CE-SEC4-EXP1996-N7505

CAMARA DE COMERCIO - Naturaleza. Funciones. Reconocimiento de personalidad jurídica De conformidad con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio “son instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar”. Siguiendo la definición transcrita se concluye que las Cámaras de Comercio son personas jurídicas que obtienen su personalidad jurídica por ministerio de la ley, o sea que no requieren una posterior diligencia de reconocimiento de personería. A su vez las Cámaras de Comercio tienen unas precisas y determinadas funciones, dentro de las cuales, y de conformidad con el artículo 86 del C. de Cio., están las de llevar el registro mercantil, recopilar las costumbres mercantiles, designar árbitros o amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten, y en general, tal como lo prescribe el numeral 12 de la norma en mención, “las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional”. El Decreto Reglamentario 1520 de 1978 previó en su artículo 7º que las Cámaras de Comercio sólo pueden ejercer las funciones expresamente señaladas en ese mismo decreto y en el artículo 86 del C. de Cio. dentro de las cuales, como ya se vio, están las que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional. Ahora bien, es indiscutible que las Cámaras de Comercio tienen unas precisas funciones, pero también lo es que como personas jurídicas que son, tienen también derechos, atribuciones y facultades, dentro de las cuales está la

prevista en el artículo 84 del C.C.A. que permite a cualquier persona demandar la nulidad de un acto administrativo, lo cual no resulta incompatible con las funciones expresamente atribuidas a las Cámaras. IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Impuestos de período / LEY QUE REGULA CONTRIBUCIÓN - Concepto / OBLIGACION TRIBUTARIA - Elementos / IMPUESTO DE PERIODO - Hecho gravable Sobre el alcance del artículo 338 de la Constitución Nacional la sala en providencia de 15 de octubre de 1993, Expediente número 4710, expresó: “En efecto dicho artículo en plena concordancia con el artículo 363 de la misma Constitución Nacional, consagró de manera enfática la irretroactividad de la ley, y específicamente para los impuestos de período, dispuso que las normas que los regulen no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley. ¿Qué debe entenderse entonces por “leyes que regulen contribuciones”? Haciendo una interpretación integral del citado artículo 338 de la Constitución Nacional, a juicio de la Sala, debe entenderse toda norma que regule y por lo tanto afecte alguno de los elementos estructurales de un tributo, que el mismo artículo en análisis, enumera en su inciso primero y que desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario: los sujetos activos y pasivos, los hechos gravables, las bases gravables y las tarifas respectivas...”. Es de anotar que el texto mismo del artículo 338 de la Carta Fundamental el que hace la distinción en relación con los denominados impuestos de período, en los cuales el hecho gravable se va configurando en un determinado ejercicio, como

sucede por ejemplo en el impuesto sobre la renta, o el impuesto a las ventas, pues la aplicación en el mismo ejercicio fiscal de una disposición que regule o modifique un gravamen de tal categoría conduciría a hacer retroactivas las normas tributarias a pesar de la expresa prohibición constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7505

Actor: CÁMARA DE COMERCIO DE IBAGUÉ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUE Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 27 de septiembre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, y mediante la cual se negó la solicitud de nulidad del artículo 1º del Acuerdo número 024 de marzo 30 de 1995, expedido por el

Concejo Municipal de Ibagué. ANTECEDENTES La Cámara de Comercio de Ibagué, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad del artículo 1º del Acuerdo número 024 de marzo 30 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, por medio del cual se establece la sobretasa al consumo de combustible automotor y se conceden unas autorizaciones al Ejecutivo. LA DEMANDA La actora fundamenta la demanda en la violación de los artículos 338 inciso final,

y 345 inciso primero de la Constitución Nacional, y 265 del Decreto - ley 1333 de 1986, pues considera que con la imposición de la aludida contribución a partir del 1º de junio de 1995, se está desconociendo el artículo 338 de la Constitución Nacional, que prevé expresamente que las disposiciones que regulen contribuciones en general, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva norma. Agregó que de conformidad con el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986, que delimita el período de los presupuestos municipales, un Concejo Municipal no puede dictar acuerdo alguno donde se establezca una contribución que pueda cobrarse dentro del mismo año en que se cree o se haya establecido, porque el artículo 338 de la Carta dispone que debe cobrarse dentro del año siguiente. Por último, adujo que también es quebrantado el artículo 345 de la Constitución Nacional, que predica la intangibilidad del presupuesto por lo menos en lo atinente a la fuente de ingresos, pues si el presupuesto del municipio empezó a regir el 1º de enero del año en curso, mal puede pretenderse cobrar una sobretasa a partir del 1º de junio de ese mismo año, cuando tal sobretasa no figuraba en el presupuesto vigente. Así mismo, solicitó la suspensión provisional del acto acusado la cual fue negada en primera instancia mediante providencia del 1º de junio de 1995, decisión confirmada por la Sala por medio de auto del 8 de septiembre de 1995. TERCERO COADYUVANTE El Personero del municipio de Ibagué solicita también la nulidad del Acuerdo

acusado, toda vez que a su juicio se está violando el principio de justicia tributaria, por cuanto en el parágrafo del artículo 3º se prevé una preferencia para los propietarios de los predios no urbanizados desconociendo que frente a sujetos con capacidad de pago diferente, el impuesto o contribución debe ser diferente, y el principio de la certidumbre tributaria, pues ante los comuneros y miembros de la acción comunal, se divulgó que las obras se financiarían en un 50% con la sobretasa y el otro 50% con la contribución de valorización y en el Acuerdo acusado se consignó una cosa totalmente distinta. CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada por intermedio de apoderado, dio contestación a la demanda y se opuso a sus pretensiones, por los siguientes motivos: La acción de simple nulidad se circunscribe al análisis de la legalidad del acto frente a disposiciones a las que debía sujetarse, en consecuencia, la alegación de efectos sobre la estructura de precios de una comunidad o “la afectación de desórdenes sociales y aún de orden público” no puede constituirse en un fundamento válido de sustento para impetrar la anulación del acto. Así mismo, frente al alcance del artículo 338 de la C.N., precisa que el mismo sólo se refiere a los hechos periódicos o sucesivos como ocurre en el impuesto sobre la renta, o en el de industria y comercio, en donde la obligación tributaria nace cuando se completan todos los elementos previstos en la ley, al cierre del período, en tanto que el hecho generador en la sobretasa es instantáneo. Precisa igualmente que los parámetros contenidos en el articulado del Acuerdo

número 024 del 30 de marzo de 1995 están sujetos al sentido de la Ley 105 de 1993, y el acto continúa incólume en su presunción de legalidad que se presenta intacta. Finalmente, sobre la alegada intangibilidad del presupuesto, estima que más que la remisión al parcialmente derogado Decreto - ley 1333 / 86, la fundamentación que desvirtúa el cargo es precisamente la vigencia de normas especiales de carácter presupuestal como las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, en donde se contempla que el presupuesto es un instrumento flexible que permite movimientos y adiciones. TERCERO IMPUGNANTE El señor Belisario Beltrán Bastidas, en nombre propio, se opone a las pretensiones de la demanda, pues a su juicio, la Cámara de Comercio carece de capacidad sustantiva para instaurar la acción de nulidad formulada, ya que de conformidad con el artículo 86 del C. Co., las Cámaras sólo pueden desempeñar las funciones que expresamente les atribuye el legislador, dentro de las cuales no está la de demandar la nulidad de actos administrativos. Al efecto cita jurisprudencia de la Corporación. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima negó las súplicas de la demanda al considerar que no es acertado que toda contribución que sea impuesta por un Concejo Municipal sólo pueda cobrarse en el año fiscal siguiente, según el artículo 338 de la Constitución Política, pues dicha norma hace mención a las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, característica de

la cual no participa la sobretasa al consumo de la gasolina, pues el hecho gravable se presenta en el momento en que se adquiere el combustible, es decir, es instantáneo. De otra parte, estima que no se desconoce el artículo 345 de la Constitución Nacional, pues de conformidad con el artículo 342 de la C.N. y la ley orgánica del presupuesto, los presupuestos pueden ser modificados, bien para reducir o aplazar apropiaciones, aumentar su monto, disponer traslados y créditos adicionales. LA APELACION El apoderado judicial de la entidad demandante al apelar la decisión de primera instancia afirma que la interpretación que da el Tribunal Administrativo acerca de la distinción en impuestos de período e instantáneos, es errónea porque donde la ley no distingue tampoco puede distinguir el intérprete, lo cual conduce no sólo al quebrantamiento del artículo 338 de la C.N., sino de todo el sistema de la Hacienda Pública que en el ordenamiento superior dispone el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y racionalización de la economía para lograr el mejoramiento de la calidad de vida. De otra parte, el tercer impugnante presentó escrito de apelación adhesiva, en el cual solicita que la Corporación se pronuncie sobre la excepción propuesta de falta de capacidad sustantiva de la Cámara de Comercio de Ibagué para demandar y se unifique la jurisprudencia sobre el particular, pues en su opinión existe un pronunciamiento jurisprudencial de la Corporación que respalda la excepción propuesta. ALEGATOS DE CONCLUSION MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Octava Delegada ante la

Corporación, estima que el fallo recurrido debe ser confirmado, pues el artículo 338 de la C.N. invocado como violado, sólo se refiere a los impuestos de período, a los cuales no pertenece la sobretasa a la gasolina. Tampoco resulta violado el artículo 265 del Decreto 1333 / 86, pues mientras éste se refiere a la conformación de los presupuestos municipales, la norma acusada versa sobre una situación de naturaleza tributaria. En relación con la violación del artículo 345 de la C.N., considera que la Ley 105 de 1993 que autorizó a los municipios y distritos para establecer la sobretasa a la gasolina, entró a regir el 20 de diciembre de 1993, y en estas condiciones es lógico concluir que el presupuesto para 1995 bien pudo prever que se percibieran ingresos por concepto de esa sobretasa. El demandante sin embargo, no aclaró esa situación, ni demostró la aseveración que hizo en el sentido de que en el presupuesto de 1995 no figuraba esa sobretasa, por lo cual no es posible apreciar si el acto acusado viola el precepto constitucional que cita el actor. Ni la demandante, ni el demandado, ni los terceros coadyuvante e impugnante intervinieron en la oportunidad procesal para alegar en conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar, debe la Sala precisar si la actora, es decir, la Cámara de Comercio de Ibagué, tenía capacidad sustantiva para interponer la acción de nulidad, o sea, si existe el presupuesto procesal de la acción de la capacidad para ser parte. Dicho presupuesto procesal busca asegurar que quienes figuren como partes en

un proceso sean personas, ya naturales o jurídicas, o en general entes que de acuerdo con la ley puedan ser considerados como “sujetos de derechos”, v. gr., un patrimonio autónomo. El artículo 84 del C.C.A., con el fin de buscar la protección del ordenamiento jurídico en general, consagró la acción de nulidad en favor de toda persona, es decir, que es una acción de carácter público, pues tal como la prevé la norma en mención “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos”. Ahora bien, de conformidad con el artículo 78 del C. Co., las Cámaras de Comercio “son instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar”. Siguiendo la definición transcrita se concluye que las Cámaras de Comercio son personas jurídicas que obtienen su personalidad jurídica por ministerio de la ley, o sea que no requieren de una posterior diligencia de reconocimiento de personería. A su vez, las Cámaras de Comercio tienen unas precisas y determinadas funciones, dentro de las cuales, y de conformidad con el artículo 86 del C. Co., están las de llevar el registro mercantil, recopilar las costumbres mercantiles, designar árbitros o amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten, y en general, tal como lo prescribe el numeral 12 de la norma en mención, “las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional”. Así mismo, el Decreto Reglamentario 1520 de 1978 asigna a las Cámaras de

Comercio otras funciones “además de las funciones señaladas en el artículo 86 y demás disposiciones del Código de Comercio”, tales como la de servir de cuerpo consultivo del Gobierno. Tal decreto fue adicionado por el artículo 6º del Decreto 1259 de 1993, que asignó a las Cámaras la atribución de desempeñar funciones de veeduría cívica en los casos señalados por el Gobierno Nacional. Igualmente, la Ley 80 de 1993, sobre contratación pública, asignó a las Cámaras la función de llevar el registro único de proponentes. El Decreto Reglamentario 1520 de 1978, previó en su artículo 7º, que las Cámaras de Comercio sólo pueden ejercer las funciones expresamente señaladas en ese mismo decreto y en el artículo 86 del C. Co. dentro de las cuales, como ya se vio, están las que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional. Consagró igualmente la prohibición de realizar “cualquier acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de las mismas” (de sus funciones), “o que constituya competencia comercial con las actividades propias del sector privado”. Ahora bien, es indiscutible que las Cámaras de Comercio tienen unas precisas funciones, pero también lo es que como personas jurídicas que son, tienen también derechos, atribuciones y facultades, dentro de las cuales está la prevista en el artículo 84 del C.C.A., que permite a cualquier persona demandar la nulidad de un acto administrativo, lo cual no resulta incompatible con las funciones expresamente atribuidas a las Cámaras, pues es evidente, de una parte, que la

facultad en mención no corresponde técnica ni jurídicamente a una función y, de otra, que la misma tiene consagración legal en favor de cualquier persona. Adicionalmente, las Cámaras de Comercio no han sido expresamente exceptuadas por el legislador del ejercicio de tan preciado derecho. Igualmente, no debe olvidarse que con la acción de nulidad se persigue la protección del orden jurídico en general, sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa, protección que no se dirige a satisfacer intereses particulares y concretos, y que por lo mismo puede ser reclamada por cualquier persona. En conclusión, con la actuación de la Cámara de Comercio de Ibagué, no se está desconociendo el particular régimen de funciones en cabeza de tal entidad, sino por el contrario, se está reafirmando el ejercicio de una atribución que a las Cámaras también pertenece por mandato legal, motivo por el cual la Cámara de Comercio de Ibagué, al instaurar la demanda de nulidad del artículo 1º del Acuerdo número 024 del 30 de marzo de 1995, tenía capacidad para ser parte. Por último, precisa la Sala que la jurisprudencia traída a colación por el apelante adhesivo acerca de la “incompetencia” de los sindicatos frente a conflictos individuales de sus asociados, no guarda relación con el asunto debatido, pues la actuación de la demandante tiene su preciso fundamento en el artículo 84 del C.C.A., en interés general, y no en nombre e interés de alguno o algunos de los comerciantes matriculados en el registro mercantil, es decir, de alguno o algunos de los integrantes de las Cámaras de Comercio.

De consiguiente, la excepción propuesta no está llamada a prosperar. Ahora bien, en relación con el aspecto de fondo objeto del recurso de apelación, cual es el real alcance del artículo 338 de la Constitución Nacional, pues a juicio de la apelante no se podía cobrar la sobretasa dentro del mismo año en que dicha contribución fue establecida, porque el artículo en mención prevé que se cobre dentro del año siguiente, la Sala observa lo siguiente: El último inciso del artículo 338 de la C.N. prevé que: “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Sobre el alcance de este inciso, la Sala, en providencia del 15 de octubre de 1993, expediente número 4710, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos, expresó: “En efecto, dicho artículo, en plena concordancia con el artículo 363 de la misma Constitución Nacional, consagró de manera enfática la irretroactividad de la ley, y, específicamente para los impuestos de período, dispuso que las normas que los regulen no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley. (Subrayas no son del texto). ¿Qué debe entenderse entonces por “leyes que regulen contribuciones”? Haciendo una interpretación integral del citado artículo 338 de la Constitución Nacional, a juicio de la Sala, debe entenderse toda norma que regule y por lo tanto afecte alguno de los elementos estructurales de un tributo, que el mismo

artículo en análisis enumera en su inciso primero y que desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario son: los sujetos activos y pasivos, los hechos gravables, las bases gravables y las tarifas respectivas, tal como lo recoge el Estatuto Tributario al referirse a la obligación tributaria sustancial (art. 1º). De acuerdo con lo anterior, toda norma que afecte dichos elementos estructurales debe entenderse como reguladora de una contribución y por ello, si se trata de un tributo de período, sólo podrá aplicarse para el que comience después de iniciar su vigencia independientemente del estatuto en que se encuentre contenida”. Es de anotar que es el texto mismo del artículo 338 de la Carta Fundamental el que hace la distinción en relación con los denominados impuestos de período, en los cuales el hecho gravable se va configurando en un determinado ejercicio, como sucede por ejemplo en el impuesto sobre la renta, o el impuesto a las ventas, pues la aplicación en el mismo ejercicio fiscal de una disposición que regule o modifique un gravamen de tal categoría conduciría a hacer retroactivas las normas tributarias a pesar de la expresa prohibición constitucional. En los impuestos cuyo hecho generador es instantáneo, v. gr., el impuesto de aduanas cuyo hecho imponible se materializa al momento de la importación y nacionalización de los productos, no tiene por qué aplicarse la restricción que opera en relación con los impuestos de período en el sentido de que la norma entrará a regir para la vigencia siguiente, pues la ley aplicable será la vigente al momento de la materialización del hecho gravado. Ahora bien, el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 autorizó a los municipios y a los

distritos para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo. En ejercicio de tal facultad, el Concejo Municipal de Ibagué, mediante Acuerdo número 024 del 30 de marzo de 1995, estableció en dicha ciudad, a partir del 1º de junio de 1995 y por un término de ocho años, la mencionada sobretasa, equivalente al 10% del precio de venta del combustible. Lo anterior significa que la sobretasa en mención entraría a ser cobrada en la misma vigencia fiscal en la cual el aludido gravamen fue establecido. Sin embargo, tal situación no implica la violación del artículo 338 de la C.N., pues la sobretasa al combustible automotor, que es realmente una contribución especial por la particular destinación a una obra pública, es un gravamen cuyo hecho generador es instantáneo, ya que se presenta en el momento en que el ciudadano adquiere el combustible en una estación de servicios, luego no puede en lógica entenderse que la base es “el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado”. Así las cosas, y si en la sobretasa al combustible automotor no se está en presencia de “hechos ocurridos durante un período determinado”, no es del caso aplicar el último inciso del artículo 338 de la C.N., por lo cual, válidamente podía el Concejo Municipal establecer y cobrar la aludida contribución especial en el mismo período fiscal, pues se reitera, el hecho gravable en la sobretasa es instantáneo. Las anteriores razones son suficientes para confirmar la providencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Julio Enrique Correa Restrepo, Guillermo Chahín Lizcano, salva el voto; Delio Gómez Leyva. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario. ACCION DE NULIDAD - Titularidad / CIUDADANO / DERECHOS POLITICOS / PERSONA JURIDICA Mi discrepancia con la sentencia de la cual me aparto estriba en el hecho de que en ella se hace énfasis, para dar respuesta a uno de los coadyuvantes, en la capacidad que tendría la Cámara de Comercio de Ibagué, en su calidad de persona jurídica para interponer acciones públicas y concretamente la de nulidad contra el artículo 1º del Acuerdo número 024 de marzo de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, en la cual aparece como actora. El suscrito Consejero considera que desde la expedición de la Constitución de 1991, al haberse consagrado en el artículo 40 de la misma como uno de los derechos políticos de los ciudadanos el de su capacidad de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, se privó a las personas jurídicas y en general, a todas aquellas que no ostenten el carácter de ciudadano de ese

derecho. De ello resultaría que las normas del Código Contencioso Administrativo que radicaban la titularidad para el ejercicio de las acciones públicas de nulidad en “cualquier persona” habrían quedado modificadas por el mandato constitucional referido.

SALVAMENTO DE VOTO

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva.

Referencia: Expediente número 7505. El Municipio de Ibagué.

Actor: Cámara de Comercio de Ibagué.

Mi discrepancia con la sentencia de la cual me aparto estriba en el hecho de que en ella se hace énfasis, para dar respuesta a uno de los coadyuvantes, en la capacidad que tendría la Cámara de Comercio de Ibagué, en su calidad de persona jurídica para interponer acciones públicas y concretamente la de nulidad contra el artículo 1º del Acuerdo número 024 de marzo de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, en la cual aparece como actora. El suscrito Consejero considera que desde la expedición de la Constitución de 1991, al haberse consagrado en el artículo 40 de la misma como uno de los derechos políticos de los ciudadanos el de su capacidad de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, se privó a las personas jurídicas y en general, a todas aquellas que no ostenten el carácter de ciudadano de ese derecho. De ello resultaría que las normas del Código Contencioso Administrativo que radicaban la titularidad para el ejercicio de las acciones públicas de nulidad en “cualquier persona” habrían quedado modificadas por el mandato constitucional

referido. En consecuencia, estimo que en el presente caso la Cámara de Comercio no podía presentarse como actora en este proceso. Atentamente, Guillermo Chahín Lizcano.