CE-SEC4-EXP1995-NAC3045

CUMPLIMIENTO DE NORMA / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Objeto / ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia El accionante cuestiona a través de la acción de tutela el trámite dado en el Concejo de Medellín a los Proyectos de Acuerdo modificatorios del Presupuesto y Plan de Inversiones del citado municipio, en cuanto no se cumplieron las normas que regulan el procedimiento previsto para el efecto y en cuanto no se dio participación a las juntas administradoras locales. La acción de tutela fue consagrada en la Constitución Nacional para proteger los derechos constitucionales fundamentales y siempre que no exista otro mecanismo de protección judicial para los mismos. En efecto, si se tienen en cuenta los términos mismos del memorial introductorio de la acción, se concluye que lo que se pretende es el debido cumplimiento de las normas que regulan el trámite que se debe cumplir en la discusión y expedición de acuerdos municipales que modifiquen los presupuestos y el Plan de Inversiones del Municipio, y por ello el accionante invoca la Ley 136 de 1994, artículo 131, parágrafos 1 y 2, todo lo cual no puede hacerse efectivo a través de la acción de tutela, sino que sería la denominada acción de cumplimiento la que permitiría la consideración de las peticiones hechas por el accionante, en el evento que los citados acuerdos no se hubieren expedido, pues a través de ella podría exigirse el cumplimiento de la norma invocada, de conformidad con lo previsto en el artículo 87 de la Constitución Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIÁ OLCOS

Santa Fe de Bogotá, D. C., octubre seis (6) de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-3045

Actor: HENRY HERNÁN CASTRO PELÁEZ

Demandado: ALCALDE DE MEDELLÍN, DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN METROPOLITANA Y EL CONSEJO DE

MEDELLÍN Referencia: Asuntos constitucionales Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la providencia del 24 de agosto de 1995 del Tribunal Administrativo de Antioquia Sección Segunda, mediante la cual rechazó por improcedente la acción intentada.

ANTECEDENTES El señor HENRY HERNÁN CASTRO PELÁEZ, “Edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 7, noroccidental de Medellín (...) en uso de las facultades conferidas por la ley 136 de 1994, artículo 131 numeral 5” interpuso acción de tutela contra el “Dr. Sergio Naranjo Pérez, alcalde de Medellín, el Dr. Gilberto Giraldo Buitrago (Director del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana) y el Consejo de Medellín” por considerar que el trámite dado a los “Proyectos de acuerdo números 82, 83 y 84 de 1995”, vulnera “los derechos fundamentales de: el debido proceso a toda actuación judicial y administrativa y; la acción ciudadana”. Fundamentó sus peticiones en los siguientes hechos: “El 28 de julio de 1995, fueron radicados los proyectos de acuerdo de la referencia, con los cuales se pretende modificar el plan de inversiones del

municipio de Medellín, por la cuantía de $25.579.000. “El proyecto pasó directamente al Consejo de Medellín, corporación la cual citó a las Juntas Administradoras de Medellín el día 1o. de agosto de las 6 p.m. (adjunto acta No. 88). “Ante la renuencia de las JALS a discutir un proyecto de acuerdo que desconocían; el Consejo de Medellín procedido a citar las JALS para el día 2 de agosto al medio día (adjunto acta No. 89). “Ante las objeciones de ley presentadas por las JALS ante la apresurada convocatoria, y que adicionalmente se limitó en cinco minutos de intervención de cada JAL (Junta Administrativa Local); el Concejo procedió a citarnos para el medio día del jueves 3 de agosto; día en el cual las JALS volvieron a objetar, pero esta vez ante los medios de comunicación (Informativo de Antioquia de Coopercolt); ya que a pesar de la citación, y de que hacíamos parte del orden del día, el Honorable Concejo utilizó el tiempo otros asuntos, seguidamente se dirigió a los miembros de las juntas en términos agraviantes; y finalmente, la sesión fue levantada sin la intervención de las JALS” (sic). Con el ejercicio de la acción de tutela el accionante pretende: “– Que sea la justicia de la República de Colombia la que entre a definir el manejo de las adiciones presupuéstales y la consecuente modificación de los planes de inversión y que en tales eventos se respete la participación ciudadana eficaz. “– Evitar que en la elaboración del proyecto vigencia 96 pase lo mismo ($100.000

millones). “– Que una sentencia judicial nos ubique con respecto de las supresiones (casi por decreto), de inversión obtenida por participación. “– Que los proyectos de acuerdo 82, 83 y 84, principalmente el 82, se sujete a las disposiciones que le dieron vida (Acuerdo 15 de 1995).” LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Segunda, mediante la providencia de 24 de agosto de 1995, rechazó por improcedente la acción instaurada. El Tribunal a quo de precisar que el accionante no actúa sólo en su calidad de ciudadano sino como Edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 7 de Medellín, entra a determinar si ésta es titular de la acción. Aunque cita apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que solo la persona humana es el titular de los derechos fundamentales, “auspicia el enfoque de la Corte Constitucional en el sentido que el artículo 86 de la Carta establece el derecho de toda persona para ejercer la acción de tutela, sin distinguir”. En segundo término, examinó “si lo propuesto a la jurisdicción por parte del miembro de la junta administradora local tiene asidero legal, esto es si es procedente o nó”; luego de transcribir los artículos 318 de la Constitución Nacional y 131 de la Ley 136 de 1994, transcribió apartes de la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia Sección Segunda, actor: Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios contra el Alcalde Municipal y los Gerentes de las Empresas Públicas y Empresas Varias de Medellín,

radicación 950.805, en la que esa corporación sentó tres premisas : “‘1.1.- Es indiscutible que el derecho a la participación ciudadana, tanto miradas las cosas desde el punto de vista político como administrativo, es un derecho fundamental’. “‘... “‘1.2En el caso concreto de los servicios públicos domiciliarios, es ese artículo 369 el que regula el ejercicio del derecho de participación de los usuarios. Y se dice que regula, porque el derecho como tal lo crea o establece el constituyente en el artículo 40 referido ...’ “1.3La noción de servicio que tuvo en mente la Asamblea en 1991, obedece a un criterio material: EL SERVICIO PÚBLICO LO ES, NO POR QUIEN LO PRESTA,

SINO POR SU NATURALEZA MISMA ...”’.

Las anteriores argumentaciones que tienen su base en el artículo 369 de la Constitución Nacional y la Ley 142 de 1994 reguladora de los servicios públicos domiciliarios y en la que se dispone la participación ciudadana en la gestión y fiscalización fueron las que llevaron a la decisión favorable por parte de este Tribunal. La anterior decisión fue revocada por el Consejo de Estado mediante providencia de 14 de agosto de 1995, expediente AC-2853, con fundamento en que en ese caso no existían derechos fundamentales de aplicación inmediata y porque “‘no todos los derechos consagrados en la Constitución son derechos fundamentales y por lo tanto no cualquier derecho constitucional es suficiente fundamento para invocar las garantías judiciales propias de la acción de tutela’”. El Tribunal a-quo luego de lo expuesto, y al no compartir el criterio del Consejo de Estado, analizó si con el trámite dado a los proyectos de acuerdo 82, 83 y 84,

objeto de la controversia, se han vulnerado los derechos que el accionante dice conculcados. Manifestó que el Municipio de Medellín mediante el decreto 199 del 17 de febrero de 1993 reglamentó el proceso de participación ciudadana en la formulación del Proyecto del Plan Anual de Inversiones de este municipio, en el que se contempla la etapa de información a las juntas administradoras locales, luego la concertación entre éstas y la comunidad, para luego entrar al análisis de las propuestas y prioridades entre las mencionadas juntas y la administración municipal, una vez cumplida esta etapa de elaborar el anteproyecto y presentarlo. Agregó que aunque la participación de las Juntas Administradoras Locales no fue prevista para las modificaciones al plan anual de inversión, éstas “han sido básicas”, y hace referencia a la intervención del accionante en representación de la Comuna 7 de Medellín. Concluyó que los artículos 29 y 40 de la Constitución Nacional no se han quebrantado, y que la posición de la comunidad a través de las Juntas Administradoras Locales ha sido consultada según la Constitución y la Ley. LA IMPUGNACIÓN El accionante manifestó su inconformidad con la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, y argumentó: – La Ley 136 de 1994 no hace distinción entre el Plan de Inversión y sus modificaciones, es decir “son un todo unitario”; “y si bien la ley no hace alusión específica a las modificaciones del plan, tampoco prohibe su consulta previa con la comunidad que va a verse afectada de alguna forma por las modificaciones propuestas, máxime si éstas contemplan supresiones”.

El artículo 5o. de la Ley 131 de 1994 aunque prevé las modificaciones a los Planes de Inversión, no prevé el “mecanismo de consulta a la comunidad”. Aunque manifiesta poder reconocer la imposibilidad física de cumplir el cronograma diseñado para la aprobación de los Planes de Inversión, expresa que también éste es cuestionable; “y para comprobarlo solo basta analizar fechas: “El Plan de Inversiones 1995, entró en vigencia el 2o. día de enero ; y la primera modificación se entró a debatir en la segunda semana de marzo de 1995, lo cual nos pone ante un tiempo de tres meses; tiempo que corrió a favor de la administración para elaborar el plan de modificaciones. “La modificación al Plan de Inversiones contemplada en los Proyectos de Acuerdo 082, 083 y 084/95 (objeto de la acción de tutela); se comenzó a debatir en la segunda semana de julio/95. Se tenía la certeza de los nuevos recursos desde mayo 3 de 1995 fecha en la cual entró en vigencia el acuerdo No. 15/95, el cual aprobaba el convenio con Empresas Públicas para la recepción de estos nuevos recursos. Tenemos, entonces, que transcurrieron no menos de 2 ½ (dos y medio) meses; tiempo a favor de la administración para elaborar concertadamente con la JALS la destinación de estos nuevos recursos”. – Consideró que si la consulta a las juntas administradoras locales se hubieses dado de conformidad con la Constitución y la Ley, ésta hubiera sido durante la elaboración, conjuntamente con la administración, pero “ concertada” se dio fue durante el debate de aprobación del Proyecto ante el Concejo, “lo que simple y

llanamente invierte el proceso, y hace de la participación ciudadana a través de las JALS, una burla, un acto ineficaz”.

Lo estima ineficaz porque: “– La administración municipal no ha entregado a las JALS los informes de ejecución presupuestal, que le obliga el mismo decreto 199/93. “– La Administración municipal no ha cumplido con la Ley 136, artículo 91, literal ‘d’, numeral 7 que le ordena apoyar con recursos humanos y materiales a las Juntas Administradoras Locales. “– La administración municipal no cumplió, y no ha cumplido con lo ordenado por el artículo 42 del Acuerdo 25/91 (vigente), en cuanto al suministro de información a las JALS.

Y ante la actuación del Concejo estimó que éste cometió una ilegalidad, porque: “No exigió a la administración a ningún funcionario, las explicaciones y las justificaciones concretas de las modificaciones y supresiones, cada caso por separado, inclusive; como lo exigían las juntas administradoras. “Es una actitud irresponsable, que lleva al Concejo a las aprobaciones a pupitrazo. “Le hizo el juego la Alcaldía, citando a las juntas administradoras a quemarropa (de un día para otro). Finalmente expresó que de continuar el proceso de modificaciones, inalterable y “de persistir las situaciones conexas que lo refuerzan, nadie, en las comunidades de Medellín va a estar seguro, de lo que con tanto esfuerzo incluyó en los planes de inversión”. CONSIDERACIONES DE LA SALA A juicio de la Sala la providencia impugnada, mediante la cual se rechazó la tutela, deberá confirmarse pero no por las consideraciones precisadas en su

motivación, sino por las siguientes razones: El accionante cuestiona a través de la acción de tutela el trámite dado en el Concejo de Medellín a los Proyectos de Acuerdo modificatorios del Presupuesto y Plan de Inversiones del citado municipio, en cuanto no se cumplieron las normas que regulan el procedimiento previsto para el efecto y en cuanto no se dio participación a las Juntas Administradoras Locales. La acción de tutela fue consagrada en la Constitución Nacional para proteger los derechos constitucionales fundamentales y siempre que no exista otro mecanismo de protección judicial para los mismos. En el caso que se resuelve, a juicio de la Sala no se cumple con ninguno de los presupuestos mencionados, indispensables para que proceda la acción instaurada por el señor Henry Hernán Castro y apoyada por los demás miembros de la Junta Administradora Local de la Comuna 7 Noroccidental de Medellín. En efecto, si se tienen en cuenta los términos mismos del memorial introductorio de la acción, se concluye que lo que se pretende es el debido cumplimiento de las normas que regulan el trámite que se debe cumplir en la discusión y expedición de acuerdos municipales que modifiquen los presupuestos y el Plan de Inversiones del municipio, y por ello el accionante invoca a la Ley 136 de 1994, artículo 131, parágrafos 1 y 2, todo lo cual no puede hacerse efectivo a través de una acción de tutela, sino que sería denominada acción de cumplimiento la que permitiría la consideración de las peticiones hechas por el accionante, en el evento que los citados acuerdos no se hubieren expedido, pues a través de ella

podría exigirse el cumplimiento de la norma invocada, de conformidad con lo previsto por el artículo 87 de la Constitución Nacional. Ahora bien, si los acuerdos a que se refiere el accionante, en cuyo trámite afirma se desconoció la normatividad superior que prevé la participación de las JALS en su discusión, ya fueron expedidos, el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial como son las acciones contencioso administrativas ante la jurisdicción administrativa, para impugnarlos, por haberse expedido sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para tal efecto, como según el accionante, son los de dar participación a la comunidad en su decisión. De acuerdo con lo anterior, tratándose del cumplimiento de una norma y existiendo otros mecanismos de defensa judicial, es claro que la acción de tutela resulta improcedente, a la luz de los artículos 86 y 87 de la Constitución Nacional, por no referirse a la protección de un derecho constitucional fundamental y por existir otros mecanismos de defensa judicial. Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confírmase la providencia del 24 de agosto de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, objeto de la presente impugnación. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, PUBLÍQUESE, NOTIFÍQUESE, envíese copia de esta providencia al

Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO JULIO ENRIQUE CORREA R.

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN AUSENTE

DELIO GÓMEZ LEYVA CONSUELO SARRIA OLCOS

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL