos de industria y comercio, creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de

1915 como impuestos municipales, no podrán ser materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá, pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios”. Es de meridiana claridad que la disposición anterior, de una parte, autorizó a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, a gravar con el impuesto de industria y comercio, los hechos imponibles establecidos en las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915, y de otra, determinó de manera concreta, las exenciones que subsistían, limitándolas sólo a “la producción primaria, agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios”. Lo que significa que las exenciones existentes hasta cuando entró en vigencia la Ley 29 de 1963, quedaron modificadas, subsistiendo únicamente las contempladas en el artículo 3o. de esta normatividad. Está probado en el proceso que la sociedad actora, produce aceites vegetales para el consumo humano (Oleocosta y Oleocali) y que dicho proceso es eminentemente industrial, según la visita que le practicó el Municipio de Barranquilla, y además, reconocido en la demanda, pues en ella como primer hecho se indica: “La sociedad Aceites del Caribe S.A, es un establecimiento industrial que se dedica exclusivamente a la producción de aceites vegetales comestibles, para la mesa y la cocina (Oleocosta y Oleocali)...” Por consiguiente, como la exención que consagra la Ley 29 de 1963, no rige para

los establecimientos dedicados a la producción industrial de aceites para consumo humano, ni para los artículos de primera necesidad, cuyo concepto no encaja en la “producción primaria” y tampoco en el concepto de “tránsito de productos alimenticios”, la sentencia del Tribunal merece confirmarse como lo solicita el Procurador Octavo Delegado en lo Contencioso ante el Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA O

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO