CE-SEC4-EXP1996-N7453

ACTO ADMINISTRATIVO - Principio de legalidad / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Definición. Intereses de financiación. Tope de financiación El control de legalidad de los actos administrativos, a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, debe ejercerse a la luz de la normatividad vigente en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar a la actuación administrativa que se pretende controlar, en desarrollo del principio de legalidad, según el cual al imponerse una sanción, es requisito que previo a la conducta que se imputa, exista una norma que la consagre como infractora. Igualmente ha sido insistente la Sala en precisar, que la derogatoria posterior de las normas que sirven de fundamento jurídico a un acto administrativo que impone una sanción, no conlleva a que la conducta infractora sea inexistente y deba quedar sin sanción. En materia de vivienda de interés social para el año de 1991, existía una regulación clara y específica, en el sentido de que tratándose de ciudades de más de 500.000 habitantes, se entendía por dicha vivienda, aquella cuyo valor de adquisición a la fecha de su adquisición, no superara los 135 salarios mínimos legales mensuales, norma que por ser especial debe aplicarse preferentemente sobre cualquier otra. De suerte que no resulta admisible la aplicación analógica que efectuó la entidad financiera, respecto de las Resoluciones 5 y 51 de 1991, que al regular el tope de financiación de la vivienda de interés social, facultaron a las entidades para conceder créditos hasta del 90 del valor comercial del

inmueble, pues como se aprecia, además de existir norma especial, dichas resoluciones contemplaban situaciones diferentes, como lo era el tope de financiación que se pedía conceder, pero de manera alguna, lo que debía entenderse por vivienda de interés social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D. C., febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7453

Actor: AHORRAMAS - CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación impetrado por la parte actora, contra el fallo proferido el 25 de agosto de 1995 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatorio de las súplicas de la demanda que propendían por la nulidad, con el consecuente restablecimiento del derecho, de las Resoluciones 065 y 681, expedidas por la Superintendencia Bancaria.

ANTECEDENTES Previa solicitud de explicaciones, efectuada mediante oficio del 15 de octubre de 1993, la Superintendencia Bancaria mediante la Resolución 065 de 1994 impuso sanción a la Corporación de Ahorro y Vivienda Ahorramas S. A., por cobro de intereses por encima de las tasas autorizadas en cartera VIS, sobre 33 créditos individuales de adquisición inferiores a 135 salarios mínimos mensuales legales, aprobados en 1991.

Una vez recurrido el acto administrativo fue confirmado mediante la Resolución 681 de 1994, que determinó la sanción en $9.000.000, con el cual quedó agotada la vía gubernativa. DEMANDA Mediante apoderado judicial, la entidad financiera instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la actuación administrativa, por considerarla violatoria de las siguientes disposiciones: artículos 71 del C. C.; 1, 3, 14 y 38 de la Ley 153 de 1887; 2 de la Resolución 51 de 1991; 18 de la Resolución 5 de 1991 y 1 de la Resolución Externa 12 de 1993. Luego de transcribir las normas citadas, adujo que la Superintendencia Bancaria al expedir los actos acusados, los fundamentó en normas derogadas, esto es, en la Resolución 51 de 1991, que tácitamente había sido derogada por la Resolución Externa 12 de 1993, que estableció que ya no existirían topes máximos de intereses en préstamos para adquisición de vivienda de interés social. Cuestionó la legalidad de los actos acusados, en cuanto se fundamentaron en normas que habían perdido su efecto vinculante por ser insubsistentes, con lo cual estimó que se configuró la causal de nulidad consagrada en el artículo 84 del

C. C. A., pues a la fecha de la imposición de la sanción, no existía norma que señalara el monto máximo en relación con la tasa de interés para los préstamos otorgados para la adquisición de vivienda de interés social.

En segundo lugar sostuvo que la actuación gubernativa vulneró lo estatuido en la Resolución 5 de 1991, artículos 18 y 21, que facultan a las corporaciones para que financien hasta el 90% del valor comercial de las viviendas de interés social, por lo que no necesariamente debe tenerse en cuenta el precio de compra, sino el que se estime como valor comercial. Con tal interpretación explicó que el crédito concedido a Colsubsidio para la construcción de vivienda, cuyo valor comercial era superior a 135 salarios mínimos, se hubiese otorgado en el rango VIS a 4.000 UPAC, por lo que el interés no podía superar el 8.5%. CONTESTACION DE LA DEMANDA La apoderada judicial de la entidad demandada al oponerse a las pretensiones de la demanda, arguyó que la actuación administrativa se rigió conforme al principio de legalidad de los actos administrativos, consagrado en el artículo 29 de la Carta, según el cual el acto debe estar referido a un determinado período, el cual será el punto de referencia de las normas a aplicar, que corresponden a las preexistentes al acto imputado. Ya sobre el caso materia del debate, anotó que al momento del otorgamiento de los créditos, por parte de la Corporación, y de la adquisición de los bienes inmuebles clasificados como vivienda de interés social, pagados con dichos créditos, existían normas que determinaban el criterio para establecer cuándo una vivienda era de interés social, para las cuales se había instaurado un tratamiento financiero preferencial. De acuerdo con lo preceptuado en la Ley 2ª de 1991, se entendía por vivienda de

interés social, toda aquella solución de vivienda cuyo precio de adquisición sea o hubiese sido a la fecha de su adquisición, igual o inferior a 135 salarios mínimos legales mensuales, lo que equivale a que el tope fuese de $6.978.000. Respecto de este tipo de créditos, la Junta Monetaria expidió la Resolución 5 de 1991 y posteriormente, la Resolución 51 de la misma anualidad, en las que estableció como tope en los préstamos para la adquisición de vivienda de interés social, el 5% anual efectivo. Sostuvo que por estar vigente tal tope para la época de los hechos que se debaten la actora ha debido acoger dichos preceptos. En relación con el segundo cargo, luego de citar las Leyes 9ª de 1989 y 2ª de 1991, indicó que la fecha que debe tomarse como referencia para determinar si una vivienda es de interés social, es aquella en la que se perfecciona el respectivo contrato y el valor que en este se pacta pues el valor comercial del bien está instaurado para otros fines accesorios. Insistió en que el valor de adquisición del bien, es el señalado en la escritura pública. Luego de explicar las modificaciones efectuadas por la Junta Monetaria en relación con este punto, anotó que el tope del 90% permitido para la financiación de vivienda de interés social, sólo resulta aplicable a quienes en la adquisición no hubieren obtenido subsidio de conformidad con la Ley 3ª de 1989; igualmente arguyó que tal criterio si bien es válido para establecer el monto de la financiación, no resulta aplicable para determinar cuándo una vivienda es de interés social.

Respecto del crédito concedido a Colsubsidio, en su calidad de constructor, aclaró que es diferente e independiente de cada crédito concedido para la adquisición de vivienda particular. Por lo que no resultaba pertinente verificar la información relativa al valor comercial de tales bienes, máxime cuando como ya se explicó, el valor comercial no es relevante al momento de establecer si la vivienda es de interés social. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El a quo despachó desfavorablemente las pretensiones de la demanda, así: En relación con el primer cargo subrayó que la sanción impuesta fue consecuencia del otorgamiento de 33 créditos para vivienda de interés social, concedidos en 1991, inferiores a 135 salarios mínimos mensuales legales, sobre los cuales se cobraron intereses superiores al 5% anual efectivo. De manera que para tal época la norma vigente era la Resolución 51 de 1991. Aclaró que la norma por la cual se censura un hecho, debe estar vigente al momento de la incursión en el hecho objeto de censura, aunque no se encuentre vigente al momento de expedir el acto sancionatorio, pues en esta materia no opera el principio de favorabilidad. Sobre el segundo cargo, con base en la Ley 9ª de 1989, qué define que se entiende por vivienda de interés social, y en la Ley 2ª de 1991, que modificó el artículo 44 de la Ley 9ª, estableció que el valor que debe tenerse en cuenta para la aplicación de la Resolución 51 de 1991, es el valor de adquisición de la vivienda y no el del avalúo que le otorgue la misma entidad que va a financiar la compra,

por lo que no tenía porqué la Superintendencia entrar a examinar los avalúos que la misma había practicado. APELACION El apoderado de la entidad financiera, interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, con los siguientes argumentos: Adujo que el fallo del a quo desconoció el principio general del derecho que regula el conflicto de leyes en el tiempo, contenido en el artículo 71 del C. C. y en la Ley 153 de 1887, en virtud de los cuales las leyes tienen una vigencia en el tiempo que impiden que sean aplicadas cuando han sido derogadas o sustituidas por otras. De suerte que la actuación administrativa acusada, se encuentra viciada de nulidad, por haber dado aplicación a normas insubsistentes y por no haber dado aplicación a los artículos 2 literal a) de la Resolución 51 de 1991, 18 y 21 de la Resolución 5 de 1991 y 1 de la R.E. 12 de 1993. Advirtió que la Resolución 12 de 1993, que entró a regir el 28 de abril de ese año, derogó expresamente el artículo 3 de la R.E. 19 de 1991, con lo cual la restricción en cuanto a las tasas de interés aplicables para los créditos para la adquisición de vivienda de interés social, desapareció. Por ello, al no existir norma vigente en relación con el límite de interés para tales operaciones de crédito, no puede imponerse una sanción, con fundamento en una norma derogada, que no tiene fuerza vinculaste. Reiteró que con su actuación, la Superintendencia Bancaria revivió una norma

expresamente derogada, al concederle efectos ultractivos, lo cual es contrario a derecho. Igualmente insistió en el cargo relativo a la falta de aplicación de los artículos 18 y 21 de la Resolución 5 de 1991, que facultan a las corporaciones de ahorro y vivienda, para que financien hasta el 90% del valor comercial de las viviendas de interés social, de donde concluyó que el valor que debe tenerse en cuenta tratándose de este tipo de vivienda, no es necesariamente el precio de compra, sino que la Corporación puede optar por el valor comercial como efectivamente lo hizo al efectuar el avalúo correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Resolución 5 de 1991, por lo que el tope resultó superior al precio de vivienda de interés social y en consecuencia, era válido cobrar intereses superiores al 5% ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad, tanto la parta actora, como la parte demandada presentaron escrito, así: El apoderado recurrente luego de transcribir las pretensiones de la demanda y de efectuar un recuento de los argumentos presentados por la apoderada de la Superintendencia Bancaria al contestar la demanda, reiteró que la actuación de la administración se fundó en una norma insubsistente, que había sido derogada y sustituida por otra; igualmente volvió a manifestar que tal actuación se halla viciada de nulidad, también por falta de aplicación de las Resoluciones 5 de 1991 y 12 de 1993. A su vez, la apoderada de la demanda solicitó que se le dé confirmación al fallo apelado; esgrimió que las normas aplicables, son la vigentes a la fecha en que se

configura el hecho sancionable, independientemente de que el acto administrativo a través del cual se impone, se expida con posterioridad a la vigencia de las normas en las que se fundamenta la sanción. Lo anterior, porque las normas sancionatorias, son de naturaleza sustantiva, por lo que preexisten al hecho que se sanciona; no pueden ser aplicadas irretroactivamente, lo que significa que rigen hacia el futuro desde su promulgación hasta su derogatoria, cobijando también situaciones ocurridas bajo su vigencia. Defendió la legalidad de la actuación administrativa, en cuanto aplicó la normatividad vigente al momento en que ocurrieron los hechos, pues de haber procedido como lo pretende la parte actora, habría dado aplicación retroactiva a la Resolución 12 de 1993. En relación con el segundo cargo aclaró que no es potestativo de las corporaciones, aplicar la norma que estimen adecuada, sino que están obligadas a dar cumplimiento a lo que la ley expresamente dispone, lo que aplicado al caso en estudio conlleva a concluir que no era procedente dar aplicación a las normas citadas por la parte, sino a las que regulaban el concepto de vivienda de interés social en forma directa. MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuraduría Octava Delegada ante esta Corporación, no registró actuación. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar la inconformidad de la parte recurrente, está dada porque a su juicio los actos administrativos objeto de este juicio, con desconocimiento del principio del derecho relativo a la vigencia de la ley en el tiempo, aplicaron normas derogadas con el objeto de imponer la sanción la Corporación de Ahorro y

Vivienda Ahorramas. Como se ha reiterado en diversas oportunidades, subraya la Sala que el control de legalidad de los actos administrativos, a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, debe ejercerse a la luz de la normatividad vigente en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar a la actuación administrativa que se pretende controlar, en desarrollo del principio de legalidad, según el cual al imponerse una sanción, es requisito que previo a la conducta que se imputa, exista una norma que la consagre como infractora. Igualmente ha sido insistente la Sala en precisar, que la derogatoria posterior de las normas que sirven de fundamento jurídico a un acto administrativo que impone una sanción, no conlleva a que la conducta infractora sea inexistente y deba quedar sin sanción, como quiera que tal interpretación es válida tratándose de materia penal, en la cual rige el principio de favorabilidad, el cual en forma alguna es aplicable al campo del derecho administrativo, cuyos objetivos e intereses tutelados son diferentes. En este sentido se ha pronunciado la Sala en los fallos 5752, 4816, 4922 y 4654 entre otros. De manera que no resulta admisible el criterio de la parte actora, en el sentido de que por haber estado derogadas las normas que sirvieron de fundamento a la sanción, a la fecha de su imposición, la conducta para tal fecha no podía ser cuestionada, pues a la fecha en que la actora incurrió en los hechos irregulares que le endilgó la Superintendencia Bancaria, existía normatividad vigente que le

imponía un tope de interés en materia de vivienda de interés social, el cual estaba en la obligación de acatar, sin que resulte admisible pretender que por la derogatoria posterior de la norma, la conducta se convierta en inexistente. En segundo lugar cuestionó la sentencia de primera instancia, en cuanto estableció que los 33 créditos concedidos, por los cuales se sancionó a la entidad financiera, correspondían a vivienda de interés social, cuyos intereses no podían superar el tope del 5% efectivo anual, con el argumento de que la entidad, con base en el avalúo comercial de los bienes, determinó que éstos no correspondían a vivienda de interés social, por lo que los intereses tenían como tope el 8.5% efectivo anual. Respecto de tal argumento estima la Sala que, tal como lo precisó la apoderada de la Superintendencia Bancaria, para la época en que se concedieron los créditos que dieron lugar a la sanción, existía norma expresa que determinaba qué se entendía por vivienda de interés social, así: LEY 9ª DE 1989 “Artículo 44. Entiéndese por viviendas de interés social todas aquellas soluciones de vivienda cuyo precio de adquisición o adjudicación sea o haya sido, en la fecha de su adquisición: ... c) Inferior o igual a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con más de quinientos mil (500.000) habitantes”. LEY 2ª DE 1991 “Artículo 3º. Entiéndese por viviendas de interés social todas aquellas soluciones

de vivienda cuyo precio de adquisición o adjudicación sea o haya sido, en la fecha de su adquisición: ... c) Inferior o igual a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, cuenten con más de quinientos mil (500.000) habitantes”. Conforme a lo anterior, resulta claro que en materia de vivienda de interés social, para el año de 1991, existía una regulación clara y específica, en el sentido de que tratándose de ciudades de más de 500.000 habitantes, se entendía por dicha vivienda, aquella cuyo valor de adquisición, a la fecha de su adquisición, no superara los 135 salarios mínimos legales mensuales, norma que por ser especial debe aplicarse preferentemente sobre cualquier otra. De suerte que no resulta admisible la aplicación analógica que efectuó la entidad financiera, respecto de las Resoluciones 5ª y 51 de 1991, que al regular el tope de financiación de la vivienda de interés social, facultaron a las entidades para conceder créditos hasta del 90% del valor comercial del inmueble, pues como se aprecia, además de existir norma especial, dichas resoluciones contemplaban situaciones diferentes, como lo era el tope de financiación que se podía conceder, pero de manera alguna, lo que debía entenderse por vivienda de interés social. Aceptar la argumentación esgrimida por la actora a lo largo de este debate, equivaldría a avalar su posición que conlleva a que esté al arbitrio de las entidades financieras, establecer cuándo una vivienda es de interés social de

acuerdo con el avalúo comercial, aspecto éste que se halla regulado directamente por el legislador. En consecuencia, a juicio de la Sala, la actuación administrativa estuvo ajustada a derecho, como quiera que la actora no podía, para efectos de establecer los intereses de los créditos concedidos, determinar si la vivienda era o no de interés social, de acuerdo con avalúos comerciales efectuados por ella. Por ser suficientes las anteriores razones, la Sala procederá a impartir confirmación al fallo apelado. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de Origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Julio E. Correa Restrepo, Guillermo Chahín Lizcano, Delio Gómez Leyva, Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.