CE-SEC4-EXP1996-N7267

NOTARIOS - Información tributaria en medios magnéticos / SISTEMAS TECNICOS DE CONTROL - Implantación / INFORMANTE DEL TRIBUTOObligaciones / CONTRIBUYENTE - Deberes El inciso 2º del artículo 629 del Estatuto Tributario les da la facultad a todos los notorios de presentar la información en medios magnéticos, en manera alguna los obligó a presentarla bajo esta última modalidad, ni estableció diferencia entre ellos para darles a unos tal opción y negarla a otros. Entonces, cuando el Director de Impuestos Nacionales en la Resolución 2806 de 1993, establece en su artículo 2º inciso 1º que: “La información a que se refiere el artículo 629 del Estatuto Tributario deberá presentarse en medios magnéticos por los Notarios de las Notarías ubicadas en las ciudades capital de Departamento y en los demás municipios todas aquellas clasificadas como Categoría 1...” está desconociendo la opción que a los notarios en su calidad de informantes les da la ley, para crear una obligación no prevista en la norma superior, violándola por limitación de sus efectos. En forma similar, cuando distingue donde la ley no distinguió, para establecer diferencias en el cumplimiento de la obligación formal, viola la norma superior al introducir elementos que ella no señala, pues varió sustancialmente la forma de rendir la información exigida por el artículo 629 del Estatuto Tributario. No resulta acertada la invocación que del artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario hace la apoderada de la demanda para reclamar la validez legal del acto acusado, porque son distintas las obligaciones de un sujeto derivadas de su calidad de

informante, de aquellas que deben cumplir como contribuyente para efectos de la tasación del tributo que le corresponde. A la primera se refiere exclusivamente el artículo 629 del Estatuto Tributario y la información allí requerida es la de terceros y a la segunda esto para los contribuyentes es a la que se refiere el artículo 6842.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7267

Actor: GRACIELA GÓMEZ DE PLAZAS Demandado: LA NACIÓN - DIAN Referencia: Acción de nulidad contra el inciso 1º artículo 2º de la Resolución 2806 del 22 de diciembre de 1993 del Director de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Fallo La ciudadana Graciela Gómez de Plazas en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad del inciso 1º del artículo 2º de la Resolución 2806 del 22 de diciembre de 1993, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de señalar las especificaciones técnicas y formatos para el cumplimiento de la obligación de presentar la información tributaria.

No observando causal de nulidad alguna en el proceso, procede la Sala a dictar sentencia.

EL ACTO ACUSADO

En el inciso 1º del artículo 2º de la Resolución 2806 de 22 de diciembre de 1993, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con el fin de establecer las especificaciones técnicas y formatos para la presentación de la información tributaria a que se refiere el artículo 629 del Estatuto Tributario, por parte de los Notarios, publicada en el boletín 61 de diciembre 31 de 1993 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Resolución que establece. “Artículo 2º. La información a que se refiere el artículo 629 del Estatuto Tributario deberá presentarse en medios magnéticos por los notarios de las notarías ubicadas en las ciudades capital de departamento y en los demás municipios todas aquellas clasificadas como categoría 1. Las de categoría 2 y 3 podrán optar por presentarla en medios magnéticos o manuales; de acuerdo a las especificaciones técnicas y condiciones prescritas en la presente resolución.” LA DEMANDA El actor persigue la nulidad del artículo 2º inciso 1º de la Resolución 2806 de 1993 al considerar que con su expedición el Director de la Unidad Administrativa Especial, violó los artículos 1º, 4º, 6º, 95, 114, 121, 150 numerales 10 - 11, 154 y 189 numeral 11, de la Constitución Política y 629 del Decreto Extraordinario 624 de 1989, porque la autorización dada al Director de Impuestos por el Decreto 2117 de 1992, necesariamente conlleva las limitaciones constitucionales y legales pertinentes y no puede entenderse que se trata de un acto soberano e ilimitado a

manera de constituyente o legislador. Señala que mientras el artículo 629 del Estatuto Tributario le da a los notarios una facultad u opción, para efectos de la información tributaria, el acto acusado convierte la opción de utilizar medios magnéticos en obligación. Estima que es lógica la opción dada en la ley, porque en muchas notarías del país no se dispone de equipos técnicos para presentar el informe en la forma obligada que establece la Resolución 2806 de 1993, forma que no es necesaria, porque lo que la Dirección de Impuestos Nacionales necesita es la información correcta de los reportes. Además la norma acusada hace una diferenciación entre los notarios, que no está contemplada en la norma superior excediendo así los límites de la autorización. Solicitó así mismo la suspensión provisional del acto acusado alegando que de la simple comparación entre el acto acusado y la norma superior era evidente la flagrante violación de la ley. La Sala encontró válido el argumento, porque al confrontar el inciso 1º del artículo 2º de la Resolución 2806 de 1993 con el artículo 629 del Estatuto Tributario era evidente la violación de la norma superior y por ello mediante auto del 25 de septiembre de 1995 decretó la suspensión provisional. OPOSICION DE LA DEMANDA La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales al contestar la demanda, se opone a los argumentos y pretensiones de la actora alegando que al expedir, el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Resolución 2806 de 1993 lo hizo con base en las facultades

otorgadas por el Decreto 2117 de 1992 que enseña que tal funcionario tiene competencia para expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y complementarias, sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas. Alega que la Resolución 2806 de 1993 estableció tales especificaciones técnicas y formatos para la presentación de la información en medios magnéticos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 629 del Estatuto Tributario en concordancia con el artículo 684 - 2, que permite la implantación de sistemas técnicos de control para determinados contribuyentes, previa consideración de su capacidad económica. Por lo que el vocablo “podrá” contenido en la norma no está otorgando una discrecionalidad al notario, sino a la Dirección de Impuestos Nacionales para señalar qué contribuyentes deben presentar información por medios magnéticos, pues este sistema se creó para facilitar la gestión de la administración y la aplicación y control de los tributos. De igual forma, no se violó el principio de igualdad, ni incurrió en transgresión del artículo 629 del Estatuto Tributario al hacer una diferenciación entre las categorías de notarios atendiendo a los movimientos y transacciones realizadas, porque mientras los notarios de segunda y tercera categoría, no realizan transacciones superiores a los topes establecidos para cada año, las de primera categoría realizan más de 5.000 registros anuales, cuya información manual resulta incontrolable e inmanejable tanto para los notarios como para la Dirección de Impuestos Nacionales. No puede el actor pretender desconocer los métodos modernos de la sistematización, donde la información es más confiable, fácil de realizar y revisar,

porque aplicar un método manual o mecánico es retroceder en la tecnología, cuando se trata de datos. Además la experiencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ha demostrado que el 97% de los notarios incluyendo los de segunda y tercera categoría, que tienen que enviar información mecánica han enviado la información en medios magnéticos. Alega que el actor al presentar su libelo no mencionó los artículos 684 y 684 - 2 del Estatuto Tributario, el primero que señala la facultad que tiene la Administración Tributaria para solicitar informaciones y pruebas con el objeto de asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales y el artículo 6842, que habla de la implantación de sistemas técnicos de control para prescribir que determinados contribuyentes o sectores económicos, previa consideración de sus capacidades económicas, adopten sistemas razonables para el control de su actividad productora de renta o implantar directamente los mismos, luego la Dirección de Impuestos al señalar la obligación a los notarios de enviar la información en medios magnéticos, sólo se limitó a desarrollar el mandato legal de los citados artículos. Solicita se efectúe estudio y análisis de la Resolución 2806 de 1993, artículo 2º, inciso 1º norma demandada, no sólo frente al artículo 629 del Estatuto Tributario sino de los demás artículos del mismo ordenamiento, entre otros los enunciados anteriormente, en forma armónica, teniendo en cuenta los principios generales de interpretación de derecho. Pide se denieguen las súplicas de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSION La apoderada de la demandada al alegar de conclusión, luego del recuento de los

hechos y argumentos de la demanda, reitera los planteamientos expuestos en su contestación acerca de la facultad que tiene la Administración Tributaria para solicitar informaciones y pruebas con el objeto de asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales y de la implantación de sistemas técnicos de control que prevé el artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario, que autoriza expresamente al Director de Impuestos para establecerlos. Solicita se declare la legalidad del acto acusado. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad, por la Procuradora Octava Delegada en lo contencioso, pide de la Corporación acceder a las súplicas de la demanda, porque frente a los argumentos de la vocera del Ministerio de Hacienda en el sentido de que el término “podrá”, está facultando a la Unidad Administrativa Especial, para determinar quienes deben hacerlo en los citados medios, y que es al director al que le corresponde indicar a quienes cobija esta medida, y no al obligado, es oportuno recordar que el Código Civil Colombiano artículo 27 enseña que cuando el sentido de la ley sea claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Que el artículo citado añade que se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. Concluye que la hermenéutica legal no permite establecer limitaciones a un principio que la ley formula de manera general, comprensivo de todos los objetos de un mismo orden, y cualquier limitación por parte de la Administración es arbitraria.

Halla que la inflexión “podrá” se utiliza como el tiempo de verbo que otorga facultad de hacer una cosa, en tanto que la “deberá”, se utiliza como advertencia de estar obligado a algo por la ley divina, material o positiva. Encuentra arbitraria en consecuencia, la obligación establecida en el acto acusado para ciertos notarios y la facultad para otros creando una desigualdad ante la ley que ésta no establece. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como en múltiples ocasiones ha definido esta Corporación los artículos 338 y 150 numeral 12 de la Constitución Política son claros al determinar que es a través de la ley que puede el Estado Colombiano imponer obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes. Es a través de la ley como el Congreso, primariamente y las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales de acuerdo con la ley, determinan tanto los tributos como las normas procedimentales que regulan la manera como debe desarrollarse la actuación de la administración y de los contribuyentes frente a los impuestos y por consiguiente la que establece otros deberes formales que permiten el efectivo control y recaudo de los impuestos. Cuando la ley exige para su cumplida ejecución que se le dé cierto desarrollo, la misma Constitución Política otorga al Presidente de la República la facultad necesaria para tal efecto. La que se cumple mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes que sean necesarias. Pero el ejercicio de tal actividad reglamentaria sólo puede tener por objeto facilitar en este caso de los impuestos, la ejecución de la ley tributaria, por lo que el campo de la acción del Gobierno está limitado por el texto de la ley y por su contenido implícito, su sentido y su finalidad específica, sin que pueda el

reglamento extender o limitar los efectos de la ley, ni regular lo no contenido en ella o lo que es materia propia del legislador. Facultad constitucional que radica exclusivamente en el Congreso de la República, y no pueden los funcionarios administrativos invadirla so pretexto de tener autorización legal para establecer o implantar sistemas técnicos de control, para crear obligaciones formales no previstas en la ley, pues con tal proceder infringen la Constitución Política al arrogarse una competencia que no les es propia y violan la norma superior que dicen interpretar con el fin de instruir. El artículo 629 del Estatuto Tributario estableció un deber formal para los notarios, con el fin de controlar a terceros, así: “Información de los notarios. A partir del año de 1989, los notarios deberán informar anualmente, dentro de los plazos que indique el Gobierno Nacional, los apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que durante el año inmediatamente anterior, efectuaron en la respectiva notaría, enajenaciones de bienes o derechos, cuando la cuantía de cada enajenación sea superior a dos millones de pesos ($2.000.000), (valor año gravable base 1988), por enajenante, con indicación del valor total de los bienes o derechos enajenados. Para efectos del cumplimiento de lo aquí dispuesto, los notarios podrán exigir la exhibición de la cédula de ciudadanía o NIT de cada uno de los enajenantes. “La información a que se refiere el presente artículo, podrá presentarse en medios magnéticos” (Subraya la Sala). De esta manera, el inciso 2º del artículo 629 del E. T. les da facultad, a todos los

Notarios de presentar la información en medios magnéticos, en manera alguna los obligó a presentar bajo esta última modalidad, ni estableció diferencia entre ellos para darles a unos tal opción y negarla a otros. Entonces, cuando el Director de Impuestos Nacionales en la Resolución 2806 de 1993, establece en su artículo 2º, inciso 1º que: “La información a que se refiere el artículo 629 del Estatuto Tributario deberá presentarse en medios magnéticos por los notarios de las notarías ubicadas en las ciudades capital de departamento y en los demás municipios todas aquellas clasificadas como categoría 1. Las de categoría 2 y 3 podrán optar por presentarla en medios magnéticos o manuales; de acuerdo a las especificaciones técnicas y condiciones prescritas en la presente resolución” (Subraya la Sala). Está desconociendo la opción que a los notarios en su calidad de informantes les da la ley, para crear una obligación no prevista en la norma superior, violándola por limitación de sus efectos. En forma similar, cuando distingue donde la ley no distinguió, para establecer diferencias en el cumplimiento de la obligación formal, viola la norma superior al introducir elementos que ella no señala, pues varió sustancialmente la forma de rendir la información exigida por el artículo 629 del Estatuto Tributario. No resulta acertada la invocación que del artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario hace la apoderada de la demandada para reclamar la validez legal del acto acusado, porque son distintas las obligaciones de un sujeto derivadas de su calidad de informante, de aquellas que deben cumplir como contribuyentes para efectos de la tasación del tributo que le corresponde. A la primera se refiere

exclusivamente el artículo 629 del Estatuto Tributario y la información allí requerida es la de terceros: “personas que durante el año inmediatamente anterior efectuaron en la respectiva notaría enajenación de bienes o derechos, cuando la cuantía de cada enajenación sea superior a dos millones de pesos ($2.000.000) moneda corriente, valor año gravable de 1988”, y a la segunda, esto para los contribuyentes, es a la que se refiere el artículo 684 - 2 así: “Implantación de sistemas técnicos de control. La dirección de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias. “La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos Nacionales, o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657. “La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva”. Es claro que la norma al referirse a determinados contribuyentes o sector (de contribuyentes) y al objeto o fin allí perseguido, que es servir de base para la determinación de sus propias obligaciones tributarias está cobijando a los contribuyentes del impuesto para exigirles el cumplimiento del deber formal de rendir información con el fin de controlar fiscalmente los ingresos - gastos y patrimonio para efectos de cuantificar la obligación tributaria.

Para la Sala es evidente que el acto administrativo acusado sí infringió las normas superiores constitucionales y legales invocadas en la demanda, en las que debió fundarse y por lo tanto incurrió en causal de anulación, conforme con lo previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo por lo cual debe retirarse del ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Anúlase el inciso 1º del artículo 2º de la Resolución 2806 expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, el 22 de diciembre de 1993, que dice: “...La información a que se refiere el artículo 629 del Estatuto Tributario deberá presentarse en medios magnéticos por los Notarios de las Notarías ubicadas en las ciudades capital de Departamento y en los demás municipios todas aquellas clasificadas como categoría 1. Las de categoría 2 y 3 podrán optar por presentarla en medios magnéticos o manuales; de acuerdo a las especificaciones técnicas y condiciones prescritas en la presente resolución”. Cópiese, notifíquese, archívese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; salvó el voto, Julio Enrique Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva, Guillermo Chahín Lizcano. Carlos A. Flórez Rojas, Secretario. SISTEMAS TECNICOS DE CONTROL / ADMINISTRACION TRIBUTARIAFacultades / INFORMACION EN MEDIOS MAGNETICOS / NOTARIOSInformación Tributaria Con el debido respeto por la tesis mayoritaria, considero que las pretensiones de la demanda no han debido prosperar por cuanto, a mi juicio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con el artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario, sí tiene facultad para establecer sistemas técnicos de control. Si bien es cierto, que en el artículo 629 del mismo Estatuto Tributario se regula lo relacionado con la información específica que deben presentar los notarios ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ello no implica que el Director de Impuestos, por la existencia de dicha norma especial, pierda su competencia general para establecer, de conformidad con la norma transcrita, que ciertas informaciones de determinados contribuyentes deben ser presentadas a través de medios técnicos, que como los exigidos en el acto demandado se adecuan a los actuales sistemas de manejo de información, y permiten, de manera más eficaz el control por parte de la entidad fiscalizadora. En síntesis, si la administración tiene facultades para establecer los mencionados sistemas técnicos de control, bien podía como lo hizo disponer que la información especial que deben rendir los notarios, de las notarías ubicadas en las ciudades capital de departamento, fuera suministrada en medios magnéticos y por lo tanto las pretensiones de la demanda no han debido prosperar. SALVAMENTO DE VOTO Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Santa Fe de Bogotá, D. C., marzo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Julio Enrique Correa Restrepo.

Radicación número 7267. Referencia. Providencia aprobada en la sesión del 29 de marzo de 1996.

Actor: Graciela Gómez de Plazas.

Con el debido respeto por la tesis mayoritaria, considero que las pretensiones de la demanda no han debido prosperar por cuanto, a mi juicio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con el artículo 684 - 2 del Estatuto Tributario, sí tiene facultad para establecer sistemas técnicos de control. En efecto, dicho artículo dispone textualmente: ESTATUTO TRIBUTARIO “Artículo 684 - 2. Implantación de sistemas técnicos de control. La Dirección de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias. “...” Si bien es cierto que, en el artículo 629 del mismo Estatuto Tributario se regula lo relacionado con la información específica que deben presentar los notarios ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ello no implica que el Director de Impuestos, por la existencia de dicha norma especial, pierda su competencia general para establecer, de conformidad con la norma transcrita, que ciertas informaciones de determinados contribuyentes deben ser presentadas a través de medios técnicos, que como los exigidos en el acto demandado se adecuan a los actuales sistemas de manejo de información, y permiten, de manera más eficaz el

control por parte de la entidad fiscalizadora. Compartí la decisión de la Sala de suspender provisionalmente la norma demandada, por cuanto al compararla con el artículo 629, pudo establecerse que exigía un requisito adicional, pero sin tener posibilidad en dicha etapa procesal, de considerar la facultad que tiene la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para establecer mecanismos técnicos de control, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 684 - 2 a que se ha hecho referencia. En síntesis, si la Administración tiene facultades para establecer los mencionados sistemas técnicos de control, bien podía como lo hizo disponer que la información especial que deben rendir los notarios, de las notarías ubicadas en las ciudades capital de departamento, fuera suministrada en medios magnéticos y por lo tanto las pretensiones de la demanda no han debido prosperar. Con todo respeto, Consuelo Sarria Olcos.

Fecha: ut supra.