CE-SEC4-EXP1995-N6019

MOTIVACION DE LIQUIDACION - Existencia / LIQUIDACION OFICIALMotivación / IMPUESTOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Valledupar No son de recibo los argumentos que pretenden la nulidad de la liquidación de revisión por falta de motivación pues del aludido acto administrativo se observa que esa motivación sí existió, ya que se precisó que con base en la liquidación formulada mediante requerimiento y teniendo en cuentas las facultades normativas era necesaria la práctica de la liquidación de revisión. Se concluye entonces que aún cuando la motivación no fue ni muchos menos extensa, el art. 197 del decreto 153 de 1993 de la Alcaldía de Valledupar exige en cambio una explicación sumaria, si se motivó el acto en los términos previstos en las normas superiores y esa sustentación le permitió entender al contribuyente que el objeto de la liquidación oficial era la modificación de la base gravable para reajustar a su vez el impuesto de industria y comercio. ACTIVIDAD INDUSTRIAL / TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / BASE GRAVABLE EN ACTIVIDAD INDUSTRIAL En relación con la argumentación de la actora, considerando que ella comercializa parte de su producción en municipios diferentes al de su sede fabril, debe aplicar el art. 46 del decreto 153 de 1993 del Alcalde de Valledupar, y así descontar de la base gravable los ingresos obtenidos en esos municipios, se considera que debe aplicarse es el art. 77 de la Ley 49 de 1990, norma esta que es clara en prescribir para pagar el impuesto de industria y comercio sobre las actividades industriales, el cual se efectúa en el municipio de la sede fabril, la base gravable está

conformada por los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción. En consecuencia, dando cabal aplicación a la norma en mención, se encuentra ajustada a derecho la liquidación de revisión practicada al contribuyente al adicionar los ingresos brutos obtenidos fuera de Valledupar. Es de anotar que el criterio jurisprudencial que se ha dejado expuesto, había sido expresado en la Sala en providencia del 4 de marzo de 1994, expediente No. 5474, Consejero Ponente Dr. Guillermo Chahín Lizcano. Luego no es procedente la aplicación del art. 46 del decreto 153 de 1993, pues prevalece sobre esa disposición lo normado en el art. 77 de la ley 49 de 1990 por ser esta última de mayor jerarquía normativa. Cabe advertir que la providencia a que se ha hecho mención, se había precisado que el criterio allí expuesto y que ahora se reitera, no constituye un cambio de jurisprudencia sino aplicación de una nueva regulación legal en cumplimiento obviamente de lo previsto en los art. 230 de la Constitución en virtud del cual los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley. SANCION POR INEXACTITUD - Procedencia / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Valledupar Revisado el art. 210 del decreto 153 de 1993, se observa que en la declaración privada se incurrió en un hecho que amerita la imposición de la sanción por inexactitud cual es la utilización de datos “equivocados” y de los cuales se derivó un menor impuesto a pagar a cargo del contribuyente, pues no de otra manera se puede calificar de omisión de los ingresos brutos derivados de la comercialización

de la producción en la base gravable lo cual obviamente generó un menor impuesto a pagar. No se comparte el criterio del Tribunal en el sentido de que no procedía la sanción por cuanto la actora declaró la verdad respecto de los ingresos derivados de la comercialización de la producción en otros municipios distintos al de la sede fabril, ya que es, precisamente, la no inclusión de esos ingresos dentro de la base gravable, lo que constituye una utilización de datos equivocados, que yendo más lejos condujo indiscutiblemente a pagar un menor impuesto a cargo del contribuyente. De otro lado, la norma en mención en parte alguna exige para la procedencia de la sanción maniobras fraudulentas, motivo por el cual si estas se presentaron o no es intrascendente en la presente oportunidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 6019

Actor: INDUSTRIAS ROMAN S.A. EMBOTELLADORA DE VALLEDUPAR

Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados judiciales de las partes demandante y demandada: INDUSTRIAS ROMÁN S.A.

EMBOTELLADORA DE VALLEDUPAR y el municipio de VALLEDUPAR, respectivamente, contra la sentencia del 2 de noviembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones de

nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio por al año gravable de 1992. ANTECEDENTES El día 30 de marzo de 1993, la sociedad INDUSTRIAS ROMAN S.A. EMBOTELLADORA DE VALLEDUPAR presentó la declaración del impuesto de Industria y Comercio por el año de 1992, determinándose en ella una base gravable anual de $1.696.662.699. y relacionando ingresos brutos obtenidos fuera de Valledupar por valor de $2.032.795.290. los cuales omitió declarar, suma ésta que adicionada a la primera de las cifras mencionadas da por resultado un total de ingresos brutos de $3.729.457.989.00. Por medio de requerimiento especial No. 020 de octubre 20 de 1993, la División de Impuestos propuso la determinación del impuesto sobre el total de ingresos brutos mencionados y la aplicación de la sanción por inexactitud. En respuesta al requerimiento, la sociedad explicó las razones por las cuales excluyó de la base gravable los ingresos brutos obtenidos fuera de la ciudad de Valledupar; no obstante los planteamientos expuestos, se produjo la liquidación de revisión No. 009 de noviembre 24 de 1993, en la cual confirma en todas sus partes las modificaciones concretadas en el requerimiento especial. La compañía interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación de revisión y la División de Impuestos Municipales de Valledupar, mediante la Resolución No. 018 del 22 de febrero de 1994, resolvió el recurso confirmando en todas sus partes la liquidación de revisión.

LA DEMANDA

Acudió INDUSTRIAS ROMÁN S.A. EMBOTELLADORA DE VALLEDUPAR en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, alegando que los actos administrativos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Nacional; 46, 47, 210 y 229 del Decreto 153 de 1993 y el 77 de la ley 49 de 1990. Considera que se violó el artículo 29 de la Constitución Nacional, al no tener en cuenta de División de Impuestos Municipales de Valledupar las normas de procedimiento relativas a los requisitos que deben contener las liquidaciones de revisión de impuesto de industria y comercio, pues omitió el requisito de la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas y por esta razón se violó, además la garantía del debido proceso. Agregó, que igualmente se vulneraron los artículos 46 y 47 del Decreto 153 de 1993, habida cuenta que se desconoció en su totalidad el artículo 46 ibídem, relacionado con la base gravable de contribuyentes con ingresos fuera de Valledupar, pues habiéndose declarado dichos ingresos y estando debidamente contabilizados era procedente su descuento tal como lo ordena esta disposición; en cuanto al artículo 47 en mención señaló que se interpretó en forma equivocada, porque se le dio un alcance que no tiene al tomar como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción, sin valorar que tales ingresos no provienen de una actividad industrial sino comercial por parte de la sociedad. De otra parte, acusa los actos de vulnerar los artículos 197, 210 y 229 ibídem, toda vez que al no consignarse en el cuerpo de la liquidación de revisión lo

dispuesto en el literal f) del artículo 197 del Decreto 153 de 1993, relacionado con la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, se configuró su violación directa. Además, manifestó que se le dio una interpretación errónea al artículo 210 del mismo decreto, en cuanto se aplicó la sanción por inexactitud a situaciones no contempladas en ella, toda vez que los datos estaban denunciados completa y fielmente en la declaración. Así mismo, adujo que se interpretó en forma equivocada el artículo 77 de la ley 49 de 1990, puesto que no solo se le dio una aplicación a hechos que no podían ser regulados, sino que, además se le dio un alcance diferente a lo que debe entenderse por “comercialización de la producción”, de conformidad con la interpretación dada por la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de octubre 17 de 1991. LA OPOSICIÓN El apoderado judicial del Municipio de Valledupar, al contestar la demanda solicitó que se desestimen las pretensiones y no se acceda a las súplicas de la demanda, al considerar respecto de la ausencia de una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas en la liquidación de revisión, que en ésta se encuentra una relación numérica acorde con los conceptos tributarios que determinan la explicación contable requerida, que es lo que manda la norma, porque en esa oportunidad no entran las disquisiciones jurídicas, es decir, lo que persigue la norma es que no se imponga una revisión de liquidación sin sustento de cantidades y guarismos, esencia ésta de la actuación, y que por tal vía se viole el derecho de contradicción o defensa.

Así mismo, señaló que el artículo 229 del Decreto 153 de 1993, establece la nulidad cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo, de donde resulta que se encuentran dos conjugaciones disyuntivas con la letra “o”, lo que equivale a que deben incluirse en la liquidación de revisión; la base gravable, y el monto de los tributos; si ello no ocurre, en su defecto se plasmarán las modificaciones efectuadas respecto de la declaración o los fundamentos del aforo. Respecto de la solicitud de anulación de la adición de los ingresos brutos obtenidos fuera del Municipio de Valledupar, sostuvo que el artículo 77 de la ley 49 de 1990, fue retomado por el artículo 47 del Decreto 153 de 1993, en cuanto a que el hecho generador de los impuestos de industria y comercio lo constituye la realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en jurisdicción del municipio de Valledupar, de tal manera, que si la actividad industrial de Industrias Román S.A. se realiza dentro del Municipio de Valledupar, es decir, en su jurisdicción territorial, los actos acusados no desbordan el criterio de territorio, pues la actividad industrial abarca varias etapas entre ellas la comercialización y ésta no es desligable del proceso de industria pues la continuidad productiva va hasta la colocación al consumidor, cuando es la misma entidad industrial la que comercializa. Por consiguiente, el impuesto se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial teniendo como base gravable los ingresos

brutos provenientes de la comercialización de la producción. La doble tributación que presumiblemente se daría si se obliga al industrial a tributar sobre los ingresos brutos que provengan de la comercialización de sus productos en el municipio de la sede fabril y que además, tribute por la comercialización de los mismos en distintos municipios, no se presenta en este evento, puesto que el artículo 47 del Decreto 153 de 1993, grava es la actividad que desarrolla el sujeto pasivo, luego si esa misma persona comercializa en otros entes municipales, debe ser gravado por esa otra actividad, cuya naturaleza jurídica y física es distinta a la primera, no existiendo razón valedera que permita descontar en el municipio de la sede industrial, lo que haya pagado a otros por el ejercicio de una actividad diferente. Adujo, que tampoco se amplía la base tributaria del industrial, por idénticas razones, ya que si este sólo ejerce esta actividad debe ser gravado por ella mas si además ejerce el comercio también debe gravarse por esta otra. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 2 de noviembre de 1994, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al estimar que: Frente a la ley 49 de 1990 artículo 77 y al Decreto 153 de 1993 artículo 47, es obvio que la base gravable para determinar el impuesto de industria y comercio debe tomar en consideración todos los ingresos provenientes de la comercialización del producto fuera del municipio de Valledupar. Cita en apoyo sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 16 de octubre de 1991. Respecto de que no se cumplió con el requisito indicado en el literal f) del artículo

197 del Decreto 153 de 1993 porque no se dio una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, sostuvo que en el requerimiento especial como en la liquidación de revisión se explican esas modificaciones. En relación con la violación del artículo 29 de la Constitución Nacional, dijo que no pudo ser violado, por la sencilla razón que no hubo omisión de las bases gravables y si hubo explicación de las modificaciones; el 230 del decreto 153 de 1993, tampoco fue violado porque la interposición del recurso proponiendo las nulidades correspondía a la sociedad actora y no al municipio de Valledupar; si no lo hizo así , es conducta que no puede imputarse a la entidad demandada. De otra parte, frente al quebranto del artículo 46 del decreto 153, anotó que esta norma se encuentra en contradicción con lo dispuesto por el artículo 47 ibídem y con el artículo 77 de la ley 49 de 1990 y por razón de la jerarquía normativa, se debe aplicar la norma superior. Por último, señaló que le asiste razón a la sociedad demandante, en cuanto a la improcedencia de la sanción por inexactitud que le fue impuesta, porque según el artículo 210 del Decreto 153 de 1993, constituye inexactitud la utilización de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, pero Industrias Roman S.A. declaró la verdad en cuanto a la comercialización de esos productos, aún cuando no hubiese incluido en la base gravable la cantidad que correspondía a la venta de los productos en municipios diversos de Valledupar. Igualmente, la Administración no demostró que la sociedad contribuyente hubiera incurrido en

maniobras fraudulentas u omisiones al declarar sus ingresos. LA APELACIÓN El apoderado judicial de la demandada, al apelar el fallo del a-quo solicitó se revoque la sentencia apelada en el sentido de mantener la sanción por inexactitud, pues Industrias Roman omitió en su declaración privada la suma de $1.761.615.241. para deducir la totalidad del impuesto a favor del Municipio, y utilizó con ello datos o valores falsos, incompletos o equivocados, pretendiendo con ello derivar un menor impuesto a pagar; así pues el municipio de Valledupar se ha limitado a procurar que se de aplicación a lo que dispone el artículo 210 del Decreto 153 de 1993. Agregó, que no basta esgrimir la buena fe para soslayar el cumplimiento de los actos administrativos, pues fácilmente se destruiría la presunción de legalidad que los ampara, en detrimento de la seguridad jurídica, es decir, nadie cumpliría un acto administrativo cuando un afectado por él alegue criterios, apreciaciones o interpretaciones subjetivas sobre el contenido del mismo. Por su parte, el apoderado judicial de la actora, al apelar, solicita se revoque la providencia recurrida y se acepte en su lugar la nulidad solicitada. Al efecto, reitera los argumentos expuestos en la demanda en relación con la nulidad de la liquidación de revisión No. 009 de noviembre 24 de 1993, porque no se cumplió con el requisito indicado en el literal f ) del articulo 197 del Decreto 153 de 1993, es decir, no se dio una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas: y la

modificación de la base gravable porque al incluir ingresos obtenidos fuera de Valledupar estaría configurando una doble imposición sobre la misma base gravable, fenómeno no avalado por la Corte Suprema de Justicia, en el fallo que declaró exequible el articulo 77 de la ley 49 de 1990. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado judicial de INDUSTRIAS ROMÁN S.A. EMBOTELLADORA DE VALLEDUPAR, reitera los argumentos planteados en la demanda y en el recurso, por su parte, la demandada no se pronunció. EL MINISTERIO PÚBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Séptimo Delegado en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, solicita que la sentencia apelada sea revocada parcialmente en lo que tiene que ver con la improcedencia de la sanción, pues a su juicio no era necesario para la imposición de la misma que hubieran existido maniobras fraudulentas, sino que bastaba la equivocación o utilización incompleta de los datos. Acerca de la nulidad solicitada por falta de motivación, sostiene que si bien la motivación resulto ser lacónica, lo cierto es que le permitió entender al contribuyente que se trataba de aumentarle la base gravable para la determinación del impuesto en discusión. Respecto de la base gravable, sostuvo que de conformidad con lo previsto en el artículo 77 de la ley 49 de 1990, se debe incluir en la misma el valor total de los ingresos provenientes de la actividad desarrollada, interpretación ésta que se ajusta al espíritu de la ley que fijo una diferencia entre actividad industrial y actividad comercial.

CONSIDERACIONES Para la Sala no son de recibo los argumentos del recurrente al pretender la nulidad de la liquidación de revisión por falta de motivación, pues del texto del aludido acto administrativo se observa que tal motivación sí existió, ya que se precisó que con base en la liquidación formulada mediante requerimiento No 020 del 20 de octubre de 1993, y teniendo en cuenta las facultades normativas, era necesaria la práctica de la liquidación de revisión. Es decir, la liquidación oficial de revisión se practico habida cuenta que según el requerimiento especial ya mencionado, se hacía necesario adicionar los ingresos brutos, y que dicha adición tenía como respaldo los ingresos tomados del acta de visita No 039 del 4 de octubre de 1993. Se concluye entonces que aún cuando la motivación no fue ni muchos menos extensa, pues dicho sea de paso, el artículo 197 del decreto 153 de 1993 de la Alcaldía de Valledupar, exige en cambio una explicación sumaria, si se motivó el acto en los términos previstos en las normas superiores, y como bien lo sostiene el Ministerio Público, tal “lacónica” sustentación le permitió entender al contribuyente que el objeto de la liquidación oficial era la modificación de la base gravable para reajustar a su vez el impuesto de industria y comercio a pagar. En relación con la argumentación de la actora, que dado que ella comercializa parte de su producción en municipios diferentes al de su sede fabril, es del caso aplicar el artículo 46 del decreto 153 de 1993 del Alcalde de Valledupar, y así descontar de la base gravable los ingresos obtenidos en esos municipios, la Sala

considera que debe aplicarse es el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, norma ésta que es clara en prescribir que para el pago del impuesto de industria y comercio sobre las actividades industriales, el cual se efectúa en el municipio de la sede fabril, la base gravable está conformada por los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción. En este orden de ideas, se observa al revisar el expediente que la actora posee la planta industrial donde se fabrican sus productos con destino al mercado nacional, en el municipio de Valledupar, y que el total de los ingresos brutos provenientes de su comercialización ascendió a la suma de $3.729.457.989,oo, tal como consta en la liquidación privada y lo determinó la Administración. En consecuencia, y dando cabal aplicación a la norma en mención, la Sala encuentra ajustada a derecho la liquidación de revisión practicada al contribuyente al adicionar los ingresos brutos obtenidos fuera de Valledupar. Es de anotar que el criterio jurisprudencial que se ha dejado expuesto, había sido expresado en la Sala en providencia del 4 de marzo de 1994, expediente No. 5474, Consejero Ponente Doctor Guillermo Chahín Lizcano. En relación con la aplicación que solicita la actora del artículo 46 del decreto 153 de 1993, la Sala observa que no es procedente, pues prevalece sobre tal disposición lo normado en el artículo 77 de la ley 49 de 1990, por ser esta última de mayor jerarquía normativa. Cabe advertir que la providencia a que se ha hecho mención, la Sala había precisado que el criterio allí expuesto y que ahora se

reitera, no constituye un cambio de jurisprudencia sino la aplicación de una nueva regulación legal, en cumplimiento obviamente de lo previsto en el artículo 230 de la Constitución Nacional, en virtud del cual los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley. De otra parte, y respecto de la solicitud del apoderado de la demandada de revocar la sentencia apelada en lo que tiene que ver con la declaración de improcedencia de la sanción por inexactitud impuesta por la Administración, la Sala considera que revisado el artículo 210 del decreto 153 de 1993, se observa que en la declaración privada se incurrió en un hecho que amerita la imposición de la sanción por inexactitud cual es la utilización de datos “equivocados” y de los cuales se derivó un menor impuesto a pagar a cargo del contribuyente, pues no de otra manera puede calificarse la omisión de los ingresos brutos derivados de la comercialización de la producción en la base gravable, lo cual obviamente generó un menor impuesto a pagar. No comparte entonces la Sala el criterio expuesto por el Tribunal en el sentido de que no procedía la sanción por cuanto la actora declaró la verdad respecto de los ingresos derivados de la comercialización de la producción en otros municipios distintos al de la sede fabril, ya que es, precisamente, la no inclusión de esos ingresos dentro de la base gravable, lo que constituye a juicio de la Sala una utilización de datos equivocados, que yendo más lejos condujo indiscutiblemente a pagar un menor impuesto a cargo del contribuyente. De otro lado, observa la Sala que la norma en mención en parte alguna exige

para la procedencia de la sanción que existan maniobras fraudulentas, motivo por el cual si estas se presentaron o no es intrascendente en la presente oportunidad. Así las cosas, se hace necesario revocar parcialmente la sentencia recurrida para que en su lugar se mantenga la sanción por inexactitud impuesta a la actora, lo cual significa que ninguna de las suplicas de la demanda están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: Revócase parcialmente la sentencia de fecha 2 de noviembre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

En consecuencia, deniéganse todas las súplicas de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, devuélvase al Tribunal de origen.

CÚMPLASE.

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE

JULIO ENRIQUE CORREA R. DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO