CE-SEC4-EXP1996-N7577

FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL - Límites / IMPUESTO A LA PRODUCCION DE CARBON - Improcedencia porque no existe ley que lo establezca / CARBON - Impuesto a la producción fijado por Asamblea es ilegal / ACTO ADMINISTRATIVO SUSPENDIDO - Acto que lo reglamenta también es ilegal Si se encuentran suspendidos en el tiempo los efectos, entre otros, del artículo 4º de la Ordenanza número 013 de 1995, en virtud del cual se creó el impuesto a la producción de carbón del Cerrajón Central, y si con base en esta disposición, el Gobernador del Departamento de La Guajira señaló en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto Ordenanzal número 240 de 1995, el hecho y la base gravable al igual que los sujetos activos y pasivos del aludido impuesto, es obvio que también debe suspenderse los efectos de los mencionados artículos, pues el fundamento de los mismos, es precisamente, la norma cuyos efectos la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvió suspender, quedando en consecuencia la norma reglamentaria afectada de los mismos vicios de manifiesta inconstitucionalidad de la norma que reglamentó. Resulta lógico entonces que si se encuentran suspendidos los efectos de un acto administrativo con base en el cual fue expedido otro, ese segundo acto de la Administración, además de que también se encuentra viciado de manifiesta inconstitucionalidad, no puede subsistir independientemente de aquél y no podrá recobrar aplicabilidad por lo menos

hasta que la jurisdicción si es del caso, decida mediante sentencia, no anular el acto reglamentado que inicialmente suspendió y así haga cesar los efectos de la suspensión provisional por ella decretada. En manifiesta contradicción con la Constitución Nacional, la Asamblea Departamental de La Guajira estableció un impuesto sin que previamente la ley lo autorizara, dado que según los artículos 300 números 4º y 313 número 4 de la Carta, las autoridades territoriales no pueden crear tributos que no hayan sido previamente autorizados por el legislador.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número : 7577

Actor: JUAN MANUEL RICARDO CONVERS ORTEGA

Demandado: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 1º de noviembre de 1995, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en el juicio de nulidad del Decreto Ordenanzal número 240 del 17 de agosto de 1995, expedido por el gobernador del mencionado departamento, y mediante el cual, se admitió la demanda instaurada y se negó la solicitud de suspensión provisional del aludido decreto, pero se accedió a suspender provisionalmente sus artículos 1º, 2º, 3º y 4º.

ANTECEDENTES El señor Juan Manuel Ricardo Convers Ortega, en nombre propio presentó demanda de nulidad contra el Decreto Ordenanzal número 240 del 17 de agosto de 1995, expedido por el Gobernador del departamento de La Guajira, y por el cual se reglamentó el impuesto compensatorio a la producción del carbón del Cerrejón Central, al considerar que violaba los artículos 333 del Decreto 1222 de 1986, y 5º de la Ordenanza número 013 de 1995, que facultó al Gobernador por el término de cuatro meses, para, entre otros aspectos, reglamentar los impuestos creados en dicho acto administrativo. En su opinión, como el acto acusado fue publicado cuando el término ya referido había vencido, el gobernador no tenía competencia para reglamentar la ordenanza. Subsidiariamente, alegó la violación de los artículos 1º al 12, 14, 15 y 17 al 22 del citado decreto, por la violación en términos generales de los artículos 300, 338, 360, 363 y 287 de la Constitución Política, 62 número 1 del Decreto 1222 de 1986, 27 de la Ley 141 de 1994, y 18 de la Ley 9ª de 1991. En escrito separado de la demanda, solicitó el actor en forma principal, la suspensión provisional de la totalidad del Decreto Ordenanzal número 240 de 1995, por violación de los artículos 300 número 4, 338, 360, 363 y 287 de la Constitución Política, 62 número 1 del Decreto 1222 de 1986, literal b) del numeral 2 del artículo 259 del Decreto 1333 de 1986, 18 de la Ley 9ª de 1991 y

27 de la Ley 141 de 1994, y para explicar el concepto de su violación, se remite a los argumentos que constituyen la sustentación de la petición subsidiaria de suspensión provisional. Así mismo, considera que debe suspenderse todo el Decreto Ordenanzal número 240 de 1995, por cuanto al disponer su artículo 22 que aquél entra a regir a partir de la fecha de su expedición, se está vulnerando flagrantemente el artículo 333 del Decreto 1222 de 1986, que prescribe a su vez que los decretos rigen a partir de su publicación. Dicha suspensión también debe proceder, a su juicio, dado que el decreto fue publicado cuando el Gobernador no tenía ya facultades para reglamentar la ordenanza. Igualmente, y de manera subsidiaria, solicitó el actor la suspensión provisional de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto Ordenanzal número 240 de 1995, pues estima que dichas normas, que respectivamente prevén el hecho generador, la base gravable, el sujeto activo y el sujeto pasivo del impuesto compensatorio a la producción del carbón del Cerrejón Central, desconocen flagrantemente lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, que prohíbe a las entidades territoriales gravar la explotación de los recursos naturales no renovables; el artículo 259 número 2 literal b) del Decreto - ley 1333 de 1986, que señala idéntica prohibición en relación con los productos nacionales destinados a la exportación, el artículo 18 de la Ley 9ª de 1991, que también prohíbe a las entidades territoriales la imposición de gravámenes sobre la exportación y tránsito

de productos destinados a la exportación, pues es evidente que se está gravando la producción nacional destinada a la exportación de un recurso natural no renovable como lo es el carbón. EL AUTO APELADO En el auto admisorio de la demanda proferido el 1º de noviembre de 1995, se dispuso suspender provisionalmente los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 240 del 17 de agosto de 1995, al considerar que no es necesario ningún juicio profundo para inferir que con los artículos suspendidos se está gravando la producción nacional con destino a la exportación, situación prohibida por las normas citadas como infringidas. Respecto de la solicitud de suspensión provisional de la totalidad del decreto, el a quo estimó que no era procedente, pues debe entenderse que la norma acusada produce efectos legales a partir de su publicación y no desde su expedición; además, se observa prima facie que el decreto ordenanzal fue expedido dentro del término fijado en la ordenanza departamental. EL RECURSO DE APELACION La parte demandada interpuso recurso de apelación en relación con la suspensión provisional decretada, pues a su juicio, no concurren los requisitos de ley para su procedencia. En efecto, el Tribunal pasó por alto que la prohibición para las entidades territoriales opera solamente en relación con los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, y no frente a yacimientos carboníferos de propiedad particular como lo son los del Cerrejón Zona Central. Así mismo, el Tribunal asumió sin mayor análisis que el carbón es un artículo de producción nacional destinado a la exportación, cuando lo cierto es que debe

indagarse por el significado de la expresión “artículo de producción nacional destinado a la exportación”. CONSIDERACIONES DE LA SALA A juicio de la Sala, la providencia recurrida, en lo relacionado con la decisión de suspender provisionalmente los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 240 del 17 de agosto de 1995, ha de ser confirmada por las siguientes razones: Por medio de auto del 26 de octubre de 1995 el Tribunal Administrativo de La Guajira admitió la demanda presentada por la Comunidad del Cerrejón, contra los artículos 3º, 4º, 5º y 6º de la Ordenanza número 013 de 1995, expedida por la Asamblea de La Guajira, y decretó la suspensión provisional de los artículos 3º y 4º del citado acto administrativo. Mediante providencia de fecha 26 de enero de 1995, expediente número 7571, Consejera ponente: doctora Consuelo Sarria Olcos, la Sala confirmó la decisión del Tribunal de suspender provisionalmente los artículos 3º y 4º de la Ordenanza mencionada, artículos que respectivamente consagraban el reconocimiento a favor del departamento de La Guajira de los derechos derivados en términos generales de la explotación del carbón y el establecimiento del impuesto a la producción del carbón del Cerrejón Central. La medida en mención fue confirmada habida cuenta que, en manifiesta contradicción con la Constitución Nacional, la Asamblea Departamental de La Guajira estableció un impuesto sin que previamente la ley lo autorizara, dado que según los artículos 300 números 4º y 313 número 4 de la Carta, las autoridades

territoriales no pueden crear tributos que no hayan sido previamente autorizados por el legislador. Los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto Ordenanzal número 240 del 17 de agosto de 1995, expedido por el Gobernador del departamento de La Guajira, y cuya suspensión provisional es ahora impugnada por parte del recurrente, prevén respectivamente, el hecho generador, la base gravable, el sujeto activo y el sujeto pasivo del impuesto compensatorio a la producción del carbón del Cerrejón Central, impuesto éste que fue creado en virtud de la Ordenanza ya mencionada. La finalidad de la suspensión provisional, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es la de evitar transitoriamente la aplicación de un acto administrativo, al desvirtuarse la presunción de legalidad que de éste se predica, por haberse infringido manifiestamente normas superiores de derecho. Así las cosas, si se encuentran suspendidos en el tiempo los efectos, entre otros, del artículo 4º de la Ordenanza número 013 de 1995, en virtud del cual se creó el impuesto a la producción de carbón del Cerrejón Central, y si con base en esta disposición, el Gobernador del Departamento de La Guajira señaló en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto Ordenanzal número 240 de 1995, el hecho y la base gravable al igual que los sujetos activos y pasivos del aludido impuesto, es obvio que también deben suspenderse los efectos de los mencionados artículos, pues el fundamento de los mismos, es precisamente, la norma cuyos efectos la

jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvió suspender, quedando en consecuencia la norma reglamentaria afectada de los mismos vicios de manifiesta inconstitucionalidad de la norma que reglamentó. Resulta lógico entonces que si se encuentran suspendidos los efectos de un acto administrativo con base en el cual fue expedido otro, ese segundo acto de la Administración, además de que también se encuentra viciado de manifiesta inconstitucionalidad, no puede subsistir independientemente de aquél, y no podrá recobrar aplicabilidad por lo menos hasta que la jurisdicción, si es del caso, decida mediante sentencia, no anular el acto reglamentado que inicialmente suspendió y así haga cesar los efectos de la suspensión provisional por ella decretada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Confírmase la providencia impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Julio E. Correa Restrepo, Guillermo Chahín Lizcano, Delio Gómez Leyva. Carlos A. Flórez Rojas, Secretario.