CE-SEC4-EXP1996-N7263

DEVOLUCION DE SALDO A FAVOR CON GARANTIA - Legalidad / GARANTIA

PARA SOLICITAR DEVOLUCION DE SALDOS A FAVOR - Vigencia / REINTEGRO DE SUMAS DEVUELTAS - Procedencia El artículo 860 del Decreto 624 de 1989, inicialmente establecía en los incisos Primeros y Segundo que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación , otorgada por entidades bancarias o compañías de seguros, por un valor equivalente al monto objeto de la devolución, la Administración de Impuestos, dentro de los cinco (5) días, hábiles siguientes deberá hacer entrega del cheque título o giro y que esta garantía deberá tener una vigencia de tres meses posteriormente ese término fue ampliado a seis por los Artículos 40 de la Ley 49 de 1990, y 71 de la Ley 6ª de 1992), y se hará efectiva, junto con los intereses correspondientes, si en el proceso de verificación posterior de la solicitud ésta se encuentra improcedente de conformidad con las causales señaladas en el Artículo 857. El Gobierno Nacional en 1989 expidió el Decreto Reglamentario 2314 de 1989 y en su artículo 6º del literal c) se dispuso que la garantía bancaria o de compañía de seguros deberá expresar textualmente que si dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que sea concedida la devolución al garantizado, las autoridades de impuestos se encuentran improcedentes en todo o en parte el saldo devuelto, el garante resarcirá a la Nación Administración de Impuestos Nacionales dicho valor más los intereses correspondientes.

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL GARANTE - Procedencia /

DEVOLUCION DE SALDOS A FAVOR - Término para verificación de la devolución / TIDIS - Títulos de devolución de Impuestos / GARANTIA PARA SOLICITAR DEVOLUCION DE SALDOS A FAVOR - Procedencia En relación con la vigencia de la garantía, la norma reglamentaria no amplía el término de tres (3) meses que inicialmente señalaba el Inciso Segundo del Artículo 860 del E. T., simplemente lo mantiene. Dicho término fue ampliado por las normas superior jerarquía que modificaron el Artículo 860 del E. T., por consiguiente no aparece la contradicción a que hacen referencia los actores. Acerca de la exigencia de que el garante responda solidariamente por las obligaciones garantizadas, se observa que son obligaciones consagradas por el Artículo 40 de la Ley 49 de 1990 y Ley 6ª de 1992 que modificaron el Artículo 860 del E. T. Por consiguiente, tampoco se da de la pretendida nulidad. Consideran los demandantes que la norma reglamentaria no indica en qué acto debe declararse la improcedencia y que por otro lado no consagra la responsabilidad solidaria sino la obligación de cargo del garante exclusivamente. Para la Sala este cargo habrá de rechazarse, ya que la norma acusada se acomoda plenamente a las disposiciones del Artículo 860 del Estatuto. Referente al momento a partir del cual debe contarse el término de tres (3) meses (hoy seis meses) para la verificación de la procedencia de la devolución. En efecto la norma superior prevé que ese término se cuenta desde la presentación de la solicitud de devolución mientras que la norma reglamentaria dice que aquél empieza a correr desde la

fecha en que sea concedida la devolución. La norma reglamentaria en cuanto señala que los beneficiarios de los títulos deben solicitarlos una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución , viola el Artículo 860 del E. T. cuando dispone que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Nación por un valor al monto de la obligación “la Administración de Impuestos, dentro de los cinco (5) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C, nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7263

Actor: VICENTE AMAYA MANTILLA Y CARLOS ALFREDO RAMÍREZ

GUERRERO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD Los ciudadanos Vicente Amaya Mantilla y Carlos Alfredo Ramírez Guerrero obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda la nulidad de los artículos 6º, literal c), y 16 del Decreto Reglamentario 2314 de 1989 proferido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones.

ACTOS ACUSADOS Lo constituyen como antes se dijo el literal c) del artículo 6º y el Artículo 16 del

Decreto Reglamentario 314 de 1989 expedido por el Gobierno Nacional mediante devoluciones y compensaciones regulado por los artículos 89 y 93 del Decreto ley 2503 de 1987. El Inciso Segundo del Artículo 93 fue incorporado al Estatuto Tributario como artículo 860, modificado posteriormente por las leyes 49 de 1990 y 6ª de 1992. LA DEMANDA Pretende la nulidad de las normas citadas, alegando que el Gobierno Nacional con su expedición violó el artículo 860 del Estatuto Tributario, y al respecto manifiesta que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, expidió el Decreto 2503 de 1987 en cuyo artículo 89 estableció el término para efectuar devoluciones de saldos a favor de los contribuyentes por concepto de impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas. El artículo 89 citado, disponía que la Administración debería devolver, los saldos a favor originados en los impuestos sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la solicitud presentada oportunamente y en debida forma. El artículo 93 del Decreto ley 2503 de 1987 dispuso la posibilidad de presentar garantías para obtener la devolución de los saldos a favor en un término de cinco (5) días, y expresó: “Artículo 93. Devolución con prestación de garantías. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o compañías de seguros, por un valor equivalente al monto de la devolución, dentro de los cinco (5) días siguientes

deberá hacer entrega del cheque título o giro. La garantía de que trata este artículo deberá tener una vigencia de tres (3) meses y se hará efectiva junto con los intereses correspondientes, si en el proceso de verificación posterior de la solicitud se encuentra que es improcedente de conformidad con las causales del 91 del presente decreto”. El Gobierno Nacional posteriormente mediante el Decreto Reglamentario No. 2314 de 1989, precepto de inferior jerarquía, pretendió modificar la citada norma, estableciendo en el artículo 16 un término adicional de cinco (5) días para las devoluciones que se efectuaran mediante los Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS). Así: “Artículo 16. Trámite de devoluciones con títulos. Los beneficiarios de los TIDIS deberán solicitarlo personalmente o por intermedio de apoderados, una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución, en el Banco de la República que funciona en la ciudad sede de la Administración de Impuestos Nacionales que profirió la resolución de devolución, exhibiendo copia de ésta. En el caso de las Administraciones de Impuestos Nacionales que se señalan a continuación, los TIDIS se solicitarán en el Banco de la República que funciona en la ciudad que en cada caso se indica...”. En relación con las condiciones que deben cumplir las aludidas garantías, el literal c) del artículo 6º del citado Decreto Reglamentario ordenó un texto lapso de la responsabilidad del garante por sobre el término establecido en la norma legal. “Artículo 6...c) Expresar textualmente: Si dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que sea concedida la devolución al garantizado, las autoridades de

impuestos encuentran improcedente en todo o en parte, el saldo devuelto, el garante resarcirá a la Nación, Administración de Impuestos Nacionales dicho valor más los intereses correspondientes”. Las modificaciones introducidas posteriormente al texto del artículo 93 del Decreto Ley 2503 de 1987, incorporado en el artículo 860 del Estatuto Tributario por la Ley 49 de 1990, y por la Ley 6ª de 1992, consistieron en ampliación del término de la garantía de tres (3) a seis (6) meses, así como el establecimiento de la figura de la solidaridad del garante sobre la sanción por improcedencia, pero en ambos casos bajo la condición de que la Administración practique requerimiento especial o pliego de cargos al garantizado dentro de este lapso ampliado de la vigencia de la garantía Consideran los demandantes que el Gobierno Nacional no puede, por vía reglamentaria, llegar hasta el punto de modificar o adicionar las normas con fuerza de ley, aún habiendo sido expedidas por él mismo pero en ejercicio de facultades legislativas extraordinarias delegadas por el legislador, como en efecto ha ocurrido en los casos demandados cuando, a través del reglamento, no solamente se ha cambiado, la competencia del organismo que debe hacer efectivas las devoluciones cuando éstas se realizan mediante Títulos de Devolución de Impuestos “TIDIS”, sino que se han ampliado en cinco (5) días los términos para efectuar las devoluciones de impuestos. Además se ha dispuesto obligatoriamente un texto que debe insertarse en las garantías que se otorguen para dichas devoluciones que, real y efectivamente extiende la responsabilidad de los garantes por fuera del lapso de vigencia de

aquéllas, toda vez que debe disponerse al otorgarlas que se resarcirá la devolución improcedente si dentro de los tres (3) (hoy 6) meses siguientes a la fecha en que sea concedida la devolución, las autoridades de impuestos encuentran dicha improcedencia. Desde un principio las normas legales señalaron el término de vigencia de las garantías, inicialmente en tres (3) meses y posteriormente en seis (6) meses contados desde el otorgamiento de la garantía, de la suerte que no puede una disposición meramente reglamentaria obligar, mediante la inserción de un texto obligatorio a que dichas garantías inicien período para establecer la responsabilidad de los garantes luego de efectuada la devolución al garantizado y no, como está señalado en la norma superior desde su otorgamiento. OPOSICION DE LA DEMANDA En cuanto al literal c) del artículo 6º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, después de transcribir el artículo 93 del Decreto 2503 de 1987, el artículo 860 Inciso Segundo del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), artículo 40 de la Ley 49 de 1990, y el artículo 71 de la Ley 6ª de 1992, expresa que el artículo 93 del Decreto 2503 de 1987 determinó la vigencia de la garantía, por un término de tres (3) meses, plazo que mantuvo el Estatuto Tributario en su artículo 860, y considera que el Decreto Reglamentario 2314 de 1989 señaló los requisitos que debía cumplir dicha garantía. Considera que no hay violación de ninguna disposición, ya que la Nación en caso de declararse la improcedencia de la

devolución puede exigir, mientras la póliza esté vigente, el valor garantizado mas los intereses, generando así mismo una solidaridad, según el artículo 793 literal f) del E. T.. Manifiesta también que las modificaciones introducidas por las leyes 49 de 1990 y 6ª de 1992, son plenamente válidas, ya que son normas superiores que podían ampliar el plazo de vigencia de la garantía de 3 a 6 meses, por consiguiente, la afirmación que “era necesario que la Administración determinara la “improcedencia” de la devolución dentro del lapso de tres (3) meses de vigencia de la garantía en el proceso de verificación posterior de la devolución, sin que ello significara al posibilidad de hacerla efectiva vencida esta vigencia”. En cuanto a la otra norma tachada como ilegal, artículo 16 del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, trámite de devolución con títulos, cuando se ha prestado la garantía a que hace referencia el artículo 860 del Estatuto Tributario, reitera el apoderado de la Nación lo expresado en el oficio de oposición a la solicitud de suspensión provisional en el sentido de efectuar una interpretación armónica y sistemática, no aislada de un solo artículo que pueda dar lugar a diferentes y variadas interpretaciones. Considera que según el artículo 860 del E. T. que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, la Administración de Impuestos deberá hacer entrega, del título dentro de los cinco (5) días siguientes, debiendo la Administración proferir y notificar la resolución que aprueba la devolución, acto administrativo de respaldo y soporte a

la disposición de dineros de la Nación. Pero cuando un contribuyente o responsable recibe la devolución de su saldo a favor con Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS), es el artículo 862 del E. T. el que nos señala que cuando la cuantía a devolver sea superior al valor establecido en dicha norma ($6.400.000, para el año de 1995) dispuesto por la Subdirección de Recaudación se debe efectuar el pago con TIDIS en la resolución que ordena la devolución del saldo a favor. Arguye también el apoderado de la Nación, que en la Orden Administrativa aplicable a la actualidad se dispone que: “Cuando se trate de devoluciones con garantía (Art. 860 del Estatuto Tributario), el beneficiario podrá reclamar el título a partir del segundo día hábil de la notificación de la providencia que ordena la devolución. Estos dos (2) días que tiene el Banco están comprendidos dentro de los cinco (5) días, que contempla la norma antes citada, los cuales deben entenderse hábiles”. Concluye el apoderado de la Nación que con lo anterior se demuestra que las normas reglamentarias no están violando lo dispuesto por disposiciones de mayor jerarquía. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la Nación al alegar de conclusión ratifica las apreciaciones expuestas con anterioridad y hace el siguiente análisis: El literal c) del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989, trata un aspecto totalmente diferente al tema de la devolución con garantía, al ser cotejado con el Inciso Segundo del artículo 860 del E. T., presuntamente violado, mientras que aquél consagra un término de tres (3) meses para que la Administración constate la

improcedencia de la devolución, éste contiene un término de seis (6) meses para la vigencia de la póliza que garantiza la devolución. Considera que el artículo 16 del Decreto 2314 de 1989, aunque es general, pero no contradice el Inciso Primero del artículo 860 del E. T. reitera que la Administración en las órdenes administrativas que reglamentan la materia procura respetar los términos legales contenidos en los artículos 855 y 860 del Estatuto, referentes al término para efectuar la devolución así como la devolución con presentación de garantía. Los actores no alegaron de conclusión. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Octava Delegada en lo contencioso ante la Corporación, conceptúa que al comparar el artículo 6º del Inciso Primero literal c) del Decreto 2314 de 1989 con el artículo 860 del E. T. En cuanto al momento a partir del cual debe contarse el término de tres (3) meses (actualmente de seis) para la verificación de la procedencia de la devolución. La norma superior prevé que ese término se cuenta desde la presentación de la solicitud de devolución y el reglamento dice que aquél empieza a correr desde la fecha en que sea concedida la devolución. Es claro pues, que la norma reglamentaria contiene una disposición contraria al precepto superior y esta circunstancia constituye un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En relación con los demás aspectos cuestionados relativos al artículo 6º, Inciso 1º del literal c), del Decreto 2314 de 1989, no son violatorios de las normas superiores señaladas como infringidas.

Observa la Procuradora Delegada que el artículo 862 del E. T., permite que la devolución de saldos a favor se efectúe a través de cheques títulos o giros y que la Administración Tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor, superiores a $1000.000.00 (un millón de pesos) mediante títulos de devolución de impuestos (TIDIS) los cuales sólo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta forma fue reglamentada por los artículos 15 y 16 del Decreto Reglamentario 2314 de 1989. El artículo 16 en su Inciso Primero dispone que los beneficiarios de los TIDIS deberán solicitarlos personalmente o por intermedio de apoderado, una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución, en el Banco de la República que funciona en la ciudad sede de la Administración de Impuestos Nacionales que profirió la resolución de devolución. Concluye el Ministerio Público conceptuado que debe declararse la nulidad del artículo 6º del literal c), del Decreto 2314 del 1989, pero sólo en cuanto dispone que el término de tres (3) meses para la verificación de la procedencia de la devolución debe contarse desde la fecha en que ésta sea concedida. En relación con el artículo 16 del Decreto 2314 de 1989, considera que debe declararse la nulidad pero sólo de la parte que dice que la entrega de los títulos se hará después de cumplirse cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución. CONSIDERACIONES DE LA SALA Observa la Sala que los actores solicitan se declare la nulidad de los artículos 6º

del literal c) y 16 del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, que disponen: “Artículo 6º. Devoluciones con garantía. La garantía bancaria o de compañía de seguros a que hace referencia el literal d) del artículo 3º del presente Decreto, deberá cumplir los siguientes requisitos: (...) c) Expresar textualmente: Si dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que sea concedida la devolución al garantizado, las autoridades de impuestos encuentran improcedentes en todo o en parte el saldo devuelto, el garante resarcirá a la Nación Administración de Impuestos Nacionales, dicho valor mas los intereses correspondientes”. “Artículo 16. Trámite de Devolución con Títulos. Los beneficiarios de los «TIDIS» deberán solicitarlos personalmente o por intermedio de apoderado, una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución en el Banco de la República que funciona en la ciudad sede de la Administración de Impuestos Nacionales que profirió la resolución de devolución, exhibiendo copia de ésta”. Del libelo demandatorio y de los apartes transcritos se observa que los actores consideran que el literal c) del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, infringe el artículo 860 del E. T. en su redacción actual que incluye las modificaciones introducidas por la Ley 49 de 1990 y la Ley 6ª de 1992 en los siguientes aspectos:

1. En cuanto el término de la garantía se amplió por las normas superiores de tres a seis meses; 2. En relación con el término dentro del cual debe declararse por parte del Estado la improcedencia de la solicitud; 3. En cuanto al hecho de que en

el evento de que se declare la improcedencia, el garante responderá solidariamente por las obligaciones garantizadas, la sanción por improcedencia, mas los intereses correspondientes; 4. En relación con el aspecto de cómo y desde cuándo se deben contar los tres (3) (hoy seis) meses para hacer efectiva la garantía. La Sala observa que el artículo 860 del Decreto 624 de 1989, inicialmente establecía en los incisos primero y segundo que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o compañías de seguros, por un valor equivalente al monto objeto de la devolución, la Administración de impuestos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes deberá hacer entrega del cheque título o giro y que esta garantía deberá tener una vigencia de tres (3) meses, (posteriormente ese término fue ampliado a seis por los artículos 40 de la Ley 49 de 1990 y 71 de la Ley 6ª de 1992), y se hará efectiva, junto con los intereses correspondientes, si en el proceso de verificación posterior de la solicitud ésta se encuentra improcedente de conformidad con las causales señaladas en el artículo 857. El Gobierno Nacional en mil novecientos ochenta y nueve (1989) expidió el Decreto Reglamentario 2314, y en su artículo 6º literal c) dispuso que la garantía bancaria o de compañía de seguros deberá expresar textualmente que si dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en que sea concedida la devolución al garantizado, las autoridades de impuestos encuentran improcedente en todo o en parte el saldo devuelto, el garante resarcirá a la Nación—Administración de

Impuestos Nacionales dicho valor mas los intereses correspondientes. En relación con la vigencia de la garantía, la norma reglamentaria no amplía el término de tres (3) meses que inicialmente señalaba Inciso Segundo del artículo 860 del E. T., simplemente lo mantiene. Dicho término fue ampliado por las normas de superior jerarquía que modificaron el artículo 860 del E. T., por consiguiente para la Sala no aparece la contradicción a que hacen referencia los actores. Acerca de la exigencia de que el garante responda solidariamente por las obligaciones garantizadas, se observa que son obligaciones consagradas por el artículo 40 de la Ley 49 de 1990 y la Ley 6ª de 1992 que modificaron el artículo 860 del E. T.. Por consiguiente tampoco se da la pretendida nulidad. Consideran los demandantes que la norma reglamentaria no indica en qué acto debe declararse la improcedencia y que por otro lado no consagra la responsabilidad solidaria sino la obligación de cargo del garante exclusivamente. Para la Sala este cargo habrá de rechazarse, ya que la norma acusada se acomoda plenamente a las disposiciones del artículo 860 del Estatuto. No ocurre lo mismo con el cargo referente al momento a partir del cual debe contarse el término de tres (3) meses (hoy seis meses) para la verificación de la procedencia de la devolución. En efecto la norma superior que prevé que ese término se cuenta desde la presentación de la solicitud de devolución mientras que la norma reglamentaria dice que aquél empieza a correr desde la fecha en que sea concedida la devolución. Para la Sala es claro y nítido que el precepto reglamentario contiene una disposición completamente diferente a la contenida

por la norma superior, circunstancia que constituye un exceso de la facultad reglamentaria es decir, que la norma reglamentaria viola disposiciones de mayor jerarquía y por ello habrá de darse prosperidad a las pretensiones de la demanda respecto del cargo. La segunda disposición que los accionantes solicitan se declare su nulidad es el artículo 16 del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, norma mediante la cual se reglamenta la devolución a través de títulos (TIDIS), la cual dispone que los beneficiarios de los títulos deben solicitarlos una vez cumplidos cinco días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución; además faculta al Banco de la República para hacer la entrega de los respectivos títulos. A juicio de la Sala de la norma reglamentaria en cuanto señala que los beneficiarios de los títulos deben solicitarlos una vez cumplidos cinco días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución, viola el artículo 860 del E.

T. cuando dispone que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Nación por un valor al monto de la obligación, “la Administración de Impuestos, dentro de los cinco (5) días siguientes deberá hacer entrega del cheque título o giro”. Por ello habrá de anularse parcialmente la disposición acusada.

En cuanto la norma acusada, artículo 16 del Decreto Reglamentario tantas veces citado, dice que los títulos serán entregados por Banco de la República, se observa que la finalidad de la facultad reglamentaria no es otra que la de lograr

que se facilite la ejecución o el cumplimiento de las leyes. Ahora bien, la entrega de los títulos por intermedio del Banco de la República es una medida orientada, indudablemente, a que se cumpla la ley o a que la Administración cumpla las obligaciones que le impone el mandato superior. Por consiguiente, para la Sala es claro que con esta disposición no se está transgrediendo ninguna norma superior, todo lo contrario se está haciendo uso adecuado de la potestad reglamentaria. En consecuencia, en este aspecto no puede darse prosperidad a las súplicas de la demanda. Por lo expuesto habrá de anularse la expresión “en que sea concedida la devolución al garantizado”, del literal c) del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989. Así como la expresión “una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución”, del artículo 16 del Decreto 2314 de 1989. En cuanto a los otros cargos de la demanda habrán de negarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARASE la nulidad del literal c) del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989.

2. DECLARASE la nulidad de la expresión “una vez cumplidos cinco (5) días hábiles de notificada la providencia que autoriza la devolución”, del artículo 16 del Decreto 2314 de 1989.

3. NIÉGASE las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Germán Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario