CE-SEC4-EXP1995-N5981A

SUPERINTENDENCIA DE CONTROL DE CAMBIOS - Funciones / CADUCIDAD DE LA ACCION CAMBIARIA / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades / DIAN Con la nueva Carta Política se otorgaron facultades al ejecutivo que correspondían exclusivamente al Congreso de la República para llevar a cabo la modernización del Estado establecida en la nueva Constitución, proceso que comportaba la fusión, supresión o reestructuración de entidades públicas, otorgando para esto un plazo de 18 meses; en virtud de tal proceso y mediante el Decreto Ley 2117 de 1992 se fusionaron la Unidad Administrativa Especial de Aduanas Nacionales, que a su vez fue reestructurada para asumir desde entonces las funciones y negocios de la Superintendencia de Control de Cambios, entidad suprimida como consecuencia del mismo proceso. En cumplimiento de la reestructuración establecida la Superintendencia de Control de Cambios (entidad suprimida) debía entregar al nuevo ente los expedientes que estaban a su cargo, etapa de transición en la cual ni la Superintendencia ni la Unidad Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, ni ninguna entidad pública podía cumplir con las funciones de control de cambios, razón por la cual el Director haciendo uso de las facultades a él conferidas por el decreto Ley suspende los términos de caducidad y prescripción de las sanciones cambiarias. DIAN - Funciones / MODERNIZACION DEL ESTADO / SUSPENSION DE TERMINOS CAMBIARIOS El cargo contra las Resoluciones acusadas de que infringieron la normatividad contenida en el artículo 6o. del Decreto 1746 de 1991, no se comparte porque lo dispuesto en las resoluciones no es fruto del ejercicio de funciones administrativas

normales de la Dirección de Impuestos, sino que tienen su fundamento en las especiales atribuidas por el Decreto con fuerza de ley 2117de 1992, de manera que lo procedente es analizar si la previsión de ordenar una suspensión de términos en forma general como es, en resumen, la dispuesta en los actos acusados, se aviene o no a las facultades otorgadas por el citado decreto dentro del proceso conocido como de modernización del Estado. Argumento reiterado de los actores ha sido que dicha facultad se le otorgó a la DIAN para ser ejercida “... de conformidad con las disposiciones legales vigentes...”, de donde se concluyen que al no haber tenido en cuenta esta limitación, se incurrió en un exceso. Resulta inaceptable tal argumento pues, entendida así la norma de habilitación, resultaría innecesaria, puesto que para suspender los términos en los eventos en que una disposición legal ya lo permite, no requería de una nueva ley que la autorizara. Por otra parte, la suspensión decretada para todos los “procesos” en curso respeta el principio de la igualdad por ser de carácter general y no deroga ni cambia los términos establecidos previamente por el Decreto 1746 de 1991 que, entre otras cosas dispuso en el artículo 28 de la derogatoria de la Ley 33 de 1975 (por lo que esta última no pudo ser violada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 5981A

Actor: PABLO JOSE ACUÑA FERGUSSON

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO Decide la Sala sobre la demanda que en acción de nulidad presentó en su propio nombre el ciudadano PABLO JOSÉ ACUÑA FERGUSSON contra el artículo 6o. de la Resolución 699 de agosto 5 de 1993 y del artículo 3o. de la Resolución 1883 de octubre 21 de 1993.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS Resolución 699 de agosto 5 de 1993 en ejercicio de las facultades del literal j) de los artículos 9 y 13 del artículo 52 del Decreto 2117 de 1992: “ARTÍCULO 6o. Suspéndase hasta el 20 de agosto de 1993, los términos de caducidad de la acción de las infracciones cambiarias y de prescripción de la sanción, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; cuyo conocimiento se avoca conforme lo dispone esta Resolución. “Durante este lapso, se perfeccionará el acta de inventario de que trata el numeral lo. del Articulo 2o. de esta Resolución; se conformará el Grupo de Control Cambiario, se designará su Jefe y se cumplirán las funciones de que trata el numeral 8 del artículo 2o.” ( fls. 25 / 26). Resolución 1883 de octubre 21 de 1993, dictada en ejercicio de las facultades consagradas en los artículos 13 y 109 del Decreto 2117 de 1992. “Artículo 3o. Sin perjuicio de la suspensión de términos que operó hasta el 20 de

agosto de 1993 por virtud del Artículo 6 de la Resolución 0699 de 1993, a partir de la fecha de la presente Resolución suspéndase por 20 días los términos de caducidad de la acción de las infracciones cambiarias y de prescripción de las sanciones en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.” (fl. 28). LA DEMANDA Mediante la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se solicitó la nulidad y suspensión provisional de los actos administrativos citados por ser violatorios de las siguientes normas constitucionales y legales: artículos 2o., 4o., 6o., 29, artículo transitorio 20 de la Constitución Política 40 de la Ley 153 de 1887; y 699 del Código de Procedimiento Civil; por las siguientes razones: Afirma el accionante después de un somero análisis del artículo transitorio 20 que los actos acusados son violatorios de la Constitución Política y de la ley por: 1o. - Las disposiciones acusadas fueron expedidas con base en disposiciones que no permitían la suspensión de términos; y para tal suspensión era necesario acudir a una disposición expresa por las consecuencias que tal medida conlleva. 2o. - La facultad concedida por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, al Presidente de la República es indelegable y sólo puede ser ejercida por el Jefe de Gobierno a través de Decretos con fuerza de ley, por consiguiente las resoluciones acusadas gozan de nulidad por incompetencia del funcionario que las expidió; transcribe apartes de providencia del Consejo de Estado para

reafirmar su argumento. 3o. - Indebida autoprórroga de las facultades concedidas por la Constitución al Jefe del Gobierno Nacional. Por cuanto las resoluciones fueron expedidas fuera del término de los 18 meses otorgado para tal fin, es decir, extemporáneamente. 4o. - Las resoluciones acusadas son producto del artículo transitorio 20 y no del artículo 189, numerales 14, 15 y 16 de la Constitución Política. 5o. - El literal j) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1993 delega la facultad de suspender términos en los procesos administrativos en curso cuando las circunstancias lo exigen y de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, pero las resoluciones acusadas no describen esas circunstancias ni establecen las disposiciones legales vigentes que permitieron tomar tal decisión. TRÁMITE PROCESAL El actor solicita de modo expreso en la demanda la suspensión provisional de los actos acusados; la cual fue resuelta en auto del 17 de marzo de 1995 negándose la pretensión. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En sus consideraciones de oposición judicial la demandada analiza en primer término los alcances del artículo 20 transitorio de la Constitución Política; afirma que el Decreto Ley 2117 del 29 de diciembre de 1992, expedido con fundamento en el artículo citado, establece las pautas generales de la reestructuración de Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, señalando sus funciones y competencias; y que es con base en este Decreto - Ley que se expiden los actos administrativos acusados, Resoluciones 699 de agosto 5 de

1993 y 1889 de octubre 21 de 1993, en las cuales se desarrolla los funciones atribuidas por el decreto citado al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. Aclara que el término de 18 meses establecido por el artículo 20 transitorio era para que el Gobierno ejerciera sus facultades de suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama ejecutiva, y que dentro de ese término el Gobierno expidió los Decretos leyes para tal fin pero que cosa distinta, son los actos administrativos expedidos al interior de cada entidad reestructurada, los cuales no están limitados por el término perentorio anteriormente referido, pues estos son expedidos por cada una de ellas de acuerdo a sus necesidades. También precisa que las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 20 transitorio son facultades excepcionales y muy específicas para la modernización del Estado, otorgadas por la Asamblea Constituyente al Ejecutivo por una sola vez, diferentes a las conferidas por el artículo 189 de la Constitución Política; que las facultades desarrolladas mediante las Resoluciones acusadas tienen sustento legal, y no son producto de delegación, pues, se trata de actos propios, de las funciones asignadas al Director de la entidad reestructurada, legalmente facultado por el artículo 13 literal j) del Decreto Ley 2117 de 1992. Aduce, que del mismo contenido de las Resoluciones se deducen las circunstancias que ameritan la suspensión de términos, sin que fuera necesario enmarcarlas en los actos administrativos. Finalmente, retoma los argumentos de defensa expuestos en la acción de nulidad contra los mismos actos administrativos, incoada por Emilio Wills Cervantes y

Ramiro Cortés. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN De la demandada La apoderada judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reitera los argumentos esgrimidos en la oposición a la demanda. Precisa además, que carece de fundamento el argumento del actor en cuanto a que los actos administrativos acusados reforman el término de prescripción de las acciones cambiarias por cuanto ese término sigue siendo de dos (2) años para la caducidad de la acción y de tres (3) años para la prescripción de la sanción, término que dado el proceso de reestructuración fue suspendido para los procesos que ya estaban en curso. MINISTERIO PÚBLICO Representado en esta oportunidad por la Doctora Ana Margarita Olaya de Obando, Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, estima que las pretensiones de la demanda deben ser despachadas favorablemente por cuanto los actos administrativos desconocieron las disposiciones de los artículos 113, 150 numeral 1o. y 122 de la Constitución Política. CONSIDERACIONES Aunque el Consejero que redacta esta ponencia, inadmitió la demanda por considerar que se daba el fenómeno de la sustracción de materia, la Sala de decisión consideró al resolver la súplica instaurada contra dicho auto que la demanda debía ser admitida, razón por la cual, en obedecimiento a dicha decisión, se propone sentencia con resolución de fondo sobre las pretensiones del actor, advirtiendo de paso que ellas ya habían sido objeto de definición por esta misma Sala, aunque el demandante aduce que plantea nuevos argumentos y nuevas razones de violación de normas superiores.

Se controvierte en este proceso la legalidad de las Resoluciones 0699 de agosto 5 de 1993 y 1883 de octubre 21 de 1993, mediante las cuales la Dirección de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales suspende los términos de caducidad y prescripción de las sanciones cambiarias. El actor aunque menciona varias normas como violadas desarrolla únicamente las siguientes: artículo 20 transitorio de la Constitución Política, 40 de la Ley 153 de 1887 y 697 del Código de Procedimiento Civil. Afirma el actor que las Resoluciones acusadas son producto del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, por tal razón el ejecutivo no podía suspender términos, autoprorrogarse la facultad supuestamente otorgada, ni delegarla en cabeza del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales; además, que en las Resoluciones no se describen las circunstancias por las cuales se hace exigible la suspensión de términos ni se establecen las disposiciones vigentes que permitieron tomar dicha decisión.

Para resolver se considera: Estima la Sala que para la decisión de este proceso es necesario remitirse a los antecedentes administrativos de los actos administrativos acusados: Resoluciones 699 de 1993 y 1883 de 1993 expedidas por el Director de le Unidad Administrativa

de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entiende la Corporación que con la nueva carta Política se otorgaron facultades al ejecutivo que correspondían exclusivamente al Congreso de la República para llevar a cabo la modernización del Estado establecida en la nueva Constitución, proceso que comportaba la fusión, supresión o reestructuración de entidades

públicas, otorgando para esto un plazo de 18 meses; en virtud de tal proceso y mediante el Decreto Ley 2117 de 1992 se fusionaron la Unidad Administrativa Especial de Impuestos Nacionales y la Unidad Administrativa Especial de Aduanas Nacionales, conformando una sola Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, que a su vez fue reestructurada para asumir desde entonces las funciones y negocios de la Superintendencia de Control de Cambios, entidad suprimida como consecuencia del mismo proceso. En virtud del citado Decreto Ley se otorgan facultades al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para administrar todo el equipo humano al servicio de la entidad: también, lo autoriza para “disponer la suspensión de términos en los procesos administrativos en curso, cuando las circunstancias lo exijan de acuerdo con las disposiciones legales vigentes”. En cumplimiento de la reestructuración establecida, la Superintendencia de Control de Cambios (entidad suprimida) debía entregar al nuevo ente los expedientes que estaban a su cargo, etapa de transición en la cual ni la Superintendencia ni la Unidad Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, ni ninguna entidad pública podía cumplir con las funciones de control de cambios, razón por la cual el Director, haciendo uso de las facultades a él conferidas por el Decreto Ley suspende los términos de caducidad y prescripción de las sanciones cambiarias mediante la Resolución 699 de agosto 5 de 1993 y 1883 de octubre 21 de 1993. A este respecto, la Sala retoma los argumentos expuestos por la Corporación en la sentencia de julio 15 de 1994, Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate,

actor: Emilio Wills Cervantes y otro. “Para un cabal entendimiento de la controversia planteada, comienza la Sala por transcribir el artículo 13 y el artículo 52 del Decreto 2117 de 1992 en cuyos literales j) y q), respectivamente, se apoyó la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para dictar los actos acusados. Dicen así las normas invocadas que fueron dictadas por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución: “DECRETO 2117 DE 1992 “Por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan otras disposiciones complementarias” “ARTÍCULO 13. Funciones del Director. El Director, de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cumplirá las siguientes funciones: “............................... “j. Administrar el recurso humano de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, establecer la jornada laboral; organizar grupos de trabajo, cuando las necesidades del servicio así lo requieran; así como disponer la suspensión de términos en los procesos administrativos en curso, cuando las circunstancias lo exijan, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.” “........................... (se destaca). “ARTÍCULO 52. Subdirección de Fiscalización. Conforme a las políticas e instrucciones del Subdirector General, son funciones de la Subdirección de Fiscalización, para ejercer directamente o a través de sus divisiones, las

siguientes: “............................. “q) Avocar el conocimiento y competencias de funciones o asuntos a cargo de las dependencias de Fiscalización y / o Liquidación de las diferentes Administraciones, cuando existan circunstancias excepcionales que así lo ameriten, previa autorización el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales”. “Según la entidad demandada las Resoluciones acusadas fueron dictadas en razón del proceso de reestructuración institucional ordenado por la Constitución de 1991 y en especial por el artículo 20 transitorio, en virtud del cual se dispuso la supresión de la Superintendencia de Control de Cambios y la asignación de sus funciones a la nueva entidad U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante el Decreto 2117 de 1992, en el cual se destacan varias previsiones para llevar a la práctica dicha reforma administrativa, como la de crear un grupo especial de trabajo (Grupo de Control Cambiario) lo que implicó hacer un “inventario de procesos en curso”, cuyos pormenores e aprecian en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público No. 33 Volumen 4 de agosto 27 de 1993 que recoge las dos Actas de transferencia de asuntos, trámites y expedientes de la extinguida Superintendencia a la DIAN que contiene la relación de los expedientes que asumen al nueva entidad en 148 folios mas (sic) un listados en 6 folios de los que asumió la Subdireccion (sic) General, fuera de una relación de aproximadamente 150 expedientes en averiguación de su ubicación. “Esta situación fáctica se comprende mejor si se tiene en cuenta que la Resolución 699 que autorizó a la Subdirección de Fiscalización para avocar el

conocimiento y ejercer las competencias sobre control cambiario dispuso para tal efecto, crear el Grupo de Control Cambiario que tendría, entre otras, las siguientes responsabilidades: levantar el inventario de las actuaciones y disponer lo conducente a la notificación de los actos proferidos por la Superintendencia hasta su liquidación (numerales 1 y 8 del art. 2), a las cuales se refirió el segundo inciso del artículo 6 acusado, que no fue materia de demanda y que dispuso, después de ordenar la suspensión de términos, lo siguientes: “Durante este lapso, se perfeccionará el acta de inventario de que trata el numeral 1del artículo 2 de esta Resolución, se conformará el Grupo e Control Cambiario, se designará su Jefe y se cumplirán las funciones de que trata el numeral 8 del artículo 2”. “Para la Sala, el tema central de la controversia radica en determinar los alcances de la expresión “....los procesos administrativos en curso......” respecto de los cuales el Decreto 2117 de 1992 otorgó al Director la facultad de suspender los términos y la de “de acuerdo con las disposiciones legales vigentes”. “Es preciso que el término proceso se ha reservado técnicamente al asunto sometido a consideración de la rama jurisdiccional, dejando a los tramitados a nivel gubernativo otras expresiones equivalentes como procedimientos o actuaciones administrativas (Dcto.01 / 84 - primera parte), de tal suerte que el Dcto. 2117 ha de entenderse referido a la actuación de los funcionarios a quienes se les atribuyó competencia para investigar y sancionar a los infractores del

régimen cambiario, que es actuación administrativa, antes a cargo de la Superintendencia de Control de Cambios y ahora de la DIAN. “Así lo califica en forma (sic) expresa el Decreto 1746 de 1991 “por medio del cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Cambios “y que, por otra parte, califica la infracción cambiaria de contravención meramente administrativa y dedica el Título II (con más de 20 artículos) a la regulación del “procedimiento administrativo cambiario”, dentro del cual se destaca la consagración del término de caducidad de la acción de las infracciones cambiarias en dos años, contados a partir de la ocurrencia de los hechos que se interrumpe por la notificación del acto de cargos y corre por un (1) año más a partir de dicha notificación. Dispone también que el término de prescripción de la sanción será de tres (3) años a partir de la ejecutoria de la providencia que la impuso. En estos términos fue modificada y derogada la Ley 33 de 1975 (que estableció 4 y 8 años para los mismos efectos). “El cargo contra las Resoluciones acusadas de que infringieron la normatividad contenida en el artículo 6o. del Decreto 1746 de 1991 a la cual se hizo referencia antes; no la comparte esta Sección porque lo dispuesto en las Resoluciones no es fruto del ejercicio de funciones administrativas normales de la Direccion (sic) de Impuestos; sino que tienen su fundamento en las especiales atribuidas por el Decreto con fuerza de Ley 2117 de 1992, de manera que lo procedente es

analizar si la previsión de ordenar una suspensión de términos en forma general como es, en resumen, la dispuesta en los actos acusados, se aviene o no a las facultades otorgadas por el citado decreto dentro del proceso conocido como de modernización del Estado. “Argumento reiterado de los actores ha sido que dicha facultad se le otorgó a la DIAN para ser ejercida “...de conformidad con las disposiciones legales vigentes...”, de donde concluyen que al no haber tenido en cuenta esta limitación, se incurrió en un exceso. “Resulta inaceptable tal argumento pues, entendida así la norma de habilitación, resultaría innecesaria, puesto que para suspender los términos en los eventos en que una disposición legal ya lo permite, no requería de una nueva ley que la autorizara (téngase como ejemplo el caso de los impedimentos y recusaciones). “La Sala encuentra comprensible la situación creada con el traspaso de funciones de la extinguida entidad a la nueva por el alto volumen de negocios en curso y ajustada a la previsión legal de “...cuando las circunstancias lo exijan...” asunto que competía calificar al propio Gobierno y no ha sido discutido por los demandantes. “Por otra parte, la suspensión decretada para todos los “procesos” en curso, respeta el principio de la igualdad por ser de carácter general y no deroga ni cambia los términos establecidos previamente por el Decreto 1746 de 1991 que, entre otras cosas dispuso en el artículo 28 la derogatoria de la Ley 33 de 1975 (por lo que esta última no pudo ser violada). La posibilidad de ser necesaria la suspensión fue prevista por la ley y decretada de acuerdo a ella, cuando las

circunstancias lo exigieron, de donde concluye la Sala que no se configuran las causales de nulidad alegadas por los actores.” De otra parte y en relación al cargo formulado por el actor en cuanto a que el ejecutivo autoprorrogó las facultades a él otorgadas por el artículo 20 transitorio, y las delegó sin poder hacerlo al Director de la Unidad Especial Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Sala comparte los argumentos de la demandada en cuanto a que las facultades otorgadas al ejecutivo por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, se referían a la existencia y conformación de las entidades administrativas. Con este fin se dictó el Decreto Ley 2117 de 1992 que fusiona y reestructura la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, y es con fundamento en este Decreto que se regula el funcionamiento interno de la Unidad citada mediante las Resoluciones acusadas y por las cuales se suspenden los términos de caducidad de la acción y de prescripción de las sanciones cambiarias para los procesos en curso. En conclusión, del análisis anterior la Sala considera que no se dan las causales de nulidad alegados por el actor. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No se accede a las súplicas de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

CARLOS A. FLÓREZ

SECRETARIO