CE-SEC4-EXP1996-N7417

NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO - Obligatoriedad / ACTO ADMINISTRATIVO - Ejecutoriedad / DEBIDO PROCESO - Violación / TESORERIA MUNICIPAL - Competencia para practicar liquidaciones / ALCALDE - Incompetencia para practicar liquidaciones De acuerdo con la normatividad vigente todo acto que afecte los derechos de los administrados deben ser dados a conocer del modo como lo ordena la ley y no puede entrar a regir sin el cumplimiento de este requisito esencial, es decir, que el acto administrativo de contenido particular, no notificado, no surte efectos legales y por ende no es ejecutable. la falta de notificación no conlleva per se la nulidad del acto administrativo practicado solo implica, que hasta tanto la administración no efectué la notificación éste no es ejecutable. Tal diligencia debió efectuarse, según lo indican los artículos 27 a 29 del Acuerdo 054 de 1984, conforme a los términos del Código Contencioso Administrativo, personalmente al representante del contribuyente o en su defecto por edicto, indicando desde luego, los recursos de reposición y apelación procedentes contra el acto administrativo para permitir el derecho de defensa. Al no haberlo hecho así la Administración, prospera el cargo de violación al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que endilga el actor. Se observa también que de conformidad con los artículos 20 y 21 del Acuerdo Municipal 054 de 1994, la competencia para practicar las liquidaciones oficiales y de aforo radica en la Tesorería Municipal y no en el Alcalde. De tal suerte que el haberse practicado por la determinación oficial del tributo por persona distinta a la indicada en la

norma, el acto administrativo es anulable por vicio de incompetencia conforme a lo dispuesto por el artículo 84 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C, seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7417

Actor: CAJA SOCIAL DE AHORROS

Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DEL ESPINAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la actora contra la sentencia del siete (7) de septiembre de mil novecientos y cinco (1995), desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la Caja Social de Ahorros, contra el acto administrativo contenido en la Resolución 1740 de veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante el cual el Alcalde del Municipio del Espinal, cuantificó el impuesto de industria y comercio adeudado por la Caja Social de Ahorros por los años gravables de 1988 a 1994 y ordenó al Tesorero Municipal adelantar su cobro.

ANTECEDENTES La actora, entidad sin ánimo de lucro, tiene definido en su objeto social el ejercicio entre otras, de la actividad financiera y como tal se hallaba inscrita en el Kardex de industria y comercio de la Secretaría del Municipio del Espinal (Tolima) desde

el año de 1978 y canceló el impuesto correspondiente desde el año de 1978 a 1987, fecha a partir del cual no volvió a cancelar la suma alguna por este concepto. Con fundamento en la información enviada por la Superintendencia Bancaria el Alcalde Municipal mediante la Resolución 1740 del veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) determinó a la Caja Social de Ahorros, el gravamen de industria y comercio, intereses y sanción por extemporaneidad por los períodos de 1988 a 1994 y ordenó al tesorero proceder a diligenciar el respectivo cobro en cuantía de $14.537.180 (catorce millones quinientos treinta y siete mil ciento ochenta pesos) y dispuso su comunicación y cumplimiento. LA DEMANDA Pide la nulidad del acto administrativo al estimar que con su expedición se infringieran los artículos 2º y 29 de la Constitución Nacional, 39 del Numeral 2º literal d), de la Ley 14 de 1983 modificado parcialmente por el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, 259 del Decreto 1333 de 1986, y 27 y 633 del Código Civil, 44, 47, 48, 63 y 135 Inciso 3º del Código Contencioso Administrativo y 21, 22, 27 y 28 del Acuerdo 054 de 1984 emanado del Concejo Municipal del Espinal (Tolima). Como concepto de la violación expresó que se vulneraban:

I. La Constitución Política en los artículos 2º al pretender la Alcaldía el cobro de un

gravamen del cual estaba exenta, y 29, porque en el acto acusado no se indicaron los recursos que procedían contra el mismo, ni el plazo para interponerlos.

II. La Ley 14 de 1983 en su artículo 39 Numeral 2º literal d), en concordancia con los artículos 259 del Decreto 1333 de 1986 y 633 del Código Civil, la haber incurrido la Administración en error en los motivos, o falsa motivación, al no examinar debidamente el alcance normativo del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, con las prohibiciones previstas en la ley de gravar las entidades de beneficencia.

El artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la notificación del acto administrativo no se hizo al representante legal y por lo tanto no podía producir efectos en contra de la Caja Social de Ahorros conforme a lo dispuesto por los artículos 47 y 48 ibidem.

III. El Acuerdo Municipal 054 de 1984 artículo 21, por cuanto, por una parte, la competencia para liquidar el impuesto era del Tesorero y no del Alcalde Municipal, y por la otra, por cada año gravable debió producirse una liquidación oficial independientemente y no una sola para todos los períodos.

Adicionalmente, expresa que el acto administrativo fue expedido cuando ya había precluido el término señalado para el efecto por el artículo 22 del mismo Acuerdo, y se desconoció lo dispuesto por los artículos 27 y 28 ibidem, que ordenan la notificación en debida forma. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, denegó las súplicas de la demanda, al

considerar que al actora si era sujeto pasivo del gravamen de Industria y Comercio conforme se deducía de lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, en razón de su actividad bancaria ejercida con permiso de la Superintendencia Bancaria. LA APELACION El apoderado de la actora, al apelar, expresa su desacuerdo con el fallo de la primera instancia por cuanto el a quo, no observó lo dispuesto por el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, toda vez, que no analizó los cargos de violación a las normas jurídicas, los hechos y argumentos expuestos en la demanda, especialmente los relacionados con la extemporaneidad del acto acusado al haber precluido el término que para el efecto señalaba el artículo 22 del Acuerdo 054 de 1994; la falta de notificación al representante legal; la falta de indicación de los recursos procedentes; el vicio de incompetencia del funcionario que practicó la liquidación y la improcedencia de una sola liquidación para determinar el tributo correspondiente a varios períodos gravables. ALEGATOS DE CONCLUSION La demandada ni la actora actuaron en esta oportunidad. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta ocasión por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, solicita la confirmación de la sentencia al considerar que la resolución demandada, tal como se desprende de su contenido no corresponde a una liquidación oficial del impuesto de industria y comercio sino al cobro de éste por las vigencias allí comprendidas. Advierte que la comparar los guarismos de las bases gravables y las tarifas

pertinentes de las liquidaciones privadas obrantes a folios 51 y siguientes del expediente, con las señaladas en la resolución de la litis, se observa que corresponden a los mismos, lo cual indica que la Administración Municipal no produjo con su acto, una situación fiscal distinta de la presentada por la actora en sus denuncios, tan solo incluyó lo atinente a sanciones por extemporaneidad e intereses moratorios. Si bien la Resolución 1740 contempla en sus consideraciones la operación de la cual el monto del impuesto adecuado que se cobra, no por ello puede atribuírsele la calidad de la liquidación oficial, pues otra cosa es lo dispuesto en su parte relativa. Estima que aún cuando la sentencia, en verdad, no contempló los temas aludidos por el impugnante, si resolvió de fondo el asunto, ante lo cual, por lo expuesto precedentemente, resultaba irrelevante un pronunciamiento en tal sentido. De tal suerte que como la actuación administrativa no fue desarrollada conforme a lo dispuesto en el artículo 20 y siguientes del Acuerdo 054 de 1984 del Municipio de Espinal, para la liquidación oficial, no se configuró en su criterio, ninguna de las anomalías mencionadas por el apelante. Si bien la cuenta de cobro con que se le envió la Resolución en comento, no revestía una forma muy usual al recaudo, resulta válida como diligencia de cobro del tributo adecuado y como preámbulo de una posible acción coactiva. CONSIDERACIONES DE LA SALA Naturaleza del acto acusado. Previamente a la decisión de fondo, ante la calificación que del acto acusado hace

la Agente del Ministerio Público, la Sala considera necesario determinar su naturaleza para deducir los requisitos indispensables para su validez y eficacia de acuerdo con la ley. Observa la Sala que la Resolución 1740 del veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) en sus considerandos, literales c) y d), contiene un acto administrativo de determinación del impuesto de industria y comercio, ya que en él el Alcalde del Municipio del Espinal cuantifica el gravamen de industria y comercio, y complementarios de avisos a cargo de la actora, tomando como base gravable la informada por la Superintendencia Bancaria para cada uno de los períodos fiscales de 1988 a 1994; líquida sanción de extemporaneidad e intereses moratorios, y en su parte considerativa ordena al Tesorero diligenciar el cobro respectivo. La circunstancia de la igualdad de las cifras consignadas en la Resolución con las contenidas en las declaraciones y liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio presentadas por la actora, que anota la Delegada del Ministerio Público, sólo obedece a que la entidad, como lo advierte claramente en la demanda, luego de tener conocimiento del acto administrativo practicado el veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que liquidó y ordenó el cobro del gravamen, procedió a presentarlas y pagar el impuesto allí determinado, el día veinte (20) del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994); es decir, con posterioridad al acto administrativo, alegando que lo hizo “ante la inminencia de un proceso ejecutivo

fiscal, con el título que constituye la citada Resolución, además del cierre de la oficina por falta de licencia de funcionamiento por no haber cancelado el referido impuesto, sin que por ello se reconozca deber suma alguna en dinero” (demanda Folio 77). Visto entonces, que el acto acusado si contiene la liquidación oficial del gravamen de industria y comercio y complementario a cargo de la sociedad actora por los años de 1988 a 1994, debe analizarse si éste cumplió con los requisitos que para su expedición exigen las normas legales nacionales y locales, o si no los cumplió, por haber desconocido la Administración las normas que invoca la demanda. Cargos que no atendió el Tribunal desconociendo el mandato del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, en actitud que merece censura por parte de la Corporación. Procede la Sala en consecuencia a analizar los cargos que contra el acto administrativo formuló la actora, excepción hecha del referido a la no sujeción de la Caja Social de Ahorros al gravamen de industria y comercio, en razón de su actividad financiera, toda vez que atendido debidamente por el Tribunal, no fue objeto de apelación. Obra en el expediente un ejemplar del Acuerdo No. 054 de 1984 expedido por el Concejo Municipal de El Espinal. “Por medio del cual se dictan normas para la expedición de las licencias de funcionamiento a los establecimientos industriales y comerciales y se reglamentan el cobro del impuesto de industria y comercio” siendo importantes para el sub lite el Capítulo IV artículos 20, 21, 22, 27 y 28 que

fijan el procedimiento, competencia formalidades, oportunidades para la liquidación, la forma de notificación del acto administrativo y los recursos que proceden contra la decisión. Dice el actor, para configurar el cargo de violación del artículo 29 de la Constitución Política, que el acto administrativo no se notificó personalmente al representante legal como lo ordenan los artículos 43, 44, 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo y 27 y 28 del Acuerdo 054 de 1984, ni se le indicaron los recursos procedentes, y que por tal circunstancia no podía tener efecto vinculante para el administrado. De acuerdo con la normatividad vigente todo acto que afecte los derechos de los administrados debe ser dado a conocer del modo como lo ordena la ley y no puede entrar a regir sin el cumplimiento de este requisito esencial. Es decir, que el acto administrativo de contenido particular, no notificado, no surte efectos legales y por ende no es ejecutable. Analizada la Resolución acusada contentiva en sus consideraciones de la determinación del impuesto, observa la Sala que en su parte resolutiva al ordenar el cobro del mismo por parte del Tesorero y el envió de copias de la misma Resolución, a la Contraloría Municipal, a la Secretaría de Hacienda Municipal y a la Tesorería Municipal, sólo advierte: “comuníquese y cúmplase” pero no ordena la notificación al interesado. Diligencias que como antes se vio, no se potestativa sino obligatoriedad; no obstante, la falta de notificación no conlleva per se la nulidad del acto administrativo practicado sólo implica, que hasta tanto la Administración no efectúe la notificación éste no es ejecutable.

Tal diligencia debió efectuarse, según lo indican los artículos 27 a 29 del Acuerdo 054 del 1984, conforme a los términos del Código Contencioso Administrativo, personalmente al representante del contribuyente o en su defecto, por edicto, indicando, desde luego, los recursos de reposición y apelación procedentes contra el acto administrativo para permitir el derecho de defensa. Al no haberlo hecho así la Administración, prospera el cargo de violación al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que endilga el actor. También observa que la Sala que de conformidad con los artículos 20 y 21 del Acuerdo Municipal 054 de 1994, la competencia para practicar las liquidaciones oficiales y de aforo radica en la Tesorería Municipal y no en el Alcalde. De tal suerte que el haberse practicado la determinación oficial del tributo por persona distinta a la indicada en la norma, el acto administrativo por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Declaración que hace la Sala, para proceder al estudio de la petición de restablecimiento del derecho conculcado. La petición de la actora como se plantea en la demanda es en el sentido de que se ordene al Municipio del Espinal “dispensar a mi representada del pago del impuesto de Industria y Comercio y de su complementario de avisos y tableros por los años gravables de 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994”, así como la devolución de las sumas pagadas por concepto del impuesto. Petición que no puede atender la Sala, en esta oportunidad por dos razones:

La primera, porque no la sujeción de la actora al gravamen de Industria y Comercio, fue materia que decidió el Tribunal, declarando la calidad de su objetivo pasivo de la Caja Social de Ahorros dada su actividad financiera. Punto éste que no fue objeto de apelación, por lo que ha entenderse la conformidad de la demandante con la sentencia de primer grado. La segunda, porque la entidad actora procedió a presentar las declaraciones privadas del impuesto el día veinte (20) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), deber cuya causa legítima en la ley y en razón de su imperio, sin que resulte relevante para el efecto la voluntad del contribuyente. Si bien puede ser cierto que cumplió tal obligación por conminación de la Administración Municipal y que lo hizo para evitar el proceso ejecutivo fiscal y el cierre de la oficina por falta de licencia de funcionamiento, tales consecuencias son comunes y generales para los contribuyentes que no cumplen sus deberes tributarios. Por último precisa la Sala, que los actos sujetos a control de la de la jurisdicción, son las expresiones de la voluntad de la Administración destinadas a producir efectos jurídicos y que los actos del contribuyente, como son las liquidaciones privadas, que de acuerdo con la ley están obligadas a presentar, escapan a su control. Cosa distinta es que se declare una obligación sin causa legal. Así las cosas, no puede ordenarse la restitución o devolución del pago del impuesto realizado por la contribuyente al deber impuesto por la ley, por cuanto como ya se dijo por una parte, no es procedente la nulidad de las liquidaciones privadas como antes se precisó, y por la otra, la decisión del a quo confirmó la

calidad de sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio de la Caja Social de Ahorros, aspecto que no mereció reparo por la actora, ya que nada dijo sobre este asunto en su apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) en cuanto deniega las súplicas de la demanda.

2. ANULASE la Resolución 1740 del veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) expedida por el Alcalde del Municipio del

Espinal (Tolima).

3. NIEGANSE las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente ausente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.