CE-SEC4-EXP1995-N7001

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE

REVISION DE IMPUESTOS / NULIDAD PROCESAL / NULIDAD TRIBUTARIA / VIA GUBERNATIVA - Restricción La sustitución del juicio de revisión de impuestos consagrado en la ley 167 de 1941, por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. representó cambios fundamentales en la materia, por lo cual la limitación a los hechos alegables ante la jurisdicción, que regía en virtud de la restricción probatoria que traía el artículo 278 de la citada ley de 1941, no tiene aplicación en el nuevo C.C.A. pues dentro de la acción consagrada en el artículo 85, el contencioso persigue la anulación de los actos administrativos y no la revisión de los mismos, y en general, las causales de nulidad son las previstas en el artículo 84 del Código. De manera que la invocación de las causales de nulidad que pueden esgrimirse contra el acto atacado mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., no está condicionada a las alegaciones expuestas en la vía gubernativa, entre otras razones porque todas ellas propenden a obtener una misma pretensión, como es la nulidad de la actuación administrativa. De otra parte, la limitación de la alegación de cargos de nulidad de los actos de liquidación de impuestos, en relación con sus causales y oportunidad consagrada en el artículo 730 del E.T. en el sentido de que las únicas causales son las allí dispuestas y la oportunidad para discutirlas es a través del recurso de

reconsideración, es un límite propio de la vía gubernativa, que no alcanza a restringir las posibilidades de defensa y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. criterio que también encuentra soporte normativo en el artículo 740 del E.T. que consagra la independencia de los recursos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO E. CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 7001

Actor: INVERSIONES SAN FERNANDO LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS DE MANIZALES FALLO Por haber sido negado el proyecto presentado por la Consejera, Dra. Consuelo Sarria Olcos, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en relación con la sentencia de primera instancia, del 1o. de diciembre de 1994, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el contencioso de restablecimiento fiscal referente al impuesto sobre la renta del período impositivo de 1986, promovido por la sociedad INVERSIONES SAN FERNANDO LTDA., contra la Liquidación de Revisión 0041 del 26 de marzo de 1990 y la Resolución 0039 del 6 de marzo de 1991, expedidas por las Unidades de Liquidación y Recursos Tributarios de la

Administración de Impuestos Nacionales de Manizales. ANTECEDENTES Previo requerimiento y habiéndose practicado inspección tributaria, mediante la

liquidación impugnada, la Administración adicionó, en cuantía de $ 4.393.870, las participaciones percibidas de la sociedad Agrícola Alabama Ltda., a quien también se le practicó liquidación de revisión, modificando por tanto el anticipo por 1987 y aplicó sanción por libros de contabilidad; tal actuación fue confirmada íntegramente en la vía gubernativa. LA DEMANDA En forma principal, adujo violado el artículo 714 del Estatuto Tributario, sobre firmeza de la liquidación privada por extemporaneidad del requerimiento especial, en conexión con el artículo 706 Ib., relativo a la suspensión de términos por la práctica de inspección tributaria, y con incursión en la causal de nulidad contemplada por el artículo 730 - 3 Ib. Explicó, que presentada la declaración por el ejercicio discutido de 1986, el 13 de mayo de 1987, el plazo para que la liquidación privada quedara en firme, vencía el 14 de mayo de 1989, y con la suspensión de 13 días calendario por la práctica de la inspección, el 27 de mayo de 1989, de modo que como el requerimiento especial se notificó el 27 de junio del mismo año, extemporáneamente, para esa fecha ya se había producido la firmeza de la liquidación privada, con lugar a la declaratoria de nulidad de la actuación. Subsidiariamente, solicitó decidir en consonancia con lo resuelto en el contencioso de restablecimiento promovido por la sociedad Agrícola Alabama Ltda., de la que es socia la demandante. CONTESTACION DE LA DEMANDA Oportunamente se hizo parte la apoderada de la Nación, quien manifestó que el

requerimiento no fue extemporáneo por cuanto al practicarse inspección tributaria, el término se suspendió por tres meses y en consecuencia, la Administración disponía de plazo hasta el 15 de agosto de 1989 para practicar el requerimiento, el cual al haberse notificado el 27 de junio de 1989, resultó oportuno, contrario a lo afirmado en la demanda. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, observó, en primer lugar, que la causal de extemporaneidad del requerimiento especial, no fue aducida en la vía gubernativa, pues ni la contestación de dicho requerimiento, ni el memorial del recurso de reconsideración, mencionan aquella; no obstante, advirtió que si bien “existió una corriente jurisprudencial que rechazaba la posibilidad de estudio de las causales de nulidad no invocadas en la vía gubernativa, es decir, el “hecho nuevo” (...), el Honorable Consejo de Estado, a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ha cambiado esa concepción y aplicó entonces la tesis que venía discutiéndose desde tiempo atrás sin lograr obtener mayoría, en el sentido de que esa restricción del hecho nuevo, no opera a partir de la reforma de 1984, en cuanto ya no existe el juicio de revisión de impuestos con entidad y autonomía, sino que hoy se habla del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ha de sujetarse en un todo a las prescripciones que se diseñaron para el mismo...”; al respecto, transcribió apartes de la sentencia del 6 de mayo de 1994, C.P.: Dr. Jaime Abella Zárate. En segundo lugar, en cuanto al derecho aplicable, consideró que para cuando se presentó la declaración de renta del período, el 13 de mayo de 1987, regía el

artículo 75 de la Ley 9a. de 1983, luego modificado por el artículo 53 del Decreto 2503 de 1987, este último invocado por la demandante y “más desfavorable” a los contribuyentes, por lo que se entendería que la parte “ha renunciado parcialmente a los favores que le otorgaba la anterior legislación”. Agregó, que de conformidad con el citado artículo 53 del Decreto 2503 de 1987, la firmeza de la liquidación privada debía producirse si, dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, no se había notificado requerimiento especial, término que, con todo, era susceptible de suspensión, según el artículo 54 Ib., “mientras dura la inspección ocular”, pues, siendo ésta oficiosa, donde la norma dice que la suspensión se hace “hasta por tres meses”, habría significado que la misma es variable y exclusivamente dependiente de su duración; y que demostrándose, mediante el acta de inspección, que tal diligencia se había cumplido en un solo día, a éste se limitaría la suspensión en cuestión. Así las cosas, puesto que, de acuerdo con el artículo 3o., parágrafo 2o., del Decreto 451 de 1987, el plazo para presentar la declaración de la sociedad actora, vencía el 15 de mayo de 1987, el término para la notificación del requerimiento especial concluiría el 16 de mayo de 1989, y con la suspensión de un día, el 17 de los citados mes y año, por lo que, al haberse notificado aquel el 27 de junio de 1989, lo habría sido extemporáneamente, generándose la nulidad

del mismo por consiguiente, la de la liquidación oficial, conforme al artículo 730 del Estatuto Tributario. Consecuencialmente, declaró la nulidad de los actos acusados y la firmeza de la declaración privada. APELACION Al apelar, la apoderada especial de la Nación, sostuvo que la decisión de primer grado debió ser inhibitoria, por indebido agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que, por lo que se desprende de los antecedentes administrativos, la actora limitó su actuación a puntos de fondo, diferentes de la extemporaneidad del requerimiento especial, lo que demuestra la falta de identidad con las pretensiones de la demanda ante la jurisdicción, no obstante, que la supuesta irregularidad tendría que haber sido de su conocimiento, por la época en que respondió dicho requerimiento e interpuesto el recurso gubernativo. A juicio de la parte, el agotamiento de la vía gubernativa es una condición para la procedencia de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y para la admisión de la demanda “dado el carácter de REVISORA de la acción contenciosa administrativa” y porque conforme a reiterada jurisprudencia “los hechos que se presenten en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción contenciosa no siendo posible aceptar nuevos hechos...”. En el punto, invocó y reprodujo parcialmente la sentencia de la Sala del 19 de junio de 1991, dictada en el juicio 1079, C.P.: Dr. Carmelo Martínez Conn. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta etapa procesal no se registró actuación alguna.

MINISTERIO PUBLICO No se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA Advierte la Sala que el único motivo de la apelación se halla referido, a la ausencia del agotamiento de la vía gubernativa en relación con el cargo de extemporaneidad del requerimiento especial y en cuya prosperidad fundó el Tribunal la decisión de las pretensiones de la demanda. Sobre el particular estima la Sala, que tal como lo ha expresado en otras oportunidades, entre ellas en la sentencia citada por el Tribunal, fechada el 6 de mayo / 94, exp. 5299, actor: Jorge Luis Daza Martínez, reiterada en los fallos del 17 de junio / 94, exp. 5392; del 16 de septiembre / 94, exp. 5683; del 18 de octubre / 94, exp. 5352 y del 6 de febrero / 95, exp. 5913, la sustitución del juicio de revisión de impuestos consagrado en la Ley 167 de 1941, por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., representó cambios trascendentales en la materia, por lo cual la limitación a los hechos alegables ante la jurisdicción, que regía en virtud de la restricción probatoria que traía el artículo 278 de la citada Ley de 1941, no tiene aplicación en el nuevo C.C.A. pues dentro de la acción consagrada en el artículo 85, el contencioso persigue la anulación de los actos administrativos y no la revisión de los mismos, y en general, las causales de nulidad son las previstas en el artículo 84 del Código. Procederá, prevé el Código, “...no solo cuando los actos administrativos infrinjan

las normas que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que las profirió”. De manera que la invocación de las causales de nulidad que pueden esgrimirse contra el acto atacado mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., no está condicionada a las alegaciones expuestas en la vía gubernativa, entre otras razones porque todas ellas propenden a obtener una misma pretensión, como es la nulidad de la actuación administrativa. De suerte que el examen de legalidad del acto se concreta a los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, los que a su vez deben corresponder a las causales indicadas en el transcrito inciso 2o. del artículo 84 del C.C.A. De otra parte, la limitación de la alegación de cargos de nulidad de los actos de liquidación de impuestos, en relación con sus causales y oportunidad consagrada en el artículo 730 del E.T. en el sentido de que las únicas causales son las allí dispuestas y la oportunidad para discutirlas es a través del recurso de reconsideración, es un límite propio de la vía gubernativa, que no alcanza a restringir las posibilidades de defensa y contradicción del contribuyente en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. criterio que también encuentra soporte normativo en el artículo 740 del E.T. que consagra la independencia de los recursos.

Finalmente, le aclara la Sala al apelante, que si bien el agotamiento de la vía gubernativa es un requisito indispensable para acudir a la jurisdicción en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos administrativos de carácter particular y concreto, como expresamente lo prevé el artículo 135 del C.C.A., la disposición debe entenderse en concordancia con el artículo 63 Ib., que enseña que el agotamiento de la vía gubernativa se presenta cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso, cuando los recursos han sido resueltos o, cuando el acto administrativo queda en firme por no haberse interpuesto los recursos de reposición y de queja, esto es, que el agotamiento está ligado a la interposición formal de los recursos, y no al contenido de los mismos. Adicionalmente, advierte la Sala que a pesar de no ser procedente la decisión inhibitoria solicitada por la apelante, en el caso contrario, igualmente habría que acceder a las pretensiones de la demanda, como quiera que en forma subsidiaria la actora solicitó “tener en cuenta el fallo que se dicte en el juicio de restablecimiento del derecho que por el mismo año y en forma simultánea interpusiera ante ese mismo Tribunal la sociedad AGRÍCOLA ALABAMA LTDA., de la cual es socia INVERSIONES SAN FERNANDO LTDA., y en el expediente a folios 56 y siguientes, obra copia auténtica de la sentencia del 19 de julio de 1994, mediante la cual el mismo Tribunal de Caldas anuló los actos oficiales de determinación del impuesto a cargo de la citada sociedad Agrícola Alabama Ltda., los cuales a su vez dieron origen a la adición de las participaciones percibidas por

la actora y a la actuación materia de este proceso. Dicha providencia quedó ejecutoriada el 3 de agosto de 1994 (fl. 68 Vto.). Por las anteriores consideraciones la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE SALVÓ VOTO

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS A. FLÓREZ ROJAS SECRETARIO VÍA GUBERNATIVA - Agotamiento / ARGUMENTO NUEVO / PUNTO NUEVO / SENTENCIA INHIBITORIA Los hechos no discutidos en la vía gubernativa, no pueden ser materia de debate ante la jurisdicción, ni sobre los mismos cabe un pronunciamiento de mérito del juez administrativo, porque, en relación con tales hechos, no ha operado el agotamiento gubernativo, prescrito por el artículo 135 del Decreto 01 de 1984, como exigencia fundamental de la demanda; es diferente que esta contenga “nuevos” argumentos e, incluso, otros medios de comprobación, destinados a mejorar o perfeccionar los originalmente presentados a la Administración, pero

siempre referentes a los hechos ventilados ante la misma. Dado que la presunta inoportunidad de la notificación del requerimiento especial, única cuestión a que se contraía la discusión y decisión previas en la vía gubernativa, no se agotó ésta en dicho punto único y, consiguientemente, no procedía un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda no debiendo prosperar el recurso de la parte demandada. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DRA. CONSUELO SARRIA OLCOS

Referencia: Expediente No. 7001. Actor: Inversiones San Fernando Ltda.

Providencia de 14 de julio de 1995. Consejero Ponente Dr. Julio Enrique Correa Restrepo. No comparto la decisión que antecede, por las razones que motivaron el proyecto presentado a la Sala en la sesión del 7 de julio de 1995, y que con el debido respeto por la tesis mayoritaria, expongo a continuación: Los hechos no discutidos en la vía gubernativa, no pueden ser materia de debate ante la jurisdicción, ni sobre los mismos cabe un pronunciamiento de mérito del juez administrativo, porque, en relación con tales hechos, no ha operado el agotamiento gubernativo, prescrito por el artículo 135 del Decreto 01 de 1984, como exigencia fundamental de la demanda; es diferente que ésta contenga “nuevos” argumentos e, incluso, otros medios de comprobación, destinados a mejorar o perfeccionar los originalmente presentados a la Administración, pero

siempre referentes a los hechos ventilados ante la misma. La jurisprudencia invocada por el a - quo y contenida en la sentencia de la Sección Cuarta del 6 de mayo de 1994, Expediente 5299, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate, en la cual se analiza el requisito del previo agotamiento de la vía gubernativa, a mi juicio, no resulta aplicable ya que dicho fallo hace referencia a la posibilidad de invocar diferentes causales ante la Administración y la jurisdicción y, en el caso de autos, no se trata de una nueva causal, sino de un hecho nuevo, no propuesto ante la administración, como lo es la notificación extemporánea del requerimiento especial y no es simplemente un nuevo argumento para reforzar los ya propuestos en la etapa gubernativa. Dado que la presunta inoportunidad de la notificación del requerimiento especial, única cuestión a que se contraía la demanda, es un hecho “nuevo”, que no había sido objeto de discusión y decisión previas en la vía gubernativa, no se agotó ésta en dicho punto único y, consiguientemente, no procedía un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda no debiendo prosperar el recurso de la parte demandada. Con todo respeto, CONSUELO SARRIA OLCOS Fecha ut supra.