CE-SEC4-EXP1996-N7542

DEVOLUCION DE SALDOS - Reglamentación / LIQUIDACIÓN DE REVISIÓNFacultad de fiscalización Es evidente que si bien es cierto que la Administración tiene la facultad de rechazar o inadmitir las solicitudes de devolución y que debe efectuar las investigaciones tendientes a la verificación del saldo a favor, en manera alguna puede ejercer una función con el único fin de enervar el derecho del administrado y menos puede, invocando el ejercicio de las facultades legales, rechazar las solicitudes presentadas, con el fundamento en hechos no previstos en la ley para el efecto. Las normas que analiza la sentencia y que se hallan compiladas en el Estatuto Tributario, señalan de manera taxativa las causales de rechazo de la devolución, en las cuales no se encuentran ni la falta de actualización del R.U.T. (Registro Unico Tributario), ni los posibles errores de la declaración de renta del año al cual se va a aplicar la compensación. Adicionalmente, observa la Sala que la misma ley tributaria, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de los contribuyentes a la devolución del saldo a favor que resulte en sus declaraciones tributarias, prevé el procedimiento a seguir en el caso de existir algún indicio de inexactitud en la declaración, o cuando el saldo a favor haya sido modificado mediante liquidación de revisión. En el primer evento establece la suspensión del término, que obviamente corre tanto para la Administración como para el contribuyente y en el caso, de no producirse requerimiento especial debe acceder a la devolución si se procede requerimiento debe reconocerse el saldo a favor que se plantee en el requerimiento, sin que se requiera de una nueva solicitud. En el

sub lite culminada la suspensión del término la Administración debió proferir el requerimiento especial o en su defecto proceder a la devolución sin más dilaciones y no dictar un auto inadmisorio como culminación del proceso de investigación, porque tal trámite no lo establece la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7542

Actor: ELECTROQUÍMICA WEST S.A.

Demandado: DIAN DE MEDELLIN Referencia: Apelación de la sentencia de septiembre 14 de 1995. Tribunal Administrativo de Antioquia. Juicio de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal, Ventas II Bimestre de 1990. Fallo.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demanda contra la sentencia del 14 de septiembre de 1995, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió a las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, incoado por la sociedad Electroquímica West S.A., contra el acto administrativo mediante el cual la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín le negó la solicitud de compensación del saldo a favor que presentó en su declaración de ventas del II Bimestre de 1990. ANTECEDENTES La sociedad actora presentó la declaración del impuesto sobre las ventas correspondientes al II Bimestre de 1990, en la cual denunció saldo a favor por

$2.895.086, cuya compensación solicitó el 21 de mayo del mismo año. Solicitud que fue negada por la Administración al encontrar que la sociedad incurrió en error al diligenciar la declaración tributaria y que debía corregirla de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 588 del Estatuto Tributario. Solicitó entonces la interesada a la Administración la corrección de la declaración del impuesto sobre las ventas, en la cual no modificó el saldo a favor. Petición que fue aceptada por la Administración en la liquidación oficial de corrección No. 626 de julio 30 de 1991, acto administrativo en el que se reconoció el saldo a favor de $2.895.086. El 18 de febrero de 1992 la sociedad presentó nuevamente su solicitud de compensación, oportunidad en la cual la Administración procedió a inadmitirla, por motivos diferentes, alegando que debía proceder a actualizar el registro único tributario, y que los números de identificación tributaria de los proveedores no figuraban en el Registro Nacional de Vendedores y que otro no correspondía al nombre del proveedor. El 23 de abril de 1992, por tercera vez, la contribuyente formuló la solicitud de compensación. Y en esta ocasión la Administración adujo, para inadmitirla, que practicada la visita de cruce a Suramericana de Seguros, existía una diferencia de $9.003 en el valor solicitado. A lo cual la sociedad contestó que el valor solicitado correspondía a la determinación del impuesto descontable conforme al Artículo 490 del Estatuto Tributario. El día 16 de junio del mismo año la sociedad, por cuarta vez solicitó la devolución. Oportunidad en la cual la Administración la rechazó en forma

definitiva alegando que fue presentada en forma extemporánea. Contra dicha decisión, la interesada ocurrió en reconsideración, ocasión en la cual alegó en primer lugar, que era inadmisible el proceder de la Administración, pues esta debió informar desde la primera vez todas y cada una de las causales que según su criterio hacían improcedente la devolución o compensación del saldo a favor, y en segundo lugar, que los motivos aducidos para el rechazo no eran legales porque la primera vez se le indicó que no había liquidado correctamente la contribución para el restablecimiento del orden público en la declaración de renta, cuanto por una parte no existía método oficial para liquidarla y tal error en el supuesto de haber existido no correspondía a la declaración ni al impuesto que arrojó el saldo a favor, pues ésta era la de renta, hecho que por demás no estaba contemplando en la ley como causal de la inadmisión. Además, en caso de existir faltante la suma debió compensarse automáticamente con el saldo a favor para proceder a la devolución del saldo. Reclamó la violación por parte de la Administración de los artículos 11 del Decreto 2314 de 1989, 854 y 857 - 1 del Estatuto Tributario. El recurso fue fallado con la Resolución 50003 de 1993 con la confirmación de la actuación anterior, esto es negando el derecho a la compensación del saldo a favor. LA DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo de Antioquia acudió la sociedad contribuyente para demandar la nulidad del acto administrativo acusándolo de ser violatorio de los artículos 12 del Código Contencioso Administrativo; 1.3,5,13, y 14 del Decreto

2314 de 1989 y 855 y 857 - 1 del Estatuto Tributario. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda al estimar que la extemporaneidad en la solicitud no fue producto de la inercia del contribuyente, por el contrario, éste desplegó toda la actividad exigida por la Administración para lograr la compensación del saldo a favor, pero la Administración, en actuación manifiestamente dilatoria y mal intencionada, provocó que al final de los múltiples rechazos el término precluyera. Conclusión a la que llegó previo análisis de las diferentes actuaciones que demuestran de manera evidente la violación del Artículo 587 del Estatuto Tributario, así como la del Artículo 12 del Código Contencioso Administrativo. LA APELACION La entidad demandada al interponer el recurso expresa que no comparte la decisión del a quo porque el Artículo 12 del Código Contencioso Administrativo no es aplicable a la administración tributaria, puesto que existe norma especial para la el trámite de devoluciones (artículos 850 a 865 del Estatuto Tributario) que permite a la División de Devoluciones inadmitir no sólo por una vez, las solicitudes de devolución presentadas sin el cumplimiento de requisitos formales. Luego del recuento de la actuación adelantada en sede gubernativa, afirma que el proceder de la Administración se ajustó a la ley y por lo tanto debe ser confirmado, previa revocación del fallo apelado. ALEGATOS DE CONCLUSION La demandada, al alegar de conclusión, luego del recuento de los hechos,

reitera los argumentos expuestos en la apelación acerca de la no aplicación del Artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, y expresa que la legislación tributaria en modo alguno constriñe a la Administración para inadmitir las solicitudes de devolución por una sola vez. Por el contrario, la faculta para inadmitirlos cada vez que se incumpla con alguno de los requisitos enunciados en el Artículo 857 del Estatuto Tributario. Solicita se revoque la sentencia apelada y se confirme la legalidad de la actuación administrativa. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta ocasión por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, solicita de la Sala la confirmación de la sentencia apelada al estimar que si bien es cierto que por principio las normas especiales prefieren a las de carácter general, tratándose de la actuación administrativa frente a los particulares, en cualquier orden, no es obstáculo dar aplicación al Artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, cuando contemplado como está en el artículo 2° ibídem, el objeto de dicha actuación, constituye el fin primordial de ésta, en los términos allí descritos. Observa que el Artículo 857 del Estatuto Tributario, dispone como dos únicos motivos de rechazo de las solicitudes de devolución en forma definitiva: “…cuando fueren presentadas extemporáneamente o cuando el saldo materia de la solicitud ya hubiese sido objeto de devolución, compensación, o imputación anterior…”. El otro, no es definitivo sino para que sean corregidas, “…cuando la solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes

y cuando la declaración objeto de la devolución presente error aritmético…”. A su turno, el Artículo 857 - 1 ibídem, establece la suspensión del término para devolver hasta por noventa días para investigar entre otros casos la existencia de inicio de inexactitud en la declaración que genera el saldo a favor y una vez terminada, si no se produce requerimiento especial, debe procederse a la devolución solicitada. Suspensión del término para devolver que fue decretada con auto No. 003 de febrero 5 de 1991, para la investigación con base en el numeral 3° del Artículo 857 - 1 del Estatuto Tributario, (fl. 72, cuaderno antecedentes) y que culminó con la liquidación oficial No. 626 de julio 30 de 1991 (fl. 38, cuaderno antecedentes) aprobatoria del proyecto de corrección sobre lo que fue objeto de investigación. A su juicio ese solo hecho era suficiente para que seguidamente, terminada la investigación, se hubiese dado estricto cumplimiento por parte de la Administración de Impuestos al mismo artículo 857 - 1 del Estatuto Tributario, que le ordenaba acceder a la devolución, al no proferirse requerimiento especial respectivo. En tales circunstancias, no podía la Administración proferir auto de inadmisión, por motivos diferentes y posteriores al que concluyó con la aludida liquidación aprobatoria, teniendo la oportunidad desde el inicio en un solo acto, de efectuar los reparos del caso, máxime cuando era uno sólo el denuncio sobre el cual debía pronunciarse en tal sentido. No encuentra cierta entonces la afirmación del apelante respecto a que la Administración pueda inadmitir las solicitudes de devolución, cada vez que lo

considere procedente, porque precisamente va en abierta contradicción con lo dispuesto en el Artículo 857 - 1 del Estatuto Tributario, que como norma que fija un procedimiento, es de obligatorio cumplimiento. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala la sentencia de primera instancia merece confirmación por las siguientes razones:

1. Como afirma el Agente del Ministerio Público, es aplicable a toda actuación administrativa no sólo el Artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, cuyo Capítulo III desarrolla el derecho de petición consagrado, hoy día, en el Artículo 23 de la Constitución Política, sino todo el título 1°, del Libro 1°, que determina en sus artículos 2° y 3° en forma general y obligatoria el objeto de la actuación administrativa y los principios orientadores de la misma, especialmente los de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, así: “Artículo 2°. Objeto. Los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley. “Artículo 3°. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarán como arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y en general, conforme a las normas de esta parte primera.

En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se

exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa. En virtud del principio de celeridad, las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios, utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados (…). (…) En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimiento deben lograr su finalidad removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias (…) (…) En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darle igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos…” (subraya la Sala). Principios que cobraron vital importancia al ser elevados a rango constitucional en la Carta Política de 1991, Artículo 209, norma que dispone: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado…”. Principios que también en la línea encuentran significación en el artículo 683

del Estatuto Tributario, cuando establece: “Espíritu de Justicia. Los funcionarios públicos, con atribuciones y deberes que cumplir en relación con la liquidación y recaudo de los impuestos nacionales deberán tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades que son servidores públicos, que la aplicación recta de las leyes debe estar presidida por un relevante espíritu de justicia, y que el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación”. En consecuencia, si la ley en concordancia con las normas antes transcritas ordena devolver las sumas pagadas en exceso de la obligación tributaria, el procedimiento establecido para tal fin no tiene objeto distinto al de permitir de manera precisa e inequívoca, la efectividad del derecho del contribuyente de no pagar más de aquello con que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación. Es evidente que si bien es cierto que la Administración tiene la facultad de rechazar o inadmitir las solicitudes de devolución y que debe efectuar las investigaciones tendientes a la verificación del saldo a favor, en manera alguna puede ejercer una función con el único fin de enervar el derecho del administrado y menos puede, invocando el ejercicio de facultades legales, rechazar las solicitudes presentadas, con el fundamento en hechos no previstos en la ley para el efecto.

2. Las normas que analiza la sentencia y que se hallan compiladas en el Estatuto Tributario, señalan de manera taxativa las causales de rechazo de la devolución, en las cuales no se encuentran ni la falta de actualización del RUT.

(Registro Unico Tributario), ni los posibles errores de la declaración de renta del año al cual se va a aplicar la compensación. Adicionalmente, observa la Sala que la misma ley tributaria, con el fin de no hacer nugatorio el derecho de los contribuyentes a la devolución del saldo a favor que resulte en sus declaraciones tributarias, prevé el procedimiento a seguir con el caso de existir algún indicio de inexactitud en la declaración, o cuando el saldo a favor haya sido modificado mediante liquidación de revisión. En el primer evento establece la suspensión del término, que obviamente, corre tanto para la Administración como para el contribuyente y en el caso, de no producirse requerimiento especial debe acceder a la devolución; si se produce requerimiento debe reconocerse el saldo a favor que se plantee en el requerimiento, sin que se requiera de una nueva solicitud. En el sub lite la Administración, invocando el Artículo 857 - 1 del Estatuto Tributario decretó la suspensión del término mediante auto 003 de febrero 5 de 1995 con el objeto de efectuar la investigación. Culminada ésta debió proferir el requerimiento especial o en su defecto proceder a la devolución sin más dilaciones y no dictar un auto inadmisorio como culminación del proceso de investigación, porque tal trámite no lo establece la ley. De otra parte, el indicio de inexactitud debe ser evidente sin que pueda pensarse que cuando la norma tributaria (Artículo 857 - 1 numeral 3° del Estatuto Tributario) indica que procede la suspensión del término, cuando a juicio del suministrados exista un inicio de inexactitud en la declaración que genera el saldo

a favor, le este confiriendo una facultad discrecional o caprichosa. Por el contrario, el inicio de inexactitud no sólo debe ser evidente, sino que debe dejarse constancia escrita de las razones en que se fundamenta el indicio, constituyéndose esta exigencia en la motivación escrita del acto administrativo. Y una vez culminada la diligencia tendiente a la verificación de la supuesta inexactitud proceder a la devolución del saldo no cuestionado previo requerimiento especial. No encuentra así la Sala fundamento alguno para revocar la sentencia de primer grado y por lo tanto ésta habrá de confirmarse. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 14 de septiembre de 1995 en el proceso 931.677 IMP.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Martha Lucette Guarín Pulecio a términos del poder que obra a folio 85 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Julio E. Correa Restrepo, Guillermo Chahín Lizcano, Delio Gómez Leyva Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.