CE-SEC4-EXP1995-N7209

CONTRIBUCION DE ENTIDAD FINANCIERA A SUPERBANCARIADestinación / GASTOS DE INVERSION DE SUPERBANCARIA - Facultades Superintendente Bancario Los cuestionamientos propuestos por el apelante al sustentar su recurso, relativos a la indebida destinación de los recursos recaudados por concepto de las contribuciones en cuanto se utilizaron para cubrir gastos de inversión y no de funcionamiento, ya que sirvieron para financiar la construcción de un edificio que sería compartido con otra entidad, mediante la celebración de un contrato que fue cuestionado por la misma Contraloría General de la República y por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y que el dinero se utilizó para fines diferentes de los previstos en el ordenamiento jurídico no son predicables de una decisión que como la demandada, concreta el ejercicio de una competencia que la ley le otorga de manera expresa al Superintendente Bancario y que tiene un contenido concreto y específico al rifar al monto de las contribuciones, que por el segundo semestre de 1986 debían hacer las entidades vigiladas, fijando también el millaje aplicable y sin hacer ninguna referencia a la destinación que con posterioridad le darían a los recursos así recaudados, como sí lo había hecho la Superintendencia en otras oportunidades. En síntesis, no pueden confundirse los actos demandados, por los cuales se fijó el monto de las contribuciones, con las decisiones que establecieron la destinación, que una vez recaudados los fondos en ellos originados, debía darle la administración, destinación que por lo demás bien puede estar restringida por la ley y su desviación podría originar consecuencias jurídicas diferentes.

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Facultades / VIGILANCIA Y CONTROL / CONTRIBUCION DE ENTIDAD FINANCIERA A SUPERBANCARIA - Fijación de contribuciones entidades vigiladas / ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERBANCARIA - Contribuciones De conformidad con el artículo 23 de la Ley 45 de 1923 y el Decreto 056 de 1951 aplicables a los actos demandados proferidos antes de la expedición y vigencia de la Constitución Nacional de 1991, la Superintendencia Bancaria tenía la facultad para establecer las contribuciones que deben hacer las entidades sometidas a su vigilancia y control, cuyo monto debería guardar proporción con los activos de las mismas y tenía que ser aprobado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público; los fondos así originados ingresan al Presupuesto Nacional y en el presupuesto de rentas e ingresos se debe incluir, como entrada una cantidad igual al monto de las contribuciones impuestas durante el año inmediatamente anterior y, en el presupuesto de gastos se debe apropiar una partida igual para el sostenimiento de la Superintendencia Bancaria, durante el respectivo período. De lo anterior se observa que algunas hacen referencia a la decisión misma de fijar el monto de las contribuciones. Ellas son la exigencia de que las contribuciones en cuestión deben ser proporcionales a los activos de cada una de las entidades vigiladas y la aprobación por parte del Ministerio de Hacienda, y otras establecen requisitos externos a la fijación del monto de la contribución; entre estos últimos están los relativos a que en el Presupuesto de rentas e ingresos se incluya una

cantidad igual al monto de las contribuciones impuestas y en el de Gastos se apropie una partida equivalente, para la Superintendencia Bancaria, en el período respectivo. FACULTAD IMPOSITIVA DE LA SUPERBANCARIA - Fijación de contribuciones / FALSA MOTIVACION DEL ACTO - Inexistencia En efecto el Superintendente Bancario tenía la facultad para establecer el monto de esas contribuciones, teniendo en cuenta los activos de las entidades vigiladas como en efecto lo hizo, aspecto este que no se ha cuestionado y sin que se haya desvirtuado en este punto la presunción de legalidad del acto demandado; su decisión fue motivada sumariamente, en las normas pertinentes, sin que pueda afirmarse que hubo falsa motivación, cuando el acto lo hace de manera simple, remitiéndose a los fundamentos de derecho y concretamente a las normas que regulan las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C, veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 7209

Actor: CORPORACION NACIONAL DE AHORRO Y VIVIENDA (CONAVI)

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por la Corporación Nacional de Ahorro y Vivienda “Conavi”, la actora, contra la sentencia de abril 27 de 1995, desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones números 6176 de noviembre 27 de 1986 y 396 de febrero 7 de 1991, expedidas por el Superintendente Bancario y aprobadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. ANTECEDENTES Mediante la Resolución número 6176 de noviembre 27 de 1986 el Superintendente Bancario, con fundamento en lo establecido en los artículos 23 de la Ley 45 de 1923, sustituido por el artículo 2º de la Ley 57 de 1931, y 2º del Decreto - ley 056 de 1951, fijó en la suma de $15.031.609 la contribución a cargo de la corporación actora vigilada correspondiente al segundo semestre de 1986. Dicha resolución fue aprobada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo fue decidido confirmando la decisión inicial a través de la Resolución número 396 de febrero 7 de 1991, aprobada igualmente por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quedando así agotada la vía gubernativa. LA DEMANDA El apoderado de la Corporación actora consideró vulnerados los artículos 43, 63, 76 ordinales 13 y 14, y 206 de la Constitución de 1886; 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1º, 2º, 3º y 4º del

Decreto 056 de 1951; 12 del Decreto 294 de 1973; 1º, 2º y 3º de la Ley 47 de 1971; 4º, 7º y 8º del Decreto 369 de 1972; 83 del Decreto 125 de 1976; 3º de la Ley 58 de 1982 y, 1º, 2º y 3º del Decreto 1939 de 1986. El concepto de la violación se sintetiza así:

1. La Superintendencia Bancaria vulneró los artículos 43 y 76 ordinales 13 y 14 de la Constitución de 1886, porque desconociendo el principio de legalidad tributaria, a través de la Resolución número 6176 de 1986 resolvió imponer a las entidades vigiladas una contribución ilícita, que determinó la disminución de utilidades repartibles a los accionistas de las sociedades vigiladas y alteró el orden constitucional y el ánimo de quienes deben pagar lo que no les corresponde.

Con fundamento en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de diciembre 3 de 1938, indicó que en la medida en que dicha contribución se imponga para incrementar el patrimonio de la Nación o de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria “esa aparente contribución será un impuesto y fuéralo o no siempre será legítimo por excesiva” (fl. 47).

2. Concretó la transgresión de los artículos, 2º de la Ley 58 de 1982; 3º del Código Contencioso Administrativo y, 23 y 24 de la Ley 45 de 1923, afirmando

que la decisión adoptada por la Superintendencia Bancaria y aprobada por el Ministro de Hacienda a través de la Resolución número 6176 de 1986 adoleció de “la falta de una motivación suficiente y razonable” que no permitió que se ponderara la decisión de fondo mediante la cual se impuso una carga extraordinaria a un sector económico que no la podía soportar. Al respecto indicó que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no aprobó la Resolución número 6176 de 1986, sino que simplemente la firmó, sin conocer el presupuesto y el detalle de los gastos de la Superintendencia Bancaria.

3. El Superintendente Bancario no elaboró oportunamente el “presupuesto de contribuciones y egresos” correspondiente al segundo semestre de 1986, ni precisó “el detalle de los gastos” que debían atenderse con tales contribuciones, dando lugar a la violación de los artículos 63 de la Constitución de 1886 y 2º del Decreto 056 de 1951.

4. La Resolución número 6176 de 1986 adolece de falsa motivación porque no admite ningún razonamiento en relación con su motivación. Al respecto se refirió a la “congruencia de los motivos”, “la exactitud de hecho” y al “principio de proporcionalidad” de las decisiones administrativas.

5. Los artículos 63 de la Constitución de 1886; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 056 de 1951 y, 12 del Decreto 294 de 1973, que consagran el sistema presupuestal de la Superintendencia Bancaria, fueron transgredidos

con la expedición de las resoluciones acusadas, debido a que dichos preceptos no fueron tenidos en cuenta por el Ministro de Hacienda ni por la Superintendencia Bancaria para la elaboración de su presupuesto de rentas ni se atendió lo referente al presupuesto de gastos de la misma, en relación con el régimen de contribuciones adicionales a cargo de las entidades vigiladas. En desarrollo de lo anterior señaló que la contribución que fije el Superintendente Bancario a las entidades vigiladas, debe ser impuesta con el único fin de atender los “gastos necesarios” para el manejo y sostenimiento de la Superintendencia, excluidos todos aquellos que puedan ser calificados como superfluos o suntuarios y que, como la Resolución número 6176 de 1986 no contiene el presupuesto de gastos de la Superintendencia Bancaria ni el “detalle de los gastos que deben atenderse con el monto de las contribuciones impuestas”, el Ministro de Hacienda no pudo analizar la relación que debe existir entre el presupuesto de gastos y el de contribuciones o ingresos de la Superintendencia, lo que determinó la violación del artículo 2º del Decreto 056 de 1951. Manifestó que a través del sistema de contribuciones a cargo del sector financiero la Nación no puede obtener “rentas o ingresos ordinarios”, ni con cargo a dichas contribuciones puede apropiarse partidas con destino a cubrir gastos distintos de los “necesarios” para el funcionamiento de la Superintendencia Bancaria, como tampoco puede la Superintendencia Bancaria, por iniciativa propia o no, comprometerse en la adquisición de inmuebles o equipos que no necesita o que necesitándolos los puede tomar, por ejemplo, en arrendamiento, y mucho menos

resulta aceptable la imposición de contribuciones a las entidades vigiladas para incrementar el presupuesto de inversión. A través de las resoluciones demandadas, la Superintendencia desconoció lo establecido en el artículo 4º inciso 2º del Decreto 056 de 1951, en el sentido de que no se pueden liquidar y cobrar contribuciones anticipadas. Luego de referirse a las características que los doctrinantes de Hacienda Pública les asignan a las contribuciones (obligatoriedad, contrapartidas de parcial equivalencia y destinación específica), precisó que el sistema de contribuciones no constituye un mecanismo de recaudo de los fondos que el Estado requiere para su funcionamiento ordinario y por tanto, el cálculo de tales partidas debe efectuarse teniendo en cuenta la finalidad que las justifica, debiendo por ello reintegrarse los excesos en el recaudo a quienes los pagaron y exigirse los defectos por medio de liquidaciones adicionales.

6. Se presentó la vulneración de los artículos, 1º, 2º y 3º de la Ley 47 de 1971 y, 4º, 7º y 8º del Decreto 369 de 1972 porque, a juicio del apoderado de la actora, la Superintendencia Bancaria pretende adquirir un inmueble a través de la Caja de Previsión Social de la misma entidad y asumir el cumplimiento de una obligación que le corresponde al Fondo de Inmuebles Nacionales.

7. Los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1939 de 1986 fueron desconocidos por el Superintendente Bancario, debido a que dichas normas no lo facultaban para señalar contribuciones excesivas ni para incrementar el patrimonio de inversión

de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia.

8. La violación del artículo 206 de la Constitución de 1886 surgió porque mediante los actos demandados se exigió a las entidades vigiladas una suma mayor a la que de ellas podía recaudarse a título de contribuciones por el segundo semestre de 1986, de acuerdo con el presupuesto nacional del mencionado año, expedido por medio de la Ley 111 de 1985 y liquidado a través del Decreto 3743 del mismo año. En este sentido señaló, que independientemente de que la suma incluida en el presupuesto de ingresos como contribuciones de las entidades vigiladas ha debido ser de igual cuantía a la partida apropiada para la Superintendencia Bancaria ($2.172.060.000) y de considerar que en dicha suma se estaban incluyendo partidas que no podían servir de base para exigir contribuciones a las vigiladas, la Superintendencia Bancaria no podía recaudar de las entidades sometidas a su vigilancia, en el año 1986, una suma mayor de la establecida en el artículo 35 de la Ley 111 de 1985.

El accionante hace diferentes peticiones principales y subsidiarias, en síntesis, así: Como principales solicita la nulidad del artículo 1º de la Resolución número 6176 del 17 de noviembre, expedida por el Superintendente Bancario, por medio de la cual se fijó en la suma de $15.031.609, la contribución a cargo de la Corporación Conavi, correspondiente al segundo semestre de 1986; la nulidad del artículo 2º de la misma resolución en el cual se ordena la consignación respectiva; la nulidad

de la Resolución número 396 de 7 de enero de 1991 proferida por el Superintendente Bancario, confirmatoria de la anterior; la nulidad de la aprobación dada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y que se declare la obligación de devolver el valor pagado por la actora, debidamente reajustado y con los intereses. Como subsidiarias solicita la nulidad de los mismos actos administrativos, en cuanto contienen una suma superior a la que, conforme a la ley, le correspondería pagar a la parte actora por el segundo semestre de 1986; fijación por el Tribunal del monto de la contribución de conformidad con la ley; si se acogen algunas de las peticiones principales o las peticiones primera o segunda subsidiarias y se rechaza la sexta principal; se condene la Nación a devolver lo pagado por la actora en exceso por el segundo semestre de 1986, reajustado y con intereses, si se acogen las peticiones principales pero se rechazan la sexta principal y la tercera subsidiaria se condene a la Nación a pagar la reparación del daño emergente y el lucro cesante. LA OPOSICIÓN La entidad demandada no contestó la demanda. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Artículos 43 y 76 ordinales 13 y 14 de la Constitución vigente hasta julio de1991.

No se presentó la alegada violación de las anteriores normas constitucionales,

porque las resoluciones acusadas fueron expedidas con fundamento en una ley y en un decreto proferido con base en facultades extraordinarias, que establecieron la contribución discutida.

2. Artículos, 2º de la Ley 58 de 1982; 3º del Código Contencioso Administrativo y, 23 y 24 de la Ley 45 de 1923.

La demandante no probó que la Resolución número 6176 de 1986 se hubiera proferido sin evaluación previa de la contribución debatida, la vulneración de los principios que gobiernan las actuaciones administrativas, ni el incumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 2º y 3º de la Ley 57 de 1931, que modificó los artículos 23 y 24 de la Ley 45 de 1923. En este sentido señaló que del informe rendido por la Superintendencia Bancaria a solicitud de la parte demandante (fls. 432 a 434) surge que la variación de la tasa aplicada en seis semestres fue de cero en algunos casos e ínfima en otros. La firma impuesta por el Ministro de Hacienda en la Resolución número 6176 de 1986, por sí sola equivale a la aprobación del funcionario, y en este caso, dicha aprobación estuvo precedida de anotación expresa sobre el particular y la afirmación relativa a que el Ministro no conoció su contenido no se demostró.

3. Artículo, 63 de la Constitución vigente hasta julio 6 de 1991 y 2º del Decreto 056 de 1951.

El a quo no le dio prosperidad al cargo, argumentando que en el capítulo 9 de la Ley 111 de 1985 “sobre presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de

aprobación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1986” figura la Superintendencia Bancaria y allí se detallaron los gastos aprobados para la vigencia 1986 y, en la Resolución 2647 de noviembre (sic) de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria está contenido el detalle de gastos para dicha vigencia. Al respecto explicó que el presupuesto de contribuciones y gastos fue oportuno al incluirse en la citada ley y aunque el detalle de gastos se encuentra fuera de la fecha prevista en el Decreto 056 de 1951, fue expedido dentro de la correspondiente vigencia, sin que su extemporaneidad implicara causal de nulidad.

4. La Resolución número 6176 de 1986 no incurrió en “falsa motivación”, porque dicho acto se fundamentó en las disposiciones que le permitían fijar el monto de la contribución discutida.

El Tribunal advirtió que tampoco se presentó “insuficiencia de motivación” porque la resolución demandada tuvo como apoyo las disposiciones que crearon la contribución, su monto y exigibilidad, y que el artículo 2º de la Ley 57 de 1931, que modificó el artículo 23 de la Ley 45 de 1923, estableció que el monto de la contribución debía guardar equitativa proporción con los respectivos activos de los establecimientos bancarios, sin referirse a las necesidades de la Superintendencia Bancaria como pretende la actora.

5. Artículos, 63 de la Constitución vigente hasta julio 6 de 1991; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 056 de 1951 y, 12 del Decreto 294 de 1973.

Luego de reiterar los planteamientos expuestos en el punto tercero, precisó que, a las entidades vigiladas no les corresponde calificar la necesidad o no de la adquisición del inmueble cuestionado; que el artículo 2º de la Ley 57 de 1931 se refiere a los gastos necesarios para el manejo o sostenimiento de la entidad de vigilancia, dentro de los cuales están incluidos los relacionados con el sitio de funcionamiento y, que el Decreto 056 de 1951 no distingue entre gastos de funcionamiento o de inversión. Explicó que la necesidad de la adquisición del inmueble fue sometida a una comisión conformada para su estudio, y que la adquisición del inmueble se efectuó a través de contrato susceptible de acción diferente a la aquí ejercida.

6. Artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 47 de 1971 y, 4º, 7º y 8º del Decreto 369 de 1972.

El contrato de adquisición del inmueble, en lo referente a la función propia de la Superintendencia, destinación y validez de la inversión debe discutirse en proceso diferente. El gasto, inversión y recaudo de las contribuciones destinadas a la obtención del inmueble en cuestión, estuvieron respaldados por las adiciones presupuéstales, que no fueron cuestionadas, por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

7. Artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1989 de 1986.

En cuanto a la alegada vulneración de estas normas, el a quo afirmó que la contribución discutida permaneció durante tres (3) años en montos similares, y

respecto a la inversión en el inmueble y a la presunta vulneración del régimen presupuestal de la Superintendencia Bancaria, indicó que se remitía a lo expresado en los puntos sexto y quinto, respectivamente.

8. No le dio prosperidad al cargo consistente en la violación del artículo 206 de la Constitución de 1886, por considerar que el monto de la contribución, señalado para el segundo semestre de 1986, se incluyó como ingreso en el presupuesto nacional (artículo 1º de la Ley 111 de 1985, numeral 35, capítulo VI) y como egreso (capítulo 89 ib), y las sumas adicionales se incluyeron como un crédito adicional aprobado por el Congreso (artículo 41 del Decreto 056 de 1951).

Finalmente manifestó que las pruebas que se adujeron no lograron desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, debido a que en su mayoría se dirigieron a demostrar hechos antecedentes a la adquisición del inmueble. El a quo relacionó dichas pruebas. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Irregularidades en la formación de la voluntad administrativa.

La Superintendencia Bancaria expidió las resoluciones acusadas sin tener en cuenta el procedimiento establecido para tal efecto en el artículo 2º del Decreto 056 de 1951, que exige que el “presupuesto de contribuciones” vaya acompañado de la contrapartida constituida por el “presupuesto de egresos” del respectivo

período. En este sentido señaló que el “detalle de los gastos” y la individualización de los “egresos” constituyen parte y fundamento de las resoluciones que impongan contribuciones a las entidades vigiladas. Se incluyeron como factores constitutivos de los “gastos necesarios” sumas que tenían el carácter de “inversión” y, aunque el Tribunal sostuvo que la ley no distingue entre “gastos de sostenimiento” y “gastos de inversión”, los doctrinantes de Hacienda Pública sí lo hacen, y el Decreto 056 de 1951 no se refiere a “gastos en general” sino a los “gastos necesarios” y al “adecuado sostenimiento”. En este sentido afirmó que en la formación de la voluntad administrativa se presentó otro defecto, consistente en que como el cálculo de las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas se realiza definiendo el valor de los “gastos necesarios para el adecuado sostenimiento” de la Superintendencia, suma que luego se disminuye con el valor de las contribuciones de períodos anteriores para establecer el valor neto por cobrar, dicho procedimiento le impide a la entidad de vigilancia ahorrar de un año a otro y la obliga a reintegrar a las vigiladas las contribuciones cobradas y no consumidas, porque de lo contrario quedarían retenidos en el presupuesto nacional sin causa o servicio equivalente, dejando de ser contribuciones para convertirse en impuesto. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó este primer aspecto señalando que los funcionarios administrativos deben motivar sus decisiones.

2. Violación del principio de “estricta equivalencia”.

A su juicio, la Superintendencia Bancaria, se “obstinó” en construir un edificio para ella y otro para la Caja de Previsión sin tener en cuenta la existencia del Fondo de Inmuebles Nacionales, utilizó la personería jurídica de la Caja de Previsión para lograr su propósito, confundió los “gastos de sostenimiento” con los de “inversión” y adicionó las contribuciones con lo necesario para construirles a otras personas jurídicas edificios y parqueaderos a expensas de los bancos.

3. Los “gastos de funcionamiento” y los “gastos de inversión”.

Luego de referirse a los gastos de funcionamiento y de inversión que realizan las entidades públicas, indicó que construir edificios constituye un “gasto de inversión”, que en el caso de las Superintendencias estaba a cargo del Fondo de Inmuebles Nacionales, y que la decisión adoptada por la Superintendencia Bancaria no estuvo orientada a facilitar su adecuado funcionamiento sino a realizar una inversión, porque la adquisición de un inmueble no es indispensable para la prestación del servicio, que no supone ser propietario o usufructuario de un inmueble con exclusividad y permanencia. En este sentido expresó su inconformidad con el fallo del Tribunal, al no haberse tenido en cuenta la diferencia entre “gastos necesarios para el adecuado sostenimiento” y “gastos en general”, y manifestó que el concepto a que se refieren el Decreto 056 de 1991 y las Leyes 45 de 1923 y 57 de 1931, es semejante al recogido en el Código Civil respecto de los “alimentos necesarios”, por lo que a su juicio, los gastos necesarios para el adecuado sostenimiento de la

Superintendencia Bancaria son los que le permitan a dicha entidad y a sus funcionarios prestar un servicio adecuado, técnico y oportuno, que no está relacionado con los “gastos de inversión” realizados por la Superintendencia.

4. El régimen presupuestal de la Superintendencia.

La Superintendencia Bancaria desconoció su sistema presupuestal, consagrado en las Leyes, 45 de 1923 y 57 de 1931, y en el Decreto 056 de 1951, porque como había cobrado sumas que excedían lo necesario para cubrir los gastos de sostenimiento de períodos anteriores al segundo semestre de 1986, estaba obligada a descontar los excedentes del total exigible para atender los gastos del segundo semestre de 1986, procedimiento que fue realizado por la entidad de vigilancia.

5. El origen de los contratos y de las obras que fueron la causa remota y oculta de los actos administrativos acusados y el motivo de este proceso (falsa motivación y desviación de poder).

Cuestionó la providencia de primera instancia, manifestando que el a quo desestimó los cargos de falsa motivación y desviación de poder con el argumento de que si la parte actora estaba inconforme con los contratos que determinaron la construcción de los inmuebles y el testaferrato que la Superintendencia impuso al Banco Central Hipotecario, las acciones y procedimientos idóneos eran distintos a los ejercidos en este caso; sin tener en cuenta que los contratos de construcción fueron la causa de las exageradas contribuciones que a su juicio, no se necesitaban para atender el adecuado funcionamiento de la Superintendencia

Bancaria. A continuación se refirió a los antecedentes de la “atropellada (sic) construcción de los edificios” (fls. 651 y ss.).

6. El principio de “exacta equivalencia” de las contribuciones, el Decreto 056 de 1951 y la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional (Decreto 294 de 1973).

El presupuesto anual que aprueba el Congreso de la República debe incluir la partida correspondiente a los ingresos que las entidades vigiladas pagan por concepto de contribuciones y la contrapartida de gastos de funcionamiento de la respectiva Superintendencia. Dicho procedimiento no impide que los “gastos” coincidan con los “recaudos”, ni exonera a la Superintendencia de la obligación de preparar el presupuesto de gastos a que se refiere el Decreto 056 de 1951, ya que el mismo constituye la causa y fundamento del presupuesto de rentas y su existencia permite al Ministro de Hacienda impartir o negar la aprobación que le corresponde en esta materia.

7. El pudor de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria.

El Tribunal no se pronunció en relación con el hecho consistente en que la Superintendencia Bancaria construyó un inmueble para Capresub, cargando los costos como si fueran “gastos necesarios” para su sostenimiento e inflando el presupuesto de contribuciones. Las opiniones que sobre estos asuntos han emitido la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación. Manifestó que los pronunciamientos de los mencionados organismos, coincidían

en advertirle a la Superintendencia Bancaria que no podía utilizar a la Caja de Previsión Social como testaferro para el logro de propósitos inmobiliarios, que el objeto social de dicha Caja de Previsión era la prestación de servicios médicoasistenciales y el pago de pensiones de jubilación y, enfatizar que dentro del esquema administrativo de la época, la construcción, adecuación y remodelación de edificios para Superintendencias y Ministerios le correspondía al Fondo de Inmuebles Nacionales.

9. Desviación de poder.

Mediante las resoluciones demandadas el Superintendente Bancario se apartó de la finalidad de interés público que le permite fijar contribuciones a cargo de las entidades vigiladas, porque tales contribuciones no se consumieron en el funcionamiento de la Superintendencia, sino en la adquisición de un lote y en la construcción de unos inmuebles a costa del sector financiero, que fortalecieron el patrimonio de un tercero, la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la Superintendencia Bancaria se opuso a la prosperidad del recurso de apelación interpuesto y solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. Alegó que la justificación de los actos administrativos que determinaron las contribuciones, es la misma que la del desarrollo de la obra, y que en tal sentido se debe tener en cuenta la Ley 47 de 1986 y el Decreto 2276 del mismo año, que adicionaron el presupuesto de la vigencia 1986. A su juicio, la inconformidad de la actora con las resoluciones acusadas carece de

sustento legal y ético, porque tales actos no contradicen las normas que se pretenden vulneradas ni la verdadera y correcta interpretación de los hechos. Las contribuciones en cuestión están fundamentadas en los artículos, 23 y 24 de la Ley 45 de 1923 (sustituidos por los artículos 2º y 3º de la Ley 57 de 1931) y 2º del Decreto 056 de 1951, normas que han sido descalificadas, que gozan de toda su eficacia, y que tienen como finalidad dotar al organismo de control y vigilancia de los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. El límite que establece la ley para las contribuciones es la medida de los gastos de funcionamiento de la Superintendencia Bancaria y por tanto, no es necesario que tales gastos sean detallados específicamente. Además, desde el punto de vista tributario, la palabra “gasto” tiene un sentido general que comprende los de funcionamiento y los de inversión. En lo relacionado con la alegada falta de motivación de la Resolución número 6176 de 1986, advirtió que desde la demanda, como lo observó el Tribunal, se había dicho que el acto no estaba motivado y más adelante que la motivación era falsa, lo que de