CE-SEC4-EXP1996-N7189

ACCION DE NULIDAD - Requisitos / JURISPRUDENCIA - Alcance / DEMANDA - Requisitos / SENTENCIA INHIBITORIA - Procedencia / DEMANDA - Normas violadas como requisito de la demanda Es de la esencia del proceso contencioso de anulación la confrontación de los actos acusados con las normas superiores de derecho que se dicen transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado son decisiones jurisprudenciales, pues en nuestro sistema de derecho positivo, la jurisprudencia, por muy trascendental que ella sea, no tiene el carácter de norma jurídica. El artículo 230 de la Constitución Nacional prevé que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia, entre otras, es un criterio auxiliar de la actividad judicial, por lo cual no resulta viable el ejercicio de la acción de nulidad de un acto administrativo con base en la presunta violación de una decisión jurisprudencial. Ahora bien, el hecho de que no se invoquen como violadas normas de derecho, siendo tal invocación un requisito esencial de la demanda y un imperativo legal, significa que ésta no reúne los requisitos para ser considerada como apta, y por tanto, que se está desconociendo el presupuesto procesal de demanda en forma. Tal desconocimiento conduce a su vez a que no pueda el fallador decidir de fondo el negocio, y por tanto, deba proferir un fallo inhibitorio.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia de 14 de febrero 1995,

Expediente S - 123, Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7189

Actor: WALTER CAICEDO ORREGO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Referencia: ACCION DE NULIDAD FALLO El ciudadano Walter Caicedo Orrego, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la declaratoria de nulidad del Artículo 2 de la Resolución 2490 de 1995, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, “por la cual se establecen los factores de actualización de las obligaciones tributarias aduaneras”, e igualmente los numerales 6, 8, 9 y 10 de la Circular 0074 de 1995, mediante la cual se imparten instrucciones para la aplicación de las nuevas tablas de actualización previstas en la Resolución 2490 de 1995.

LA DEMANDA El actor solicita la nulidad de las disposiciones acusadas toda vez que vulneran la sentencia de la Corte Constitucional No. 549 del 29 de noviembre de 1993, por la cual se declaró exequible el Artículo 75 de la Ley 6 de 1992, pues con el acto demandado se está considerando doblemente el componente inflacionario , al igual que la sentencia de la Sala, de fecha de 7 de abril de 1995,

expediente No. 5974, Consejero Ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano, por la que se anulan los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto 20 de 1994, reglamentario del Artículo 867 - 1 del Estatuto Tributario y la Resolución No. 828 de 1994, mediante la cual se establecen los factores de actualización de las obligaciones tributarias y aduaneras, ya que a su juicio los actos acusados reproducen las normas anuladas por ésta Corporación. Agrega el demandante que para la actualización de las obligaciones tributarias que generen intereses de mora las normas acusadas consideran más que doblemente el componente inflacionario, pues la base actualizada por I.P.C. en los intereses de mora de debe multiplicar a su vez por el factor total de actualización que incluye también el I.P.C. Las sentencias tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado “ordenan en síntesis que serán actualizables las sanciones no los impuestos”. Igualmente considera anulables los numerales 6, 8, 9 y 10 de la Circular 0074 de mayo 17 de 1995, mediante los cuales se imparten instrucciones para la aplicación de las tablas contenidas en la resolución acusada, por las mismas razones, es decir, por la violación de las sentencias de la Corte Constitucional y de la Sala ya enunciadas. En el mismo escrito de la demandada el demandante solicitó la suspensión provisional de ejecución inmediata prevista en el Artículo 158 del C.C.A., del Artículo2 de la Resolución 2490 de 1995 y los numerales 6, 8, 9 y 10 de la

Circular 074 de 1995, a la cual no se accedió por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia de fecha 8 de septiembre de 1995. OPOSICION El apoderado judicial de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público U.A.E. Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, y afirmó que las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no consideran que la actualización de las obligaciones fiscales sea exclusiva para las sanciones y coinciden en reconocer que la actualización de las obligaciones incluye tanto impuestos como sanciones, que los intereses de mora corresponden al concepto de sanción y que la corrección monetaria o ajuste por actualización tiene la virtualidad de compensar el daño que sufre la Nación por el no pago oportuno de las obligaciones fiscales cumpliendo así esta última con el principio de equidad que consagra la Carta Política. La opositora demuestra que la Resolución No. 2490 del 16 de mayo de 1995, al establecer los factores de actualización total para impuestos atiende a los postulados propuestos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y precisa que si bien es cierto el interés de mora incluye el componente inflacionario, al ajustar las obligaciones no se considera doblemente el componente inflacionario y tampoco se sobrepasa el límite de los intereses usurarios. Con los argumentos que dejó expuestos manifiesta que tampoco la Circular acusada es violatoria del orden jurídico superior. Igualmente considera que no existe violación alguna del Artículo 158 del

C.C.A. ya que en la Resolución 2490 de mayo 16 de 1995 al igual que en la Circular acusada, se conceden los tres años de gracia previstos en el artículo 75 de la Ley 6 de 1992, en tanto que en los actos anulados por la Corporación se consagró la actualización de las obligaciones tributarias a partir de la fecha de exigibilidad de la obligación. Por tanto, los actos demandados no reproducen en esencia los actos anulados. ALEGATOS DE CONCLUSION La apoderada judicial de la parte demandada considera que no es viable la acción de nulidad así como tampoco pueden prosperar las pretensiones de la demanda toda vez que el contenido de los fallos de la jurisdicción constitucional y de la administrativa no se entienden incorporados al derecho positivo por no tener carácter normativo por lo cual no puede deducirse una subordinación de los actos acusados ya que es esencial la preexistencia de una ley o decreto. Finalmente afirma la demandada que no existe violación de los actos acusados de nulidad, toda vez que se concede el período de 3 años de gracia para efectos del cobro de actualización sobre deudas por concepto del impuesto tal como lo establece el Artículo 75 de la Ley 6ª de 1992, declarado exequible por la Corte Constitucional. La parte actora no se pronunció en esta oportunidad procesal. MINISTERIO PUBLICO Representando en esta oportunidad por la Procuradora Octava Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, solicita denegar las súplicas de la demanda y declarar la legalidad de los actos acusados, por cuanto observa que los actos demandados no violan el Artículo 158 del C.C.A., ya que los mismos

conceden los 36 meses de gracia de que trata el artículo 75 de la Ley 6ª de 1992, a diferencia de los actos anulados por el Consejo de Estado, que no previeron período de gracia alguno. Manifiesta de otra parte que la tasa de captación es apenas un factor para determinar el interés moratorio y que no es cierto que con los actos acusados se esté considerando doblemente el componente inflacionario. En apoyo de su conclusión desarrolla unas fórmulas explicativas. CONSIDERACIONES DE LA SALA Expresa el actor que con las disposiciones acusadas se están desconociendo tanto la sentencia No. C - 549 del 29 de noviembre de 1993 proferida por la Corte Constitucional en virtud de la cual se declaró exequible en forma condicionada el Artículo 75 de la Ley 6 de 1992 (867 - 1 del E.T.), como el fallo de la Sala, de fecha de 7 de abril de 1995, expediente No. 5974, Consejero Ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano, por el que se anularon los artículos 1°, 3° y 4° del Decreto 20 de 1994, reglamentario del Artículo 867 - 1 del E.T., y la Resolución No. 828 del 2 de marzo de 1994. Sobre el particular, observa la Sala que es de la esencia del proceso contencioso de anulación la confrontación de los actos acusados con las normas superiores del derecho que se dicen transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado son decisiones jurisprudenciales, pues en nuestro sistema de derecho positivo, la jurisprudencia, por muy trascendental que

ella sea, no tiene el carácter de norma jurídica. El artículo 230 de la Constitución Nacional prevé que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia, entre otras, es un criterio auxiliar de la actividad judicial, por lo cual no resulta viable el ejercicio de la acción de nulidad de un acto administrativo con base en la presunta violación de una decisión jurisdiccional. Así mismo, el Artículo 137 numeral 4 del C.C.A. impone como contenido de la demanda: “4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trata de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. Sobre el punto, la Sala Plena de la Corporación, en providencia del 14 de febrero de 1995, expediente No. S - 123, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos, expresó: “Los fundamentos de derecho, por su parte, están constituidos por las normas jurídicas en las que cree el demandante encontrar el fundamento de sus pretensiones y respeto de ellos es posible, como principio general, que el juez pueda interpretarlos o adecuarlos al caso en estudio; por eso se afirma que el juez debe «aplicar el derecho» cualquiera que sea la norma que lo contenga, haya sido o no citada o alegada por la parte y sin necesidad de probarla toda vez que no constituye su causa petendi y no inciden en el principio de la congruencia de la sentencia. Lo anterior que es lo que se conoce como el principio iuria novit curia y que otros términos se define con la afirmación del juez «Dadme los

hechos que yo te daré el derecho» (Da mihi factum, dabo tibi ius) resulta válido en los procesos civiles, laborales o penales, pero no en los juicios contencioso administrativos, en los que se juzgan actos administrativos, respecto de los cuales la ley expresamente establece la exigencia de que en la demanda se precisen las normas que se consideran violadas, definiendo así el alcance de la controversia propuesta a consideración del juzgador. Tratándose de juzgar actuaciones administrativas y su sujeción al ordenamiento jurídico preestablecido, tiene fundamento la anterior exigencia en cuanto se trata de establecer por el juez, la juridicidad de la actuación administrativa mediante su confrontación con la norma superior invocada como violada, situación completamente diferente a la que se dirime en los procesos entre particulares en los cuales se discute un derecho, también particular, que bien puede surgir de la norma citada por el demandante o de otra, que también debe aplicar el juez corrigiéndole, si fuere el caso, los términos jurídicos a la demanda, pero siempre sin modificar su causa petendi que la constituyen los hechos enunciados por el accionante. La anterior distinción tiene su consagración expresa en el Código Contencioso Administrativo al exigir la precisión de las normas jurídicas que se consideran violadas y el concepto de su violación, sobre lo cual debe pronunciarse el juzgador para establecer la legalidad o ilegalidad de la actuación administrativa juzgada; y ha permitido a la jurisprudencia y a la doctrina afirmar que la justicia administrativa es rogada, característica que a juicio de la Sala no desconoce el principio, hoy consagrado con

rango constitucional, de primacía de lo sustancial en frente a lo puramente procesal, toda vez que si se trata de un juicio de legalidad, las normas violadas y el concepto de su violación constituyen un aspecto sustancial de la controversia. De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera la tesis de que la justicia administrativa es rogada y en ella no es aplicable el principio iura novit curia, pero precisa con relación a dicha característica una excepción: en aquellos procesos, en los cuales no se juzga la legalidad o ilegalidad de la actuación u omisión de la Administración, si no que directamente se reclama la reparación del daño mediante el reconocimiento de una indemnización, el juez puede interpretar, precisar el derecho aplicable y si es el caso modificar, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda los fundamentos de derecho invocados por el demandante”. Ahora bien, el hecho de que no se invoquen como violadas normas de derecho, siendo tal invocación un requisito esencial de la demanda y un imperativo legal, significa que ésta no reúne los requisitos para ser considerada como apta y por tanto, que se está desconociendo el presupuesto procesal de demanda en forma. Tal desconocimiento conduce a su vez a que no pueda el fallador decidir de fondo el negocio, y por tanto, deba proferir un fallo inhibitorio. De otra parte, menciona el actor como violado el artículo 158 del C.C.A., pero hace consistir su violación no en el texto legal propiamente dicho, sino en el desconocimiento de la sentencia de la Sección, de fecha de 7 de abril de 1994, motivo por el cual a juicio de la Sala no debe entenderse como violada la norma

en mención, sino la providencia referida. Por lo tanto, se reitera lo expresado en relación con la no viabilidad de la acción de nulidad por desconocimiento de una decisión jurisprudencial. Así las cosas, dado que en el sub lite el actor ha invocado como desconocidas por los actos acusados decisiones judiciales, que no tienen el carácter de normas jurídicas, y que por tanto se ha omitido el presupuesto procesal de la demandada en forma, según a espacio se ha precisado, procede a Sala a inhibirse de fallar de fondo el presente negocio. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Por la ausencia del presupuesto procesal de la demanda en forma, inhíbese la Sala para proferir fallo de fondo. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.