CE-SEC4-EXP1996-N7214

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Obligatoriedad / TASA DE INTERES MORATORIO - Reducción / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación El acto acusado contiene una verdadera manifestación de voluntad, en cuanto contiene instrucciones expedidas por la Administración que si bien se hallan dirigidas a sus propios funcionarios, no puede desconocerse que su aplicación afecta directamente a los contribuyentes que soliciten reducción de las tasas de interés, por lo que si bien constituyen entonces, reglas de carácter interno en la determinación del procedimiento a seguir en el otorgamiento de las facilidades de pago y liquidación de intereses, emanadas de la Unidad Administrativa Especial, Subdirección de Cobranzas, tiene carácter vinculante frente a los particulares, a quienes les son aplicados por parte de los funcionarios administrativos. Tampoco es de recibo el argumento según el cual la sentencia deberá ser inhibitoria como consecuencia de la falta de publicación del acto acusado, pues a pesar de que la Administración alega su ausencia de efectos vinculantes frente a terceros, por contener el acto acusado una verdadera decisión de la Administración que está produciendo efectos jurídicos y está siendo aplicada a los administrados. Se observa que mientras que el inciso tercero del Artículo 814 del E.T. consagra la posibilidad a favor del contribuyente, para que solicite la reducción de la tasa de interés moratorio en caso de que sea modificada durante la vigencia de la facilidad otorgada, sin establecer condicionamientos por su parte el inciso primero del numeral quince de la Orden Administrativa 0003 de 1992, exige para poder efectuar la correspondiente solicitud que el beneficiario hubiese cumplido con lo

pactado, cancelando las cuotas en las fechas fijadas en la facilidad para el pago y las obligaciones causadas posteriormente, con lo cual es evidente que introdujo elementos no consagrados en la norma legal, tanto así que ni siquiera la apoderada de la Administración entró a controvertir este aspecto. Tal conducta no puede ser justificada con el argumento de que el acto acusado fue expedido con el propósito de prever mecanismos para la obtención efectiva de los tributos, toda vez que la administración en momento alguno puede desconocer los procedimientos consagrados en la Constitución para el efecto y proceder a implantar sin facultades para ello, exigencias no contempladas en la ley, para los métodos de recaudo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7214

Actor: ALVARO CAMACHO MONTOYA

Demandado: LA NACIÓN – DIAN Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano Alvaro Camacho Montoya, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la legalidad del inciso primero del numeral quince de la Orden Administrativa 0003, expedida el 25 de septiembre de 1992 por la Unidad

Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Con la presentación de la demanda el actor solicitó la suspensión provisional, la cual fue decretada al momento de su admisión, como consecuencia de haber

determinado la Sala, que la norma acusada incluyó exigencias no consignadas en la norma superior. DEMANDA El accionante citó como vulnerado el Artículo 814 del Estatuto Tributario, específicamente su último inciso, toda vez que tal precepto no exige condición adicional para que al momento de modificarse legalmente la tasa de interés moratorio, se pueda reajustar la tasa pactada en la facilidad de pago con la sola solicitud del contribuyente. Anotó que el legislador no condicionó tal reajuste, a que el contribuyente se encontrara a paz y salvo por obligaciones tributarias posteriores. Como quiera que el acto acusado exige este requisito adicional, de manera ilegal, explicó que en la práctica algunas Administraciones rechazan las solicitudes de reducción de las tasas de interés pactadas en las facilidades o acuerdos de pago, por encontrarse los contribuyentes en mora de cancelar obligaciones tributarias posteriores a las señaladas en los acuerdos o en las facilidades. CONTESTACION DE LA DEMANDA La apoderada especial de la Nación, en primer lugar se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con el argumento de que la disposición acusada hace parte de una orden administrativa, “que es un acto administrativo de carácter interno”, de servicio, que se encamina a “poner en movimiento los mecanismos del Gobierno para cumplir sus deberes”. Con fundamento en la Resolución 007 de 1993, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas que señala que las órdenes administrativas “son actos administrativos de carácter externo y general, por miedo de los cuales el director

de Impuestos y Aduanas Nacionales, establece procedimientos y trámites internos o modifica los ya existentes, con el fin de dar cumplimiento a las funciones propias de cada dependencia...”, explicó que tales actos no pretenden contener decisiones administrativas, por lo que no pueden ser objeto de demanda. Como consecuencia de los anteriormente expuestos, solicitó fallo inhibitorio. Sin embargo se refirió al fondo de la litis a efectos de defender la legalidad de la orden administrativa acusada, al argumentar que una persona que no ha cumplido con el primer beneficio otorgado, no puede tener derecho a un tratamiento preferencial, pues ello sería garantizar el incumplimiento del acuerdo de pago e iría en contra vía del derecho a la igualdad consagrado en el Artículo 13 de la C.P. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad las partes no registraron actuación alguna. MINISTERIO PUBLICO Representado por la Dra. Ana Margarita Olaya de Obando, solicitó que se de prosperidad a las súplicas de la demanda. La Colaboradora Fiscal se mostró sorprendida respecto de los argumentos esgrimidos por la parte demandada, particularmente sobre las relativas a la falta de publicación del acto acusado, pues estimó que a través de tal procedimiento, la Administración expide actos a fin de que sean ejecutados por sus funcionarios y sin que sobre ellos recaiga el control de legalidad, porque no se ha efectuado la correspondiente publicación. De otra parte explicó que no importa denominación que se le dé a una decisión unilateral y obligatoria de la Administración, para que pueda ser tenida como acto administrativo, pues no es la calificación que tal entidad le dé a sus decisiones, la que marca la pauta para tenerlas como actos administrativos, sino

su carácter de unilateral y obligatorio y sin que sea relevante su falta de notificación o publicación que conllevaría a su ineficacia. Por todo lo anterior concluyó que la Orden Administrativa 003 de 1992 es sin duda un acto administrativo que expresa la voluntad de la Administración, dirigido a producir efectos jurídicos y por lo tanto, susceptible de ser cuestionado como tal ante la jurisdicción contenciosa. En relación con el fondo de la litis, se mostró de acuerdo con lo decidido por esta Corporación al decretar la suspensión provisional, pues a su juicio es evidente la contradicción entre la norma acusada y la superior a que debe sujetarse, por lo que solicitó que se declare su nulidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar advierte la Sala que no le asiste la razón a la demandada, al pretender que se profiera sentencia inhibitoria, como consecuencia que la acción está instaurada contra una orden administrativa, que a su juicio, a pesar de ser acto administrativo, no es demandable por ser de carácter interno que no conlleva una decisión. Como es sabido, la jurisdicción contenciosa administrativa está instaurada para conocer de la legalidad de los actos administrativos, entendidos éstos como la expresión de la voluntad de la Administración, que crea, modifica o extingue una situación jurídica, ésto es, la decisión de la Administración encaminada a producir efectos jurídicos. En consecuencia, es bajo estos parámetros que debe analizarse el acto acusado, para determinar si puede ser objeto de control jurisdiccional ante esta Corporación. A través del inciso primero del numeral quince de la Orden Administrativa

0003 de 1992, la Dirección de Impuestos Nacionales señaló que si la tasa de interés moratorio se reduce durante la vigencia de la facilidad de pago, el contribuyente podrá solicitar el reajuste de la tasa, siempre y cuando haya cumplido con lo pactado, cancelando las cuotas en las fechas fijadas en la facilidad de pago y las obligaciones causadas posteriormente, en sus respectivos vencimientos. De lo anterior establece claramente la Sala, que el acto acusado contiene una verdadera manifestación de voluntad, en cuanto contiene instrucciones expedidas por la Administración, que si bien se hallan dirigidas a sus propios funcionarios, no puede desconocerse que su aplicación afecta directamente a los contribuyentes que soliciten reducción de las tasas de interés, por lo que si bien constituyen entonces, reglas de carácter interno en la determinación del procedimiento a seguir en el otorgamiento de las facilidades de pago y liquidación de intereses, emanadas de la Unidad Administrativa Especial, Subdirección de Cobranzas, tienen carácter vinculante frente a los particulares, a quienes les son aplicadas, por parte de los funcionarios administrativos. En consecuencia, independientemente de la denominación formal que tenga el acto acusado, para esta Sección es evidente que por contener una decisión que afecta a los administrados en sus derechos sustantivos y procedimentales, decisión ésta de obligatorio cumplimiento, el mismo constituye un verdadero acto administrativo, cuyo control de legalidad está sometido a esta jurisdicción, según lo dispuesto en el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco es de recibo el argumento según el cual, la sentencia deberá ser

inhibitoria, como consecuencia de la falta de publicación del acto acusado, pues a pesar de que la Administración alega su ausencia de efectos vinculantes frente a terceros, por contener el acto acusado una verdadera decisión de la Administración, que está produciendo efectos jurídicos, y está siendo aplicada a los administrados. En relación con el fondo de la litis, observa la Sala que mientras que el inciso tercero del Artículo 814 del E.T., consagra la posibilidad a favor del contribuyente, para que solicite la reducción de la tasa de interés moratorio en caso de que sea modificada durante la vigencia de la facilidad otorgada, sin establecer condicionamientos, por su parte, el inciso primero del numeral quince de la Orden Administrativa 003 de 1992, exige para poder efectuar la correspondiente solicitud, que el beneficiario hubiese cumplido con lo pactado, cancelando las cuotas en las fechas fijadas en la facilidad para el pago y las obligaciones causadas posteriormente, con lo cual es evidente que introdujo elementos no consagrados en la norma legal, tanto así que ni siquiera la apoderada de la Administración entró a controvertir este aspecto. Tal conducta no puede ser justificada con el argumento de que el acto acusado fue expedido con el propósito de prever mecanismos para la obtención efectiva de los tributos, toda vez que la Administración en momento alguno puede desconocer los procedimientos consagrados en la Constitución para el efecto y proceder a implantar sin facultades para ello, exigencias no contempladas en la ley para los métodos de recaudo. Por último, en relación con la presunta violación al derecho a la igualdad

invocada para la parte demandada, advierte la Sala que la misma constituye un cargo contra la norma legal, —al criticar que no puede pretender una regulación igual para quienes están al día con sus obligaciones, como para quienes no lo están, lo que generó la expedición de la norma acusada, en aras de buscar la equidad—, motivo por el cual ha debido ser propuesto dentro de un juicio promovido contra la constitucionalidad del último inciso del Artículo 814, y no como argumento en defensa de un acto administrativo, que de ninguna manera tiene la virtualidad de modificar la norma superior. Por las anteriores razones, la Sala accederá a las súplicas de la demanda y decretará la nulidad solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: DECRETASE la nulidad del inciso primero del numeral quince de la Orden Administrativa 0003, expedido el 25 de septiembre de 1992 por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuyo texto es el siguiente: “Si la tasa de interés moratorio se reduce durante la vigencia de la facilidad de pago, el contribuyente podrá solicitar el ajuste de la tasa, siempre y cuando haya cumplido con lo pactado, cancelando las cuotas en las fechas fijadas en la facilidad para el pago y las obligaciones causadas posteriormente, en sus respectivos vencimientos”. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva, Salvó voto. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario. ORDEN ADMINISTRATIVA - Publicación / SENTENCIA INHIBITORIAProcedencia (salvamento de voto) Mi voto negativo se funda en el hecho de que considero que la demanda contra la orden administrativa 0003 de 1992, expedida por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, no ha debido ser admitida o, sucedido ello y tramitado el negocio hasta el estado de dictarse la sentencia, ésta ha debido ser inhibitoria, por la falta de existencia de un acto administrativo sobre el cual pudieran recaer los actos judiciales respectivos. En efecto, en el expediente claramente se puede observar que la referida orden administrativa nunca fue publicada en ninguno de los medios oficiales destinados por la ley para tal ritualidad esencial, razón por la cual, de conformidad con lo que dispone la Ley 157 de 1985, el supuesto acto administrativo en ella contenido es inejecutable y además, por no haber nacido a la vida jurídica, tampoco puede ser objeto de juzgamiento judicial. Cuestión diferente es la de que la Administración, con arbitrariedad manifiesta, pretenda su aplicación a los administrados, violando las previsiones de la citada ley e incurriendo los funcionarios responsables en la conducta sancionada por el numeral 7º del Artículo 76 del C.C.A.

SALVAMENTO DE VOTO

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de junio de mil novecientos noventa y seis

(1996).

Referencia: Expediente No. 7214. Actor: Alvaro Camacho Montoya.

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, reitero lo expresado en el salvamento de voto del Doctor Guillermo Chahín Lizcano, con ocasión del auto admisorio de la demanda, al cual adherí, en él se dijo: “Mi voto negativo se funda en el hecho de que considero que la demanda contra la orden administrativa 0003 de 25 de septiembre de 1992, expedida por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, no ha debido ser admitida o, sucedido ello y tramitado el negocio hasta el estado de dictarse la sentencia, ésta ha debido ser inhibitoria, por la falta de existencia de un acto administrativo sobre el cual pudieran recaer los actos judiciales respectivos. En efecto, en el expediente claramente se puede observar que la referida orden administrativa nunca fue publicada en ninguno de los medios oficiales destinados por la ley para tal ritualidad esencial, razón por la cual, de conformidad con lo que dispone la ley 57 de 1985, el supuesto acto administrativo en ella contenido es inejecutable y además, por no haber nacido en la vida jurídica, tampoco puede ser objeto de juzgamiento judicial. Cuestión diferente es la de que la Administración, con arbitrariedad manifiesta, pretenda su aplicación a los administrados, violando las previsiones de la citada ley e incurriendo los funcionarios responsables en la conducta sancionada por el numeral 7º del Artículo 76 del C.C.A. En mi opinión, ha debido el Consejo de Estado, advertida la anómala

situación, inhibirse del pronunciamiento de mérito para no incurrir en la impropiedad de declarar nulo un acto que según la ley no ha nacido a la vida jurídica, y para no dejar a los administrados sin defensa alguna ante la arbitrariedad ha debido darle traslado a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia”. Atentamente, Delio Gómez Leyva.