CE-SEC4-EXP1996-N7581

LICENCIA - Régimen aplicable para empresas licoreras / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS - Ley en el tiempo El análisis y juzgamiento de un acto administrativo debe efectuarse a la luz de la normatividad superior vigente en el momento de su expedición, y por tanto, así como lo señalaron el apelante y la Procuradora Delegada ante esta Corporación para la expedición de los artículos 9º del Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977, a las autoridades administrativas y concretamente al Gobernador de Cundinamarca, no se les puede exigir el cumplimiento de las previsiones establecidas, con mucha posterioridad, en el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, norma que se invocó en el caso de autos para alegar su inconstitucionalidad. En relación con el argumento propuesto en la demanda y reiterado por la parte actora, al oponerse a la prosperidad del recurso de apelación, en el sentido de que el Gobernador no era competente para expedir los actos demandados y anulados de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional, argumento que no fue considerado por el a quo, se encuentra que resulta válido lo ya dicho en cuanto no es posible aplicar la normatividad establecida en la demanda, para anular actos expedidos con anterioridad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., junio catorce (14) de mil novecientos noventa y seis

(1996).

Radicación número: 7581

Actor: MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Apelación sentencia de octubre 31 de 1995 del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. Acción nulidad. Actos Departamentales. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Señor Procurador Tercer Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia de octubre 31 de 1995, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad contra los artículos, 11 y 12 de la Ordenanza 26 de 1991, expedida por la Asamblea de Cundinamarca; 9º del Decreto 542 de 1964, 4º del Decreto 85 de 1977 y, 7º y 67 del Decreto 2143 de 1992, expedidos por el Gobernador de Cundinamarca. Actos demandados Los actos acusados establecen textualmente: Decreto 542 de 1964. “(...) Artículo 9º. La Empresa de Licores de Cundinamarca fijará las sumas que los introductores de alcoholes deban cubrir por derechos de laboratorio y gastos de desnaturalización o impotabilización de los alcoholes de que trata el presente decreto. (...)”. Decreto 85 de 1977. “(...) Artículo 4º. Facúltase a la Empresa de Licores para establecer los controles necesarios al comercio de este alcohol impotable y para fijar las

sumas que por valor de los análisis que se practiquen en su laboratorio deban pagar los beneficiarios de las licencias. (...)”. Ordenanza 26 de 1991. “(...) Artículo 11. Las Ordenanzas deberán fijar directamente, de acuerdo con la Constitución y la Ley, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Los sujetos activos son los acreedores en cuyo favor ha de cumplirse la obligación tributaria y, por consiguiente, los encargados de administrar el proceso, para garantizar el pago oportuno de las deudas a favor del Fisco Departamental. Los sujetos pasivos son el conjunto de personas naturales, jurídicas y las sociedades de hecho sobre las que recae la obligación de pagar o garantizar el pago de un tributo. Los hechos son el conjunto de características sustantivas que dan lugar a una obligación tributaria de las personas naturales, jurídicas y las sociedades de hecho con el Fisco Departamental. Las bases gravables son el cálculo o cuantificación de los hechos generadores, sobre los cuales se determinará la tarifa a pagar. Las Ordenanzas pueden autorizar a las autoridades departamentales para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que le presten o participen en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por las Ordenanzas, de conformidad con la Constitución y la Ley. “Artículo 12. De los impuestos, tasas y contribuciones. Los impuestos son erogaciones pecuniarias directas y definitivas sobre personas

naturales y jurídicas, con un presupuesto de hecho independiente de cualquier actividad relativa al contribuyente y, cuyo pago no genera ninguna contrapartida personal. La tasa es el pago que realiza una persona natural o jurídica, por un servicio público que el Departamento o una entidad descentralizada, del mismo, le presten. El producto de la misma no debe tener destino distinto a la administración, operación, mantenimiento, cualificación, mejoramiento ampliación del servicio objeto de pago. Las contribuciones son prestaciones económicas adeudadas por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, que estando en una determinada situación reciben particular ventaja económica, producto directo de la ejecución de una obra pública. Su cobro está autorizado cuando las obras son realizadas por alguna entidad del Departamento, o cuando las entidades que ejecutan obras en Cundinamarca, ceden su cobro a la Administración Fiscal Departamental. Parágrafo. El Fisco Departamental no puede renunciar, bajo cualquier modalidad de administración, al cobro de los impuestos bajo responsabilidad. (...)”. Decreto 2143 de 1992. “(...) Artículo 7º. Impuesto, tasa contribución. El impuesto es una obligación de carácter pecuniario exigida de manera unilateral y definitiva por el Departamento a las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, respecto de las cuales se producen los hechos previstos en las normas generadoras del mismo. No tiene contrapartida directa ni personal. La tasa es el pago correspondiente al servicio público prestado por el Departamento o una de sus entidades descentralizadas. El producto se destina a la administración, operación, mantenimiento, cualificación,

mejoramiento o ampliación del respectivo servicio. La contribución es la prestación económica adeudada por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que estando en determinada situación reciben particular ventaja económica, producto directo de la ejecución de una obra pública. Su cobro está autorizado cuando las obras son realizadas por alguna entidad del Departamento o cuando las entidades que ejecutan obras en Cundinamarca la ceden al Departamento. (...)”. “Artículo 67. Controles. La Secretaría de Hacienda y la Empresa de Licores de Cundinamarca, en lo de su competencia, establecerán los controles necesarios para la efectividad de lo dispuesto en este capítulo. Dicha empresa fijará la tasa correspondiente al pago de los análisis que se practiquen en su laboratorio. (...)”. La demanda La actora consideró vulnerado el artículo 338 de la Constitución Nacional. La ordenanza 26 de 1991, expedida por la Asamblea de Cundinamarca, vulneró la norma constitucional citada, porque, si bien repitió lo ordenado por dicha norma, no autorizó expresamente a la Empresa de Licores de Cundinamarca para fijar la tarifa de las tasas que cobra por concepto del análisis de alcohol en su laboratorio, ni determinó el sistema y método para definir tales tarifas. Los decretos 542 de 1964, 85 de 1977 y 2143 de 1992, expedidos por el Gobernador de Cundinamarca, vulneraron el artículo 338 de la Constitución porque autorizaron a la Empresa de Licores de Cundinamarca para fijar la tasa que por concepto de análisis de alcohol en su laboratorio puede cobrar a los

particulares, facultad que, de conformidad con la norma constitucional, corresponde solamente a la Asamblea de Cundinamarca mediante ordenanza. Luego de definir y desarrollar los conceptos de tasa y tarifa, la actora concluyó que: “...solamente por medio de Ordenanza Departamental la Asamblea de Cundinamarca ha debido, en primer lugar, autorizar a la Empresa Licorera de Cundinamarca para que fijara la tarifa de la tasa, como recuperación del costo del servicio que presta por el análisis del alcohol en su laboratorio. No obstante lo anterior, la Ordenanza 26 de 1991 omitió dar dicha autorización y ésta última fue concedida en forma contraria a la Carta por el Gobernador del Departamento, mediante los decretos demandados. “Así mismo, era solamente mediante Ordenanza que debían determinarse los sistemas y los métodos con base en los cuales la Empresa Licorera del Departamento podía fijar la tarifa de la mencionada tasa, lo cual no hizo la Ordenanza 26 de 1991 demandada, como ha quedado explicado”. (destacado del texto) (fls. 10 y 11). La oposicion La apoderada del Departamento se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda argumentando que las normas acusadas son anteriores a la Constitución de 1991, y que la Ordenanza 26 de 1991 derogó las disposiciones que le fueron contrarias, incluyendo los artículos 9º del Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977, al establecer en su artículo 11 que por medio de ordenanzas se puede autorizar a las autoridades departamentales para fijar la

tarifa de las tasas y contribuciones, el sistema o método para definir los costos y beneficios, y la forma de realizar su reparto. En relación con los artículos 11 y 12 de la ordenanza 26 de 1991, señaló que mediante el primero se consagró lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución y posteriormente fue adicionado en el sentido de que la Empresa de Licores de Cundinamarca fijara la tasa y contribución. Indicó que aunque la ordenanza 26 de 1991 no determinó el sistema y método para definir las tarifas en cuestión, en su artículo 11 previó que “es por medio de ordenanza que fije el sistema y el método para definir tales tarifas, y al no haberse requerido análisis por parte del laboratorio de la Empresa de Licores, no se ha expedido la ordenanza que fija el sistema y el método para definir tales tarifas lo anterior en razón al ejercicio del monopolio que ejerce el departamento” (fl. 86). Formuló como excepción de fondo “...la ausencia de legalidad de los actos acusados, en consideración a que el obrar de la administración está condicionado al principio de legalidad que se funda en una recta interpretación de las reglas que deben guiar su conducta garantizándola de manera efectiva”. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada no le dio prosperidad a la excepción formulada, porque el objeto de la litis consiste precisamente en determinar si los actos acusados se ajustan o no a la legalidad, lo que hará, luego de un estudio de fondo, en la sentencia. Accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Anuló los artículos 9º del

Decreto 542 de 1964, 4º del Decreto 85 de 1977 y 67 del Decreto 2143 de 1992, por las siguientes razones: Con fundamento en la sentencia de la Corte Constitucional de octubre 20 de 1994, Exp. D - 581, anuló los artículos 9º del Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977 (en cuanto faculta a la Empresa de Licores de Cundinamarca para fijar las sumas que por valor de los análisis que se practiquen en su laboratorio deben pagar los beneficiarios de las licencias), porque dichas normas no determinan el sistema y método para fijar la suma que los introductores de alcoholes deben cubrir por concepto de derechos de laboratorio y gastos de desnaturalización o impotabilización de alcoholes, y por el valor que deben pagar los beneficiarios por los análisis que se practiquen en el laboratorio de la Empresa de Licores de Cundinamarca, a que se refiere el artículo 338 de la Constitución Nacional. Declaró la nulidad del artículo 67 del Decreto 2143 de 1992, en cuanto permite que la Empresa de Licores de Cundinamarca fija la tasa de los análisis que efectúe, sin que haya establecido el sistema y método para fijarlos. No le dio prosperidad a la pretensión de nulidad de la ordenanza 26 de 1991, ni del artículo 7º del Decreto 2143 de 1992, toda vez que las citadas normas simplemente definen la tasa y se refieren a las facultades que tienen las Asambleas para determinar la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobran a los contribuyentes como recuperados como recuperación por los costos y

beneficios proporcionados, advirtiendo que el sistema y método para definir tales costos y beneficios, y la forma de efectuar el reparto, debe fijarse por la Asamblea, de acuerdo con la Constitución y la Ley. El recurso de apelación El Señor Procurador Tercero Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se revoquen sus numerales 2º y 3º, mediante los cuales se declaró la nulidad del artículo 9º del Decreto 542 de 1964 y la nulidad de la frase “para fijar las sumas que por valor de los análisis que se practiquen en su laboratorio deban pagar los beneficiarios de las licencias” contenida en el artículo 4º del Decreto 85 de 1977, ambos del Gobernador de Cundinamarca. Para sustentar su petición invocó los argumentos expuestos en la primera instancia, a los cuales adicionó que: “...partiendo de la base de que el sistema y el método como procedimientos necesarios para definir los costos de los servicios que se presten o los beneficios que se cobren, no figuraban en la Constitución 1886 como de exclusiva fijación del Congreso, las Asambleas o los Concejos, fecha en que se expidieron las normas anuladas, y que estos procedimientos habían sido materia de análisis para la fijación de las tasas o contribuciones antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991; y que estas formas no entrañan un enfrentamiento ostensible al punto de llegar a la incompatibilidad en el cobro de la tarifa fijada, es por

lo que debe revocarse la anulación dispuesta en los numerales 2 y 3 de la parte resolutiva del fallo apelado, ya que según el mentado art. 338 de la actual Constitución el valor de la tarifa de la tasa a nivel nacional, departamental o municipal puede ser asignada por delegación por las autoridades administrativas respectivas” (fl. 168). Alegatos de conclusión La apoderada de la demanda solicitó la revocatoria de la sentencia apelada en lo desfavorable al Departamento de Cundinamarca, y manifestó que reiteraba los planteamientos expuestos en la primera instancia y las argumentaciones del Ministerio Público. Agregó que el a quo no tuvo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional de octubre 20 de 1994, Exp. D - 581, ya que anuló parcialmente el artículo 67 del Decreto 2143 de 1992, y dejó vigente la primera parte de dicho precepto “en el que se acepta que la Secretaría de Hacienda y la Empresa de Licores de Cundinamarca son competentes, para luego negarle competencia a (sic) Empresa de Licores de Cundinamarca, desconociendo además el argumento expuesto por el Ministerio Público” (fl. 181). Finalmente indicó que el Tribunal tampoco tuvo en cuenta el oficio de agosto 22 de 1995 en el que consta que la Empresa de Licores de Cundinamarca en los últimos dos años no ha efectuado cobros por concepto de análisis de alcohol en el laboratorio. La actora reiteró los argumentos expuestos en la primera instancia, y los adicionó haciendo énfasis en que de conformidad con el artículo 338 de la

Constitución, la competencia para imponer contribuciones, delegar en las autoridades administrativas la posibilidad de fijar las tarifas de las tasas, establecer el sistema y método para definir dichas tarifas, y la forma de realizar su reparto, corresponde exclusivamente, en el caso de los Departamentos, a las Asambleas Departamentales, por medio de Ordenanzas. Afirmó que la declaratoria de nulidad decretada por el Tribunal procedía por estar viciados los actos acusados de incompetencia, ya que fueron dictados por el Gobernador del Departamento, y no por la razón aducida por el a quo, esto es, que dichos decretos no determinaron el sistema y método para fijar la tarifa de la tasa que debe pagarse por concepto de análisis de alcohol en el laboratorio y de impotabilización. Se opuso a la prosperidad del recurso de apelación interpuesto expresando que, si bien las autoridades administrativas pueden por delegación fijar las tasas, dicha competencia la radicó el Constituyente en las Asambleas, en el caso de los departamentos, y para que una autoridad administrativa diferente pueda ejercer la competencia, la respectiva Asamblea debe expedir un acto administrativo expreso de delegación, esto es, una Ordenanza, que en el caso de autos nunca se expidió, sino que la Gobernación usurpó la competencia y facultó a la Empresa de Licores de Cundinamarca para que fijara las tarifas de las respectivas tasas. La Señora Procuradora Séptima Delegada ante esta Corporación manifestó que le asiste razón al apelante para solicitar que no se le de prosperidad a la pretensión de nulidad de las normas dictadas con anterioridad a la Constitución

de 1991, ya que a su juicio, no obstante el poder derogatorio de las normas constitucionales, dicho efecto se produce en relación con normas que por su naturaleza sean incompatibles con la nueva estructura constitucional. Al respecto citó la sentencia de la Corte Constitucional de enero 21 de 1993. Concluyó señalando que no puede afirmarse que las disposiciones acusadas expedidas antes de 1991, que constituyen actos administrativos, contrarían una norma constitucional que entró a regir con posterioridad a la expedición de las mismas, y que como la demanda limitó el estudio de validez de dichas normas al artículo 338 de la Constitución, no es posible analizarlas frente a otros preceptos no indicados en la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA El apelante concretó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en la anulación decretada por el Tribunal en los numerales 2º y 3º de la parte resolutiva del fallo, que anulan el artículo 9º del Decreto 542 de 1964 y la frase “para fijar las sumas que por valor de los análisis que se practiquen en su laboratorio deban pagar los beneficiarios de las licencias”, contenidas en el artículo 4º del Decreto 85 de 1977, ambos proferidos por el Gobernador de Cundinamarca, porque a su juicio, la exigencia del sistema y método como procedimientos necesarios para definir los costos de los servicios que se presten o los beneficios que se cobren, no figuraba en la Constitución de 1886, vigente para la época de expedición de las normas anuladas, como de exclusiva fijación

del Congreso, las Asambleas o los Concejos, y dichos procedimientos habían sido materia de análisis para la fijación de las tasas o contribuciones antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, y en consecuencia, solicitó la revocatoria de los mencionados numerales 2º y 3º de la providencia apelada. Mediante los citados numerales del fallo apelado, el a quo declaró la nulidad total del artículo 9º del Decreto 542 de 1964, y la nulidad parcial del artículo 4º del Decreto 85 de 1977, en cuanto faculta a la Empresa de Licores de Cundinamarca para fijar las sumas que por valor de los análisis que se practiquen en su laboratorio deben pagar los beneficiarios de las licencias, porque consideró que dichas normas no determinan el sistema y método para fijar la suma que los introductores de alcoholes deben cubrir por concepto de derechos de laboratorio y gastos de desnaturalización o impotabilización de alcoholes, y por el valor que deben pagar los beneficiarios por los análisis que se practiquen en el laboratorio de la Empresa de Licores de Cundinamarca. Al respecto, considera la Sala que el análisis y juzgamiento de un acto administrativo debe efectuarse a la luz de la normatividad superior vigente en el momento de su expedición, y por lo tanto, así como lo señalaron el apelante y la Procuradora Delegada ante esta Corporación, para la expedición de los artículos 9º del Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977, a las autoridades administrativas y concretamente al Gobernador de Cundinamarca, no se les

puede exigir el cumplimiento de las previsiones establecidas, con mucha posterioridad, en el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, norma que se invocó en el caso de autos para alegar su inconstitucionalidad. En relación con el argumento propuesto en la demanda y reiterado por la parte actora, al oponerse a la prosperidad del recurso de apelación, en el sentido de que el Gobernador no era competente para expedir los actos demandados y anulados de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional, argumento que no fue considerado por el a quo, encuentra la Sala que resulta válido lo ya dicho en cuanto no es posible aplicar la normatividad establecida en la Reforma Constitucional de 1991, la única invocada en la demanda, para anular actos expedidos con anterioridad. Además, según el contenido mismo de las normas demandadas, más que inconstitucionales, éstas resultan inaplicables enfrente a las nuevas disposiciones constitucionales ya que, si con fundamento en ellas, se profiere alguna decisión administrativa, esta sí resultaría contraria al invocado artículo 338 de la Constitución Nacional. De conformidad con lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia apelada, en cuanto declaró la nulidad de los artículos 9º del Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977, expedidos por el Gobernador de Cundinamarca. En cuanto al artículo 67 del Decreto 2143 de 1992, expedido por el Gobernador de Cundinamarca, no se hará ningún pronunciamiento porque no fue objeto de apelación, ya que el apelante se refirió únicamente a los artículos 9º del

Decreto 542 de 1964 y 4º del Decreto 85 de 1977, y la entidad demandada, que no apeló, sólo se refirió a dicha norma al alegar de conclusión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Revocase los numerales 2º y 3º de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de octubre de 1995. En lo demás, confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Germán Ayala Mantilla, Héctor Julio Becerra, Conjuez; Delio Gómez Leyva. Carlos Alberto Ramírez Rojas, Secretario.