CE-SEC4-EXP1995-N5822

DEUDA TRIBUTARIA - Actualización / ACUERDOS DE PAGO - Actualización Si bien el art. 363 de la Constitución Nacional prohíbe la aplicación retroactiva de la ley tributaria, cuando la Ley para su ejecución requiere de reglamentación u otros aspectos de implementación, ha de entenderse que tal reglamento se encuentra incorporado a la ley desde su expedición y en este evento no puede predicarse que existe aplicación retroactiva de la ley. Establece la ley, que la actualización del valor de las obligaciones tributarias pendientes de pago también se aplica a los acuerdos de pago que se realicen a partir del 1o. de marzo de 1993 y obviamente sobre obligaciones insolutas a tal fecha. Por ello, cuando la resolución acusada señala en el artículo 4o. demandado, que las facilidades de pago otorgadas entre el 10 de marzo de 1993 (fecha prevista en la norma superior) y el 1o. de marzo de 1994 deben reliquidarse, para agregar el valor de actualización en relación con los pagos que se hagan a partir del 1o. de marzo de

1994. No viola la ley pues no hace cosa diferente que darle cumplimiento. Del hecho de que la Administración otorgue facilidades para el pago de deudas vencidas no puede deducirse que, por el nuevo plazo, la deuda no pueda actualizarse, o que no cause intereses, porque tal inferencia no la hizo la ley. De tal suerte que si al momento de expedirse la Ley 6a. de 1992 el contribuyente, agente o responsable tenía deudas insolutas, estas por mandato de la norma deben ajustarse a partir del tercer año de mora, independientemente de que para el pago de la misma la Administración otorgue o no facilidades o plazos

adicionales. IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA / DEUDA TRIBUTARIA - Actualización / PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA La actualización del valor de la deuda, obedece a un principio de equidad tributaria y no constituye un nuevo tributo; no se está violando ningún derecho adquirido. Además la retroactividad no se configura porque no hay mutación en la causa de obligación, sino que tan solo se está actualizando su valor, de suerte que la obligación sigue siendo, en términos reales, la misma. Ello, como manifestación del principio de equidad tributaria que exige ajustar el valor de la deuda a la realidad, con el fin de no permitir que la depreciación del dinero torne en desproporcionado el valor de la obligación tributaria con respecto a la realidad financiera. En estricto sentido actualizar el valor de la deuda tributaria no es equivalente a regular con una nueva disposición una situación jurídica definida con sujeción a la norma de su momento, sino la adaptación del valor a la realidad; de ahí que se actualiza es decir se mantiene la misma obligación a través del tiempo, en virtud, precisamente, de la actualización, la cual no altera una situación del pasado, sino que la mantiene en su verdadera identidad, sin que mengüe su valor económico por los efectos de la depreciación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santa Fe de Bogotá, D.C., Tres (3) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 5822

Actor: JOSE LUIS RIVADENEIRA RAMIREZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL - DIRECCION DE

IMPUESTOS NACIONALES Y DE ADUANAS FALLO El ciudadano JOSE LUIS RIVADENEIRA RAMIREZ en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la declaratoria de nulidad del artículo 4 de la Resolución 0828 expedida el 2 de marzo de 1994 por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. No observando la Sala la causal de nulidad, procede a dictar sentencia. 1.- El acto acusado Es el artículo 4 de la Resolución 828 del 2 de marzo de 1994, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, el cual dispone textualmente: “Las facilidades de pago otorgadas entre el 1 de marzo de 1993 y el 1 de marzo de 1994, solo se reliquidarán para agregar el valor de actualización en relación con los pagos que se hagan a partir de la última fecha, respecto de obligaciones que cumplan los presupuestos para su actualización. “Lo dispuesto en el inciso anterior también se aplicará en relación con los acuerdos concordatarios y las facilidades de pago otorgadas en desarrollo de estos procesos celebrados entre esas mismas fechas”. La demanda afirma que la norma al hacer retroactiva la aplicación de la Resolución 828 de 1994 a los acuerdos de pago celebrados entre el 1 de marzo de 1993 y el 1 de marzo de 1994 desconoce el mandato contenido en el artículo 363 de la Constitución Nacional e incurre en violación manifiesta del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ya que autoriza la modificación de los

actos administrativos que otorgan facilidades de pago, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. OPOSICION A LA DEMANDA El apoderado judicial de la demandada se opone a la pretensión de nulidad del acto acusado, alegando que: 1 - No se violó el artículo 363 de la Constitución Nacional porque: - La Resolución 828 del 2 de marzo de 1994 proferida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales estableció los factores de actualización de las obligaciones tributarias y aduaneras, es decir, los valores de actualización de bajas obligaciones expresados en cifras decimales calculadas por la Administración, con el objeto de facilitar su pago, conforme a las previsiones consagradas por el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, norma que constituye su soporte legal. Fue esta norma la que estableció la obligación de actualizar los pagos y facilidades de pago que se realicen a partir del 1 de marzo de 1993, y no la resolución 0828 de 1994, por lo que, si el actor consideraba que tal disposición u obligación era ilegal, o inconstitucional, debió demandar el citado artículo del Estatuto Tributario. Porque como se reconoció en la sentencia C-549 de la Corte Constitucional, la actualización de las obligaciones tributarias no implica la retroactividad de la ley fiscal, sino su ajuste en aras de mantener la equidad tributaria. El artículo 4 de la Resolución 868 de 1994 es consecuencia lógica de lo ordenado por el artículo 867-1, inciso cuarto del Estatuto Tributario y no hace otra cosa que aclarar aún más que las obligaciones objeto del pago o acuerdo de pago, solo se

reliquidarán para agregar el valor de actualización en relación con los pagos que se hagan a partir del 1 de marzo de 1993 siempre que además, se cumplan los demás requisitos para que proceda la actualización. 2.- No se violó el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, porque: Ni la resolución demandada, en su conjunto, ni el artículo 4, en particular, revocaron las facilidades de pago otorgadas (acuerdos de pago). Se limitó la norma a ordenar la reliquidación de los valores de actualización para los pagos que se efectuaran a partir del 1 de marzo de 1993, conforme lo ordenado por el citado artículo 867-1 del Estatuto Tributario. - Resulta absolutamente infundado pretender que la Resolución 828 de 1994 revocó los actos de carácter particular y concreto (en este caso serían las resoluciones que concedieron las facilidades de pago), pues, de la simple lectura de su texto se evidencia que solo impartió instrucciones para actualizar el valor de los pagos sin consideraciones particulares. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado judicial de la demandada al alegar de conclusión remite a los argumentos expuestos con oportunidad de la oposición a la demanda y reitera que la Resolución acusada se expidió por mandato del artículo 867-1 del Estatuto Tributario con el fin de facilitar a los contribuyentes, usuarios aduaneros y al público en general, la liquidación de las obligaciones a pagar durante el respectivo periodo y que no fue esta sino el Estatuto Tributario en la norma citada el que ordenó la actualización de todos los pagos o acuerdos de pago que se realicen a partir del 1 de Enero de 1993.

Pide se nieguen las peticiones de la demanda. EL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Octavo Delegado ante la Corporación considera que se deben denegar las súplicas de la demanda porque: a) No existe violación del artículo 363 de la Constitución Nacional y como anota el apoderado de la Nación, en el escrito que obra a folios 39 y siguientes, la disposición acusada no establece o crea tributos u obligaciones tributarias con carácter retroactivo; simplemente consagra la actualización del monto de las facilidades de pago otorgadas antes de la expedición de aquel precepto, actualización que prevé el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, norma esta que fue expedida de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 6a. de 1992, el que a su vez consagró la obligación de actualizar los pagos y facilidades de pago que se realicen a partir del 1 de Marzo de 1993. Advierte que, como recuerda el apoderado de la Nación, la Corte Constitucional, en la sentencia No. C-549, consideró que la actualización que dispuso el artículo 75 de la Ley 6a. de 1992 no constituye una violación al principio de la retroactividad de las leyes tributarias que establece el artículo 363 de la Constitución Nacional, ni desconoce ningún derecho adquirido y que además “la retroactividad no se configura porque no hay mutación en la causa de la obligación, sino que tan solo se está actualizando su valor. De suerte que la obligación sigue siendo, en términos reales, la misma y esto no es mas que “manifestación del principio de equidad tributaria que exige ajustar el

valor de la deuda a la realidad con el fin de no permitir que la depreciación del dinero torne en desproporcionado el valor de la obligación tributaria con respecto a la realidad financiera”. b) No se infringió el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo porque el precepto acusado no se refiere a un determinado acto, ni expresa su voluntad de revocarlo. Además, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es una norma de carácter general y el artículo 867-1 del Estatuto Tributario es de carácter especial y por lo tanto esta última debe preferirse a la primera; si el artículo 867-1 realmente autorizara la revocación de actos administrativos de naturaleza tributaria, creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, la decisión en que se ejerciera esa facultad no contrariaría el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. CONSIDERACIONES DE la SALA Dos son los cargos de violación de normas superiores que hace el artículo 4 de la Resolución 0828 del 2 de marzo de 1994: 1) Violación del artículo 363 de la Constitución Nacional.

Dispone esta norma: “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. “Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” A juicio de la Sala, si bien la norma constitucional prohíbe la aplicación retroactiva de la ley tributaria, cuando la ley para su ejecución requiere de reglamentación u otros aspectos de implementación, ha de entenderse que tal reglamento se encuentra incorporado a la ley desde su expedición y en este evento no puede

predicarse que existe aplicación retroactiva de la ley. De otra parte observa la Sala que en la resolución 0828 del 2 de marzo de 1994, se invoca como fundamento legal el artículo 867-1 del Estatuto Tributario (artículo 75 de la Ley 6a. de 1992), el cual dispone textualmente: “Actualización del valor de las obligaciones tributarias pendientes de pago. Los contribuyentes, responsables, agentes de retención y declarantes, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones a su cargo, a partir del tercer año de mora, deberán ajustar los valores de dichos conceptos en un porcentaje equivalente al incremento porcentual del índice de precios al consumidor nivel ingresos medios, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, -DANE, por un año vencido corrido entre el 1 de marzo siguiente al vencimiento del plazo y el 1 de marzo inmediatamente anterior a la fecha del respectivo pago. “Cuando se trate de mayores valores establecidos mediante liquidación oficial el período a tener en cuenta para el ajuste, se empezará a contar desde el 1 de marzo siguiente a los tres años contados a partir del vencimiento del plazo en que debieron de haberse cancelado de acuerdo con los plazos del respectivo año o período gravable al que se refiera la correspondiente liquidación oficial. “En el caso de las sanciones aplicadas mediante resolución independiente, el periodo se contará a partir del 1 de marzo siguiente a los tres años contados a partir de la fecha en que haya quedado en firme en la vía gubernativa, la correspondiente sanción. “Lo dispuesto en este artículo se aplicará a todos los pagos o acuerdos de pago

que se realicen a partir del 1 de marzo de 1993, sin perjuicio de los intereses de mora, los cuales se continuarán liquidando en la forma prevista en los artículos 634 y 635, sobre el valor de la obligación sin el ajuste a que se refiere este artículo. “Para los efectos de la aplicación de este artículo, la Dirección de Impuestos Nacionales, deberá señalar anualmente la tabla contentiva de los factores que faciliten a los contribuyentes liquidar el monto a pagar durante la respectiva vigencia. - (Resalta la Sala). Establece así la ley, que la actualización del valor de las obligaciones tributarias pendientes de pago también se aplica a los acuerdos de pago que se realicen a partir del 1 de marzo de 1993 y obviamente sobre obligaciones insolutas a tal fecha. Por ello, cuando la resolución acusada señala en el artículo 4 demandado, que las facilidades de pago otorgadas entre el 1 de marzo de 1993 (fecha prevista en la norma superior) y el 1 de marzo de 1994 deben reliquidarse, para agregar el valor de actualización, en relación con los pagos que se hagan a partir del 1 de marzo de 1994, no viola la ley pues no hace cosa diferente que darle cumplimiento. Es claro el artículo cuando exige que las obligaciones objeto de reajuste cumplan los presupuestos para su actualización. De otra parte, el artículo 75 de la Ley 6a. de 1992, (hoy artículo 867-1 del Estatuto Tributario) en cuanto a su aplicación en el tiempo, fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-549 del 25 de Noviembre de 1993,

EXPEDIENTE D-284, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad que contra tal artículo intentó el Dr. JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA oportunidad en la cual la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma expresó: “Para la Corte, en primer lugar, es claro que la actualización del valor de la deuda, obedece a un principio de equidad tributaria y no constituye un nuevo tributo. Se trata, no de una nueva obligación tributaria, sino del ajuste de valor de la deuda de acuerdo con el incremento porcentual del índice de precios al consumidor por ingresos medios, certificado por el DANE...” “La Sala considera que en el caso sub-exámine no se está violando ningún derecho adquirido. Además, la retroactividad no se configura porque no hay mutación en la causa de la obligación, sino que tan sólo se está actualizando su valor, de suerte que la obligación sigue siendo, en términos reales la misma. Ello, como manifestación del principio de equidad tributaria que exige ajustar el valor de la realidad, con el fin de no permitir que la depreciación del dinero torne en desproporcionado el valor de la obligación tributaria con respecto a la realidad financiera.” “Ahora bien, en el primer inciso del artículo 75 de la Ley sub-exámine, se prescribe una condición; “los contribuyentes, responsables, agentes de retención y declarantes, que no cancelen oportunamente” (...) (negrillas fuera del texto original), lo que indica que contempla situaciones hacia el futuro. “En cambio, el inciso cuarto del mismo artículo se refiere no a quienes no cancelen oportunamente, sino “a todos los pagos o acuerdos de pago que se

realicen a partir del 1 de marzo de 1993, sin perjuicio de los intereses de mora en el momento de entrar en vigencia la Ley”. Entonces lo que hay que preguntarse es si la actualización de la deuda anterior a la vigencia de la ley es retroactiva o no. “En estricto sentido actualizar el valor de la deuda tributaria no es equivalente a regular con una nueva disposición una situación jurídica definida con sujeción a la norma de su momento, sino la adaptación del valor a la realidad; de ahí que se actualiza, es decir se mantiene la misma obligación a través del tiempo, en virtud, precisamente, de la actualización, la cual no altera una situación del pasado, sino que la mantiene en su verdadera identidad, sin menguar su valor económico por los efectos de la depreciación. “La Sentencia C-511 citada, pone de presente que adaptarse a la realidad de cada momento no implica, propiamente hablando, retroactividad, y ello es precisamente lo que se presenta con la actualización del valor de la deuda; no implica una alteración sustancial de la misma...” 2) Violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

Dispone esta norma: “Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular...” Afirma el actor que la norma acusada viola el artículo transcrito en cuanto autoriza la modificación de los actos administrativos que otorgan facilidades de pago, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cargo que a juicio de la

Sala no está llamado a prosperar porque: a) El artículo cuarto de la resolución 0828 de 1994 no se refiere, de manera específica, a un acto administrativo en concreto sino en forma general a las facilidades de pago de deudas otorgadas entre el 1 de marzo de 1993 y el 1 de marzo de 1994, ordenando que la reliquidación se efectúe, no sobre las cuotas ya pagadas, sino sobre los pagos que se hagan a partir de la segunda fecha. b) Del hecho de que la administración otorgue facilidades para el pago de deudas vencidas no puede deducirse que, por el nuevo plazo, la deuda no pueda actualizarse, o que no cause intereses, porque tal inferencia no la hizo la ley. De tal suerte que si al momento de expedirse la Ley 6a. de 1992 el contribuyente, agente o responsable tenía deudas insolutas, éstas por mandato de la norma deben ajustarse a partir del tercer año de mora, independientemente de que para el pago de la misma la Administración otorgue o no facilidades o plazos adicionales. De otra parte, el acuerdo de pago que suscribe la administración con el contribuyente se ajusta a las condiciones de la deuda al momento de su celebración sin que ello implique que las mismas no varíen en el tiempo. Si el convenio se celebra sobre una deuda con dos años vencidos no puede la administración proceder a su actualización ante la falta de uno de los supuestos exigidos por la ley, pero celebrado el acuerdo, respecto de aquellas deudas que cumplan los tres años de mora, contados desde la fecha en que por ley debieran satisfacerse, procede su actualización sobre los valores no pagados, por expreso

mandato legal. En conclusión el artículo cuarto de la resolución 828 de 1994, acusado, no vulneró las normas invocadas y por consiguiente habrán de negarse las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala del Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- DENIEGANSE las súplicas de la demanda. 2.- RECONOCESE personería al doctor Luis Alberto Sandoval Navas a términos del poder que obra a folio 17 del expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

AUSENTE

DELIO GÓMEZ LEYVA CONSUELO SARRIA O.

CARLOS A. FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO