CE-SEC4-EXP1995-N7071

FACULTAD SANCIONATORIA - Caducidad / NORMA PENALInaplicabilidad / SUPERINTENDENCIA BANCARIA / PRESCRIPCION DE FACULTAD SANCIONATORIA En materias administrativas no son aplicables las normas y principios propios del Derecho Penal, como lo es la ley 2a. de 1984 invocada en la demanda, en razón de que se trata de una normativa que tiene no solo un contenido, sino finalidades, causa y objeto diferentes de las materias administrativas disciplinarias. Por ello no puede afirmarse que la acción sancionatoria que ejerció la Superintendencia Bancaria prescribió en el término de un (1) año previsto en la citada ley. Se considera que no existiendo norma especial que prescriba un término dentro del cual deben imponerse las sanciones, que como la aquí discutida impone la Superintendencia Bancaria en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, resulta aplicable al tema objeto de controversia el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que el término de los tres (3) años establecidos en el artículo 38 del C.C.A. venció el 1o. de marzo de 1987, porque tal código entró a regir el 1o. de marzo de 1984, luego se considera que las conductas en que incurrió el actor al retirarse de la empresa y por las cuales la Superintendencia lo sancionó ocurrieron durante el ejercicio de su cargo como Presidente encargado de la mencionada entidad y como el acto administrativo fue expedido el 27 de junio de 1986 y notificado el 9 de julio del mismo año, esto es, dentro del término de los tres (3) años que se

refiere el artículo 38 del C.C.A. la Administración actuó conforme a derecho al expedir las resoluciones acusadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 7071

Actor: ENRIQUE PEREZ VELEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto, mediante apoderada, por la Superintendencia Bancaria, la demandada, contra la sentencia de 26 de enero de 1995, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones números 3643 de 27 de junio de 1986 y 0834 de 16 de marzo de 1988, expedidas por la Superintendencia Bancaria.

ANTECEDENTES El señor Enrique Pérez Vélez, el actor, se desempeñó en el cargo de Presidente encargado de las Compañías Seguros Tequendama S.A. y Capitalización y Ahorros Tequendama S.A. desde el 1o. de junio de 1982 hasta el 26 de abril de 1983. La Superintendencia Bancaria, previa visita y solicitud de explicaciones, mediante la resolución No. 3643 de 27 de junio de 1986 sancionó al actor con una multa de $1.000.000, por las irregularidades en que incurrió en el ejercicio de

dichos cargos. El actor interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución y la Superintendencia Bancaria, mediante la resolución No. 0834 de 16 de marzo de 1988 confirmó la resolución No. 3643 de 1986, quedando así agotada la vía gubernativa. LA DEMANDA La apoderada del actor consideró vulnerados los artículos 16 y 26 de la Constitución de 1886; 80 inc. 2o. del Código Penal; 9o. inc. 2o. de la Ley 2a. de 1984; 40 y 41 de la Ley 153 de 1887; 92 de la Ley 45 de 1923; 207 del Código de Comercio; 3o. y 38 del Decreto Ley 01 de 1984; 23 del Decreto 2920 de 1982; y las leyes 105 de 1927 y 66 de 1947. Al precisar el concepto de la violación afirma que la facultad que tiene la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones debe ser ejercida dentro de los términos que la ley prevé, en orden al cumplimiento del mandato contenido en el artículo 16 de la Constitución de 1886, y por lo tanto, si la ley 45 de 1923 establece en su artículo 92 como obligación del director o representante legal de una entidad financiera, la administración diligente de los negocios del establecimiento y la no vulneración “a sabiendas” de las disposiciones legales aplicables, resulta claro que la Superintendencia Bancaria está en la obligación de comprobar el elemento “a sabiendas”, no bastando, como se hizo en los actos acusados, el señalamiento de la transgresión de los artículos 48, 50 y 53 del

Código de Comercio, ya que tales normas se refieren a una función propia y exclusiva del revisor fiscal (artículo 207 ib.), ajena al representante legal. Alega la violación del artículo 23 del Decreto 2920 de 1982, porque la Superintendencia Bancaria, a través de la resolución sancionatoria 3643 de 1986, interpretó y aplicó erróneamente el mencionado decreto que es una norma especial, y de aplicación restrictiva en los casos de nacionalización y democratización accionaria de las instituciones financieras. Señala que con la expedición de los actos acusados la entidad de vigilancia transgredió los artículos, 26 de la Constitución de 1886, 9 inc. 2o. de la Ley 2a. de 1984, y 40 y 41 de la Ley 153 de 1887, porque en el momento de imponerse la sanción la Superintendencia Bancaria carecía de competencia por haber prescrito su facultad sancionatoria. En este sentido afirmó que como para la fecha en que se presentaron los hechos que originaron la sanción no existía la norma contenida en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, para tal efecto, así como lo aceptaron la Superintendencia Bancaria y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma aplicable era el artículo 9o. inc. 2o. de la Ley 2a. de 1984, que prevé un término de dos (2) años para la prescripción de la sanción, y en consecuencia, la facultad sancionatoria que la Superintendencia había prescrito, porque los hechos sancionables ocurrieron entre 1980 y 1983, con anterioridad a la vinculación del

actor como Presidente encargado de las Compañías de Seguros Tequendama y Capitalización y Ahorros Tequendama, y sólo fueron sancionados en 1986. Concluyó que si se llegara a considerar aplicable el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, resultaría vulnerado porque la Superintendencia Bancaria se extralimitó al imponer la sanción fuera del término que la ley le concedía para hacerlo. LA OPOSICION La apoderada de la Superintendencia Bancaria se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señalando que su representada obró conforme a derecho al dar aplicación al artículo 23 del Decreto 2920 de 1982 y sancionar al actor por haber autorizado y ejecutado actos violatorios de leyes y reglamentos a los cuales Seguros Tequendama y Capitalización y Ahorros Tequendama debían sujetarse. Afirmó que sí resulta imputable al representante legal, que en este caso es el actor, la infracción a los artículos 48, 50 y 53 del Código de Comercio, ya que el manejo de la contabilidad de las sociedades a su cargo era responsabilidad suya. En lo referente a la alegada prescripción de la facultad sancionatoria de la Superintendencia, expresó que la misma no se configuró, toda vez que las conductas sancionadas ocurrieron por acción u omisión durante el tiempo en que el actor actuó como representante legal encargado, entre el 1o. de junio de 1982 y el 30 de noviembre de 1983, y la sanción fue aplicada a través de la resolución 3643 de junio 27 de 1986.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada accedió a las súplicas de la demanda. En primer término advirtió que los hechos por los cuales fue sancionado el actor ocurrieron entre el 1o. de junio de 1982 y el 26 de abril de 1983, de conformidad con las constancias expedidas por el representante legal de Seguros Tequendama y el Secretario General de la Superintendencia Bancaria, que obran a folios 318 y 347. Apoyándose en jurisprudencia del Consejo de Estado, el a - quo manifestó que el término de prescripción de un (1) año previsto en la ley 2a. de 1984, relativo a las contravenciones penales, no es aplicable a las actuaciones administrativas. Con fundamento en la regla contenida en el artículo 41 de la ley 153 de 1887, referente a que la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, que no se hubiera completado aún en el tiempo de promulgarse otra que la modifique, como ocurrió en el sub - lite, podrá regirse por la primera o la segunda a voluntad del prescribiente, pero eligiéndose la última, la prescripción empezará a contarse desde la fecha en que la ley nueva haya empezado a regir, concluyó que como los tres (3) años previstos en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo vencieron el 1o. de marzo de 1987, porque el citado Código entró a regir el 1o. de marzo de 1984, y por lo tanto, el 28 de marzo de 1988, día en que fue notificada

la resolución que resolvió el recurso de reposición, la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria había prescrito. En este sentido afirmó que acogía la posición adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de agosto 6 de 1992, expediente 4040, Consejero Ponente Dr. Guillermo Chahín Lizcano, y que en consecuencia, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo determina que la Administración tiene tres (3) años a partir del último acto constitutivo de falta para evitar que opere el fenómeno de la caducidad, período dentro del cual debe quedar en firme la providencia sancionatoria, sin que resulte suficiente la expedición del acto y su notificación, porque en tales oportunidades no existe seguridad respecto de la firmeza de la sanción. EL RECURSO DE APELACION La apoderada de la Superintendencia Bancaria interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que el acto administrativo entra en vigencia desde el momento en que la Administración expresa válidamente su voluntad y produce sus efectos en cuanto sea oponible, y que en este caso, aparece probado que la conducta infractora se extendió hasta el 26 de abril de 1983 y la resolución sancionatoria fue expedida el 27 de junio de 1986, sin que para esta última fecha hubiera expirado el término de caducidad establecido en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. Luego de transcribir el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, afirmó que no existiendo norma especial que regule el tema de la facultad sancionatoria, la Administración está obligada a expedir el acto administrativo

sancionatorio y notificarlo dentro del término de los tres (3) años a que se refiere la norma mencionada, sin que ocurra lo mismo respecto del acto a través del cual se resuelven los recursos interpuestos, porque el acto sancionador por sí mismo es perfecto, y los recursos que contra él se interpongan no afectan su validez. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La apoderada de la Superintendencia Bancaria dentro de esta oportunidad procesal reiteró los planteamientos expuestos en la sustentación del recurso de apelación, y agregó que para las sanciones impuestas por la Superintendencia Bancaria no resulta aplicable la sentencia del Consejo de Estado citada por el Tribunal a - quo, referente a las investigaciones adelantadas por la Superintendencia Bancaria de Control de Cambios. Alegó que por favorabilidad, el término de los tres (3) años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo se comenzó a contar desde el 1o. de marzo de 1984, y que por lo tanto, la Superintendencia Bancaria ejercitó su facultad sancionatoria el 26 de junio de 1987 (fecha de expedición de la resolución 3643), esto es, dentro del término previsto en la ley, y no en la fecha en que se resolvió el recurso de reposición a través de la resolución 0834 de marzo 16 de 1988. En este sentido citó la sentencia del Consejo de Estado de noviembre 18 de 1994, expediente 5460, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva. No hubo pronunciamiento de la parte actora ni del Ministerio Público. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con los planteamientos hechos en la demanda, en la

sentencia de primera instancia y en el recurso de apelación, la Sala debe determinar, si el acto administrativo demandado, mediante el cual la Superintendencia Bancaria impuso una multa al actor, fue oportuno o no. Al respecto, a juicio de la Sala no son válidos los argumentos del actor, ni los de el Tribunal a - quo que dio prosperidad a sus pretensiones. En efecto, es reiterado criterio de la Corporación que en materias administrativas no son aplicables las normas y principios propios del Derecho Penal, como lo es la ley 2a. de 1984 invocada en la demanda, en razón de que se trata de una normatividad que tiene no solo un contenido, sino finalidades, causa y objeto diferentes de las materias administrativas disciplinarias. Por ello no puede afirmarse que la acción sancionatoria que ejerció la Superintendencia Bancaria prescribió en el término de un (1) año previsto en la citada ley. La Sala considera que no existiendo norma especial que prescriba un término dentro del cual deben imponerse las sanciones, que como la aquí discutida impone la Superintendencia Bancaria en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, resulta aplicable al tema objeto de controversia el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone textualmente: “Art. 38 Caducidad respecto de las sanciones. - Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.” En este sentido se pronunció la Sala en la sentencia de abril 29 de 1994, expediente 5158, Consejera Ponente Dra. Consuelo Sarria Olcos y de abril 29 del

mismo año, expediente 5225, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate. De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que el término de los tres (3) años establecidos en el artículo 38 del Código Contencioso administrativo venció el 1o. de marzo de 1987, porque tal código entró a regir el 1o. de marzo de 1984, la Sala considera que, como en el sub - lite el actor se retiró de la Compañía Seguros Tequendama S.A. el 26 de abril de 1983 (fl. 318) y las conductas en que incurrió y por las cuales la Superintendencia lo sancionó ocurrieron durante el ejercicio de su cargo como Presidente encargado de la mencionada entidad y de la Compañía Capitalización y Ahorros Tequendama S.A.; en donde ejerció tal cargo hasta el 19 de enero de 1983 (fl. 347) y, el acto administrativo sancionatorio (la resolución No. 3643) fue expedido el 27 de junio de 1986 y notificado el 9 de julio del mismo año (fls. 18 y sig.), esto es, dentro del término de los tres (3) años a que se refiere el artículo 38 del C.C.A., la Administración actuó conforme a derecho al expedir las resoluciones acusadas. Lo anterior independientemente de las fechas en que se interpuso y se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el interesado. Habiéndose expedido los actos demandados oportunamente, debe la Sala analizar los otros cargos propuestos en la demanda, como son los relativos al incumplimiento de sus obligaciones de administrar diligentemente los negocios del establecimiento y haber permitido la violación de las normas a él aplicables y la

aplicabilidad del Decreto 2920 de 1982. En relación con el primer cargo la Sala observa que tal como lo acepta la misma parte actora, la contabilidad de las entidades representadas por el Dr. Pérez Vélez presentaban registros según los cuales se desconocían las normas superiores aplicables a las mismas y enfrente a dicha situación no resulta válido el argumento del actor en el sentido de que la Superintendencia no probó que dicha situación era “a sabiendas” del sancionado, toda vez que de conformidad con la ley 45 de 1923, la responsabilidad de los directores de las entidades financieras no solo implica el no violar “a sabiendas” las normas que las rigen sino también el “no permitir” que se desconozcan y por lo tanto el Presidente de la entidad sí es responsable de las irregularidades que presenta la entidad a su cargo. Y en relación con la aplicación del Decreto 2920 de 1982, la Sala comparte lo alegado por la parte actora en el sentido de que algunos artículos del citado Decreto son aplicables a las instituciones financieras, en cuanto no se hace distinción alguna sino que por el contrario se establece la imposición de sanciones a los directivos o gerentes que autoricen o ejecuten operaciones que desconozcan las normas superiores que los rigen, sin referirse exclusivamente a las entidades nacionalizadas, tema que se regula en su capítulo II. Así el Decreto 2920 de 1982 tiene un primer capítulo de normas generales, aplicables a todas las instituciones financieras. Las anteriores consideraciones son suficientes para que se revoque en todas sus partes la sentencia apelada y, se denieguen las súplicas de la demanda,

prosperando así el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso., administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia apelada. Niéganse las súplicas de la demanda. Se reconoce a la Dra. CECILIA DEL PILAR CABRERA PORTILLA como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del memorial anexo. CÓPIESE, PUBLÍQUESE, NOTIFÍQUESE, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

SALVÓ VOTO

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Referencia: Expediente No. 7071. Actor: Enrique Pérez Vélez. Consejera

Ponente: Consuelo Sarria Olcos.

Como quiera que la sentencia del Tribunal que se revoca por la de la Sección, de lo cual me aparto, se fundó, para darle prosperidad a las súplicas de la demanda, en la tesis que he venido sosteniendo en el sentido de que la prescripción de la capacidad sancionatoria de las entidades administrativas implica que dentro del término señalado por la ley para que ella ocurra se cause la ejecutoria de los

actos que imponen la sanción, me ratifico en tal apreciación y fundado en ella motivo el presente salvamento de voto.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO Fecha: ut supra.