CE-SEC4-EXP1995-N7502

SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / IMPUESTO DE DELINEACION URBANA Aun cuando la suspensión se solicitó debidamente en acápite separado de la demanda, allí en verdad no se precisaron, o se citaron erradamente las disposiciones y las expresiones concretas sobre las cuales recaía la solicitud de la medida suspensoria y si bien, la actora, efectúa un breve análisis de normas de superior jerarquía del acuerdo, del mismo no se deducen extremos normativos a confrontar, porque sencillamente no se mencionan y menos se transcriben, de donde se haría necesario acudir a la demanda, lo que en manera alguna puede hacerse en esta oportunidad, pues de tener que acudirse a sus planteamientos, normas acusadas y disposiciones quebrantadas, no tendría objeto la previsión contenida en el artículo 152 del C.C.A. También se observa que el mencionado escrito, de una manera esquemática y conclusiva, de lo expuesto en la demanda, sostiene violación de normas superiores; pero sin efectuar análisis ni comparación alguna que evidenciaron las alegadas infracciones. En el numeral 1º del escrito se explican las disposiciones contenidas en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y los artículos 39, 34 y 35 de la Ley 14 de 1983, pero se incumplió con la carga procesal, a cargo de la actora, de escoger o señalar las normas o expresiones que a su juicio, reunían los requisitos que ameritan la medida cautelar, las que no pueden deducirse de la afirmación en el

sentido de que “es inaceptable que el Acuerdo grave la venta de petróleo crudo que se hace por el productor o exportador...”. Sobre el impuesto de delineación y construcción, cuya violación normativa se desarrolló en el numeral 4º con petición de suspensión de los artículos 327 y 330 parágrafo 3º se advierte que del análisis allí efectuado no surge la manifiesta violación, por lo que no había motivo para decretar la suspensión provisional, de la que también se observa que equivocadamente el Tribunal, suspendió en lugar del parágrafo 3º, el 2º del artículo 330 del Acuerdo 16 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D. C., diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número 7502

Actora: LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ

Demandado: MUNICIPIO DE TAURAMENA FALLO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado especial del municipio de Tauramena, contra el auto del 20 de septiembre de 1995, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual decretó la suspensión provisional de las siguientes expresiones y disposiciones contenidas en el Acuerdo 016 de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Tauramena: a) Las expresiones “Venta de petróleo crudo.... 10.0 (por mil)” y “Venta de derechos

en contrato de asociación relacionada con la actividad petrolera... 10.0 (por mil)” del artículo 133; b) La expresión “y rural del artículo 28 que aparece al final del mismo; c) La expresión “suburbana y rural” que aparece al final del artículo 327; d) La integridad del parágrafo 2º (sic) del artículo 330; e) El literal c) en su integridad del artículo 131”. ANTECEDENTES La ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de los artículos 131, 133, 21, 209, 210, 211, 213, 28, 327, 330 parágrafo 3º y 336 del Acuerdo 16 del 10 de agosto de 1994, emanado del Concejo Municipal de Tauramena, “por el cual se expide el Código de Rentas de Tauramena”. Las disposiciones materia de demanda, regulan diversos aspectos del impuesto de industria y comercio (concepto de ingresos brutos –artículo 131– y tarifas comerciales –artículo 133–); igualmente contienen normas sobre licencia de funcionamiento (artículos 21 y 209 a 213); y disposiciones en materia del impuesto de delineamiento y construcción (artículos 327 y 330); e impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas (artículos 336, 339 y 340). En el mismo escrito de la demanda, en capítulo separado, la actora solicita el decreto de la medida de suspensión provisional, por violación manifiesta y ostensible de la ley. Al efecto, en cinco numerales sustentó la petición, así:

En el numeral primero, sin cita de normas locales transgresoras, se refirió al régimen especial impositivo que impide que las entidades territoriales puedan establecer impuestos sobre la explotación de recursos naturales, consagrado en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, así como a la exención para la explotación petrolera, que ampara el petróleo que se obtenga, de toda clase de tributos directos o indirectos, prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953. Y a la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio, “la explotación de canteras y minas” cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por industria y comercio, contenida en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Dentro del mismo numeral primero, con apoyo en los artículos 34 y 35 de la Ley 14 de 1983, indicó que la venta de petróleo crudo, producto de la extracción de un pozo petrolero, vendría a ser actividad industrial, “cuyo régimen especial señalado en las leyes citadas debió respetar el acuerdo”. En el numeral segundo, adujo que el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, que prevé el impuesto de industria y comercio, debe liquidarse con exclusión de los ingresos provenientes de la venta de activos fijos, y que el artículo 1333 del Acuerdo 019 de 1994, al gravar la venta de derechos en contratos de asociación relacionados con la actividad petrolera, los que constituyen activos fijos, quebrantó la norma legal citada. Bajo el numeral tercero, con cita del inciso 2º del artículo 338 de la Constitución,

sostuvo que los artículos 209 y siguientes del Acuerdo 16 de 1994, al fijar la tarifa por la expedición de licencia de funcionamiento, al tomar como base el valor del impuesto de industria y comercio, viola la norma constitucional antes señalada. En el numeral cuarto, señaló que el artículo 327 del Acuerdo 19 de 1994 al extender la materia imponible del impuesto de delineación a las áreas suburbanas y rurales y el artículo 330 parágrafo 3º al extenderla a la ocupación del terreno adicional al área construida excede el artículo 1º literal g) de la Ley 97 de 1913 y el 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986, las que viola en forma ostensible. Finalmente, en el numeral quinto, se refirió al impuesto por el uso de subsuelo en las vías públicas y precisó que el artículo 336 del Acuerdo 16 de 1994, extiende la materia imponible y transgrede el artículo 1º, literal j) de la Ley 97 de 1913 (artículo 233, literal c) del Decreto 1333 de 1986). Mediante el auto del 20 de septiembre de 1995, el Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de los efectos de las siguientes disposiciones antes citadas. Estimó, que la confrontación de los artículos 27 de la Ley 141 de 1994 y 16 del Código de Petróleos, con el ordinal c) del artículo 131 del Acuerdo, en cuanto incluye la expresión “venta de petróleo crudo y sus derivados, expresados en moneda nacional o extranjera”, permite observar que la norma municipal está en

contradicción con las nacionales por cuanto el legislador fue explícito al sostener que la explotación de los recursos naturales no renovables no puede ser objeto de gravámenes por parte de las entidades territoriales y el municipio pretende incluir dentro de la base gravable para la liquidación del impuesto de industria y comercio la venta de petróleo crudo que allí se explota. Por la misma razón de oposición normativa, decretó la suspensión provisional de la actividad comercial señalada en el artículo 133 del Acuerdo, “venta de petróleo crudo” tarifa del 10 por mil. En relación con la actividad comercial de “venta de derechos en contrato de asociación relacionada con la actividad petrolera”, consagrada en el mismo artículo 133, consideró que esos derechos constituyen activos fijos de cualquier empresa y en consecuencia lo dispuesto en el Acuerdo es violatorio del artículo 33 de la Ley 14 de 1983, que excluye los ingresos provenientes de la venta de activos fijos. En relación con el artículo 28, sobre impuesto de delineación y construcción, consideró que el legislador no excluyó al sector rural, pero que es obvio colegir que la delimitación que efectúa el municipio, es factible exigirla en el área urbana, porque antes de iniciar la construcción en ese sector, el propietario debe solicitar permiso para que la autoridad fije el parámetro. Pero de ahí a exigir que los habitantes de las áreas rurales construyan conforme a la delimitación que haga el municipio “es excesivo porque se grava indebidamente a quien pretende construir en ese sector”. Respecto del artículo 327, decretó la suspensión porque la norma que define el hecho generador del impuesto de delineación al incluir las construcciones de las

áreas suburbana y rural del municipio, desbordó la facultad reglamentaria. Con igual consideración fundamentó la suspensión del artículo 330 que señala las bases gravables para liquidar el impuesto en las zonas suburbanas y rurales del municipio de Tauramena. Finalmente, negó la suspensión provisional del artículo 336 del Acuerdo, sobre impuesto por el uso del subsuelo y excavación en las vías públicas, así como de los artículos 21, 209, 210, 211, 212 y 213 sobre licencia de funcionamiento de los establecimientos públicos que se establezcan en la jurisdicción municipal. APELACIÓN Mediante escrito presentado el 27 de octubre de 1995, el apoderado del municipio de Tauramea interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, únicamente en cuanto decretó la suspensión provisional de los efectos de las normas atrás señaladas. En síntesis, sustentó su inconformidad, en las siguientes razones: Expresó que el artículo 152 del C. C. A., exige que la suspensión provisional se sustente de modo expreso, por lo que si se solicita en el mismo libelo demandatorio, de todos modos habrá de dedicársele capítulo separado, en el que se señalen específicamente los textos de mayor rango normativo que se consideran transgredidos, los actos acusados transgresores y el concepto de la violación, requisitos que considera no fueron satisfechos en el sub lite, por cuanto no se menciona en el aparte correspondiente si son todos los actos acusados los que deben suspenderse, o todo el acuerdo, o si la solicitud recae concretamente sobre algunos de ellos. Sobre el escrito de suspensión, expresó que en el numeral 1º, no se mencionaron

las normas acusadas con las que debieron confrontarse las que se citaron como superiores transgredidas. Sobre el numeral 2º de la petición, adujo que la actora señaló el artículo 1333 del Acuerdo 19 de 1994, que ni siquiera está demandado y que nada tiene que ver con el Acuerdo 16 de 1994, que es el acusado. En referencia al numeral 3º, indicó que la actora sostuvo que “los artículos 209 y siguientes” del Acuerdo 16 de 1994, violaron el artículo 338, inciso 2º de la Constitución, para luego interrogar acerca de ¿cuáles fueron los artículos que violan la norma, desde el 210 hasta el último del acuerdo? ¿Sobre este punto se negó la suspensión provisional. Respecto del numeral 4º del escrito, sostuvo que la demanda se refirió al Acuerdo 16 de 1994, no obstante, la actora estableció que la norma violatoria de la Ley 97 de 1913 y del Decreto 1333 de 1986, es el artículo 327 del “Acuerdo 19” de 1994. Finalmente, se refirió a la sustentación efectuada por la actora en el numeral 5º, relativo a normas que no fueron suspendidas. Subrayó, que las normas cuya suspensión se solicita no pueden ser otras diferentes de las que se acusan, por lo que el juzgador no puede suspender provisionalmente disposiciones que no han sido demandadas y que el libelo se dirigió textualmente a la declaratorio de nulidad “de los artículos y apartes resaltados del Acuerdo 16 del 10 de agosto de 1994”, y al efecto, transcribió los

textos que según la solicitud, por hallarse “resaltados” resultaron demandados, y los que por no estarlo (en negrillas), no fueron materia de demanda, para concluir que en el acápite de suspensión provisional no se observa que la medida se refiera a normas cuya nulidad se impetra. En conclusión, estimó que no reunieron los requisitos para la procedencia de la medida cautelar. LA SALA CONSIDERA Una vez más precisa la Sala, que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una medida de carácter excepcional, y como tal, para su viabilidad se requiere el cumplimiento estricto y riguroso de todos los requisitos expresamente previstos en la ley. En efecto, el artículo 152 del C. C. A., exige que la medida se solicite y sustente de modo expreso, con la demanda o en escrito separado, presentado antes de la admisión de la misma. Igualmente, que exista la manifiesta violación de una norma superior, que se observe a través de una sencilla comparación entre las normas superiores y el acto acusado, violación que debe surgir, prima facie, sin que sea necesario un análisis de fondo. En el asunto que se atiende, advierte la Sección que aun cuando la suspensión se solicitó debidamente en acápite separado de la demanda, allí, como lo sostenía la apelante, en verdad no se precisaron, o se citaron erradamente las disposiciones y las expresiones concretas sobre las cuales recaía la solicitud, de la medida suspensoria y si bien, la actora, efectúa un breve análisis de normas de superior jerarquía del acuerdo, del mismo no se deducen extremos normativos a

confrontar, porque sencillamente no se mencionan y menos se transcriben, de donde se haría necesario acudir a la demanda, lo que en manera alguna puede hacerse en esta oportunidad, pues de tener que acudirse a sus planteamientos, normas acusadas y disposiciones quebrantadas, no tendría objeto la previsión contenida en el artículo 152 del C. C. A. También se observa que el mencionado escrito, de una manera esquemática y conclusiva, de lo expuesto en la demanda, sostiene violación de normas superiores; pero sin efectuar análisis ni comparación alguna que evidenciaron las alegadas infracciones. En el numeral 1º del escrito se explican las disposiciones contenidas en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y artículos 39, 34 y 35 de la Ley 14 de 1983, pero se incumplió con la carga procesal, a cargo de la actora, de escoger o señalar las normas o expresiones que a su juicio, reunían los requisitos que ameritan la medida cautelar , las que no pueden deducirse de la afirmación en el sentido de que “es inaceptable que el Acuerdo grave la venta de petróleo crudo que se hace por el productor o exportador...”. En relación con el numeral 2º, se expone: “que el artículo 1333 del Acuerdo 19 de 1994”, es violatorio del artículo 33 de la Ley 14 de 1983. Se observa que posiblemente existieron errores mecanográficos en la cita de la norma que se pide sea suspendida, los que no pueden superarse para deducir correctamente la

disposición que pretendió citarse, en atención a que no aparece mencionada en otra parte del escrito. Sobre el impuesto de delineación y construcción, cuya violación normativa se desarrolló en el numeral 4º, con petición de suspensión de los artículos 327 y 330 parágrafo 3º, se advierte que del análisis allí efectuado no surge la manifiesta violación, por lo que no había motivo para decretar la suspensión provisional, de la que también se observa que equivocadamente el Tribunal, suspendió en lugar del parágrafo 3º, el 2º del artículo 330 del Acuerdo 16 de 1994. De lo anterior se concluye que la medida no se sustentó en la forma exigida por la ley, y en este sentido, no comparte la Sala la decisión del Tribunal al decretar la suspensión provisional con base en una sustentación tan deficiente, a todas luces resultaba improcedente la medida materia de apelación. Igualmente, de las consideraciones expuestas por el a quo se evidencia, que al estudiar la medida cautelar acudió al texto mismo de la demanda, y de ella estableció principalmente las disposiciones y expresiones materia de suspensión y que la actora omitió citar en el escrito petitorio de la medida, procedimiento que como antes se anotó, resulta desacertado. En efecto, el fallador no puede “inferir” que las disposiciones materia de confrontación y los argumentos que fundan la solicitud de suspensión son idénticos a los que sustentan las pretensiones de la demanda; de manera que no puede tomarse semejante decisión con base en “suposiciones”, normativas y

conceptuales, ya que para su prosperidad, es indispensable que el juez se cerciore que se cumplen a cabalidad las exigencias de fondo y forma para la viabilidad de la medida. Adicionalmente, se anota que la parte resolutiva del auto recurrido no se refirió a las normas cuya suspensión provisional el tribunal desestimó en la parte considerativa. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto apelado, del 20 de septiembre de 1995, en cuanto decretó la suspensión provisional de las siguientes normas y expresiones contenidas en el Acuerdo 16 de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Tauramena, Casanare: “a) Las expresiones ‘Venta de petróleo crudo... 10.0 (por mil)’ y ‘Venta de derechos en contrato de asociación relacionada con la actividad petrolera...10.0

(por mil)’ del artículo 133. b) La expresión ‘y rural’ del artículo 28 que aparece al final del mismo. c) La expresión ‘suburbana y rural’ que aparece al final del artículo 327. d) La integridad del parágrafo 2º (sic) del artículo 330. e) El literal c) en su integridad del artículo 131”. 2º. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DELIO GÓMEZ LEYVA

PRESIDENTE

JULIO E. CORREA RESTREPO CONSUELO SARRIA OLCOS

CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS

SECRETARIO