CE-SEC4-EXP1996-N7582

SENTENCIA INHIBITORIA - Originada en indebida denominación de la acción / ACCION DE NULIDAD - Requisitos de procedencia / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia frente a acto administrativo general Se está de acuerdo con la decisión inhibitoria del Tribunal concerniente a la pretensión encaminada a obtener la nulidad del Oficio Circular expedido por la demandada la Empresa Puertos de Colombia “En Liquidación” y dirigido a los gerentes de los Terminales Marítimos, dando instrucciones acerca de la aplicación del Acuerdo 015 de 1992, aprobado mediante el Decreto 1678 de 1992 (Estatuto Tarifario), toda vez que la acción instaurada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por la cual, se demandan los actos administrativos de carácter particular y concreto que ponen término a un proceso administrativo, características que no reúne el precitado oficio circular, razón por la cual, no es procedente emitir pronunciamiento de fondo acerca de la legalidad de tal acto. También se comparte la apreciación en el sentido de que del contexto general de la demanda, se evidencia que la pretensión de la actora está encaminada a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos a través de los cuales el Terminal Marítimo de Santa Marta, efectuó el cobro de los servicios portuarios por concepto del arribo del medio de transporte “M / N Riesa” al Puerto de Santa Marta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y seis

(1996) Radicación número : 7582

Actor: COMAR S. A.

Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA Referencia: CONSULTA SENTENCIA Se decide el Grado de Consulta ordenado en la sentencia del nueve (9) de noviembre de 1995, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acogió las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la sociedad COMAR S.A. contra los siguientes actos administrativos: el inciso 3º del numeral 3º del Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992, comunicación número 190481 del 2 de junio de 1993 y comunicación número 319048 del 27 de abril de 1993, mediante los cuales la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” efectuó un cobro por servicios portuarios prestados por ésta.

ANTECEDENTES El día 31 de octubre de 1992 arribó al puerto de Santa Marta – Terminal Marítimo de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” – una Motonave de la empresa armadora “M / N Riesa” agenciada por la empresa COMAR S.A. para efectos de los servicios portuarios de descargue, los cuales fueron determinados en la factura número 92015880 por un valor de $94.991.472 por parte del Terminal Marítimo de Santa Marta. Con fecha enero 27 de 1993, la sociedad COMAR S.A. en su condición de Agente Marítimo de la empresa armadora lo “M / N Riesa” formalizó reclamo por la facturación anterior, en razón a que la “M / N Riesa” arribó al Puerto de Santa Marta el día 31 de octubre de 1992 y descargó el día 1º de noviembre del mismo

año, habiéndose aplicado tarifas derogadas por el Acuerdo 015 de septiembre 17 de 1992, el cual fue publicado el día 16 de octubre de 1992, y entró a regir el día 30 de octubre. Aclaró que Colpuertos debió cobrar por desestiba la suma de $3.382.824 y que equivocadamente cobró $13.561.295, al aplicar una norma derogada, y que se le obligó a pagar intereses moratorios sin justificación alguna, solicitando la devolución del mayor valor pagado. A través del Oficio número 319048 el Secretario Comercial y de Información del Terminal Marítimo de Santa Marta, negó la petición incoada, en atención a que los servicios prestados a la nave “M / N Riesa” estaban por fuera del amparo del Acuerdo 15 de 1992, aprobado con el Decreto 1678 de octubre 14 de 1992, toda vez que había entrado en vigencia el día 3 de noviembre de 1992, y el medio de transporte “Riesa” arribó al Puerto el día 31 de octubre de 1992. El día 4 de mayo de 1993, COMAR S.A. insistió en su reclamación afirmando que de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo 15 de septiembre 17 de 1992, aprobado por el Decreto 1678 de octubre 14 de 1992, publicado el día 16 de octubre del mismo año, las nuevas tarifas regían a partir del día 30 de octubre de 1992, y que por lo tanto, se debía acceder a lo solicitado inicialmente. En comunicación número 190481 del 2 de julio de 1993, el Gerente General de la

Empresa Puertos de Colombia “en liquidación”, reafirmó lo dicho en la comunicación inicial, concluyendo que el valor liquidado en la factura recurrida era correcto. LA DEMANDA Pretende la nulidad del inciso 3º del numeral 3º del Oficio Circular número 188605 del 12 de noviembre de 1992 suscrito por el Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia, a través del cual dicha entidad aclaró las tarifas y criterios para efectos de la aplicación del Acuerdo 15 de 1992; de la comunicación número 319048 del 27 de abril de 1993 y de la comunicación número 190481 del 2 de junio de 1993, por las cuales el Terminal Marítimo de Santa Marta negó la reclamación impetrada por la sociedad actora, con relación a las tarifas aplicadas por concepto de los servicios portuarios prestados a la nave “M / N Riesa”. La apoderada judicial de la sociedad COMAR S. A. ante la jurisdicción alega que la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” al producir los actos administrativos anteriormente reseñados, violó las siguientes disposiciones legales y constitucionales: Violación del artículo 6º de la Constitución Nacional por haber expedido la entidad demandada el Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992, mediante el cual procedió a aclarar, para efectos de su aplicación, el Decreto 1678 de 1992, tal como lo ordenó en su inciso 3º numeral 3º concluyendo que la empresa demandada se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al establecer, mediante oficio circular, la fecha a partir de la cual las tarifas consagradas en el Acuerdo 15

de 1992, tenían aplicación en el Terminal Marítimo de Santa Marta, interpretando erróneamente la disposición consagrada en el artículo 4º del Acuerdo 15 de 1992. El inciso 3º del artículo 68 del Código Civil subrogado por el Código de Régimen Político y Municipal, artículo 61, por haber expedido la entidad demandada el Oficio Circular número 188605 de fecha noviembre 12 de 1992, por no contabilizar el día de publicación del Decreto número 1678 de octubre 14 de 1992, ocurrida el día 16 de octubre de 1992 en el Diario Oficial número 40.628, caso en el cual, el décimo primer día es el 30 de octubre de 1992, excluyendo dentro de la contabilización los días sábados y domingos, y no el 3 de noviembre de 1992, como lo pretende y afirma la empresa en el oficio circular mencionado, para concluir que pagó en exceso la suma de $10.178.471 más $209.659 por concepto de pago de intereses de mora que indebidamente le fueron cobrados. Así mismo, acusa violación del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, el cual al ser interpretado por la Corte Suprema de Justicia ha dado desarrollo al principio de enriquecimiento sin causa, según el cual una persona se enriquece a expensas del empobrecimiento de otra, sin haber razón jurídica para justificar el desequilibrio entre los dos patrimonios, situación que afirma haberse dado en su caso ya que la Nación obtuvo un beneficio económico adicional, al cobrar un valor muy superior al que por ley estaba autorizado a cobrar por los servicios

prestados, lo cual generó una disminución en el patrimonio de la empresa de transporte marítimo operadora de la Motonave “M / N / Riesa”. También señaló como violados, los artículos 2º y 4º del Decreto 1678 de 1992, por haber expedido la entidad demandada el Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992, con el fin de aclarar a sus diferentes terminales marítimos aspectos prácticos de la aplicación del Decreto 1678 de 1992, por lo que incurrió en error de derecho por interpretación errónea al darles un alcance diferente del que realmente tiene, toda vez que la publicación del Decreto 1678 de 1992 se efectuó el día viernes 16 de octubre de 1992, día en el que se inicia el término consagrado en el artículo 4º ibidem, aplicándose por lo tanto las nuevas tarifas a partir del día 30 de octubre de 1992 y no el día 3 de noviembre del mismo año, como lo pretende el Oficio Circular número 188605 del 12 de noviembre de 1992, y lo aplicó el Terminal Marítimo de Santa Marta en los demás actos acusados. CONTESTACION A LA DEMANDA La entidad demandada Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” no contestó la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado judicial de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” (Foncolpuertos) en esta oportunidad procesal solicitó desestimar las pretensiones del demandante, por cuanto éste se apoya en una interpretación equivocada del Acuerdo 015 de 1992 y del Decreto 1678 de 1992 (Estatuto Tarifario), en cuanto a

la forma como se deben computar los días, hablando de términos legales, los cuales son hábiles, según lo establecen los artículos 121 del Código de Procedimiento Civil y 267 del Código Contencioso Administrativo. EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Sexta Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su concepto de fondo solicitó confirmar la actuación administrativa y denegar las súplicas de la demanda por cuanto las tarifas que debía cobrar Colpuertos por los servicios prestados a la firma COMAR S.A. no eran las establecidas en el Acuerdo 15 de 1992, porque su vigencia empezó el día 4 de noviembre de 1992, y la motonave arribó a puerto el día 31 de octubre de 1992, esto es, en vigencia del Acuerdo 848 de 1980, aprobado por el Decreto 550 de marzo de 1981, por lo que las tarifas aplicables eran las establecidas en estas últimas normas. LA SENTENCIA APELADA En lo que concierne a la pretensión de la demanda encaminada a obtener la nulidad del. inciso 3º numeral 3º del Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992 expedido por el Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación”, dirigido a los Gerentes de los Terminales Marítimos de Buenaventura, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta y Tumaco en relación con la aplicación del Acuerdo 15 de 1992, por el cual se modificó parcialmente el Acuerdo 848 de 1980, aprobado por el Decreto 550 de 1981, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró inhibido para pronunciarse acerca de

la legalidad de tal acto, por tratarse de un acto administrativo de carácter general, respecto del cual no procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Entendió el a quo, que en virtud de la facultad de interpretar la demanda, la controversia estaba dirigida a cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales y en concreto se le cobró a la demandante en exceso la tarifa que debía pagar por concepto del arribo del Medio de Transporte “Riesa” ocurrida el 31 de octubre de 1992 al Puerto de Santa Marta, actos contra los cuales, sí procedía la acción instaurada. Con esta aclaración el Tribunal avocó el conocimiento de fondo acerca del debate planteado sobre las tarifas aplicables por concepto de servicios portuarios que debía pagar la sociedad actora en su condición de Agente Marítimo de la empresa armadora de la “M / N Riesa” por su arribo a puerto el día 31 de octubre de 1992, si las consagradas en el Acuerdo 15 de octubre 15 de 1992 (posición de la actora) o las determinadas en las normas anteriores a éste (aplicadas por la entidad demandada). Consideró el Tribunal, que el Acuerdo 15 de 1992, entró en vigencia el día 16 de octubre de 1992 (fecha de publicación) y que computando el término que consagra el artículo 5º, ibidem, para la aplicación de las tarifas consagradas en tal decreto, teniendo en cuenta únicamente los días hábiles, “la vigencia del Acuerdo 015 de 1992 empezaba a partir del día 30 de octubre de 1992” de donde dedujo que el día 31 de octubre de 1992 del arribo de la “M / N Riesa” ya se encontraba

en vigencia tal acuerdo, razón por la cual consideró ilegales los actos administrativos acusados por haber fijado la tarifa portuaria con fundamento en el Acuerdo 848 de 1980, el cual ya se encontraba modificado. De conformidad con lo anterior, el a quo, anuló las comunicaciones números 319048 de abril 27 de 1992 y 190481 de junio 2 de 1993 emanadas del Secretario Comercial y del Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” respectivamente; y en consecuencia, ordenó la devolución de la suma de $10.388.130 más los intereses a que hubiere lugar. Así mismo, se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo acerca del inciso 3º numeral 3º del Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992, y advirtió que “Si no fuere apelada esta decisión, consúltese con el honorable Consejo de Estado”. CONSIDERACIONES DE LA SECCION De conformidad con el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo “Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración”. Dado que la sentencia objeto del grado de consulta, reúne los presupuestos consagrados en esta disposición, es procedente avocar su conocimiento. La Sala está de acuerdo con la decisión inhibitoria del Tribunal concerniente a la pretensión encaminada a obtener la nulidad del Oficio Circular número 188605 del 12 de noviembre de 1992, expedido por la entidad demandada la Empresa

Puertos de Colombia “en liquidación” y dirigido a los gerentes de los Terminales Marítimos, dando instrucciones acerca de la aplicación del Acuerdo 015 de 1992, aprobado mediante el Decreto 1678 del 14 de octubre de 1992 (Estatuto Tarifario), toda vez que la acción instaurada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por la cual, se demandan los actos administrativos de carácter particular y concreto que ponen término a un proceso administrativo, características que no reúne el precitado oficio circular, razón por la cual, no es procedente emitir pronunciamiento de fondo acerca de la legalidad de tal acto, tal y como lo estimó el Tribunal a quo. También comparte la Sala, la apreciación del Tribunal en el sentido de que del contexto general de la demanda, se evidencia que la pretensión de la actora esta encaminada a obtener la nulidad y el restablecimiento del derecho de los actos administrativos a través de los cuales el Terminal Marítimo de Santa Marta, efectuó el cobro de los servicios portuarios por concepto del arribo del medio de transporte “M / N Riesa”, al Puerto de Santa Marta, ocurrido el día 31 de octubre de 1992, según factura FN - 92015880 del 31 de octubre de 1992, y comunicaciones números 319048 de abril 28 de 1993 y número 190481 del 2 de junio de 1993, que negaron el reclamo sobre la aplicación de las tarifas respectivas. Pero, no está de acuerdo la Sala con la decisión del Tribunal, en lo concerniente al debate planteado alrededor de las tarifas portuarias aplicables por concepto del

arribo del medio de transporte “M / N Riesa” al Puerto de Santa Marta, ocurrido el día 31 de octubre de 1992. En efecto, se discute la aplicación del Acuerdo 015 del 17 de septiembre de 1992, aprobado mediante el Decreto 1678 del 14 de octubre de 1992, pues para el demandante las tarifas aplicables a los servicios portuarios prestados a la referida nave, eran las contenidas en tal decreto, como quiera que las mismas entraron a regir a partir del 30 de octubre de 1992 (posición que acogió el Tribunal) mientras que para la entidad demandada, tales servicios estaban por fuera del amparo de las tarifas contenidas en tal acuerdo, en razón de que éstas entraron a regir a partir del día 3 de noviembre de 1992, por lo que las tarifas aplicables eran las contenidas en las normas vigentes en la fecha de arribo de la nave, esto es, el Acuerdo 848 del 22 de diciembre de 1980 aprobado mediante el Decreto 550 del 6 de marzo de 1981, Estatuto Tarifario. Al respecto la Sala observa, que el Terminal Marítimo de Santa Marta, aplicó tal criterio con apoyo en el Oficio Circular número 188605 de noviembre 12 de 1992, a través del cual la Gerencia General de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación”, dio instrucciones a los diferentes Terminales Marítimos del país, acerca de la aplicación de las tarifas contenidas en el Acuerdo número 015 de 1992, aprobado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1678 del 14 de octubre de 1992, precisando, entre otros aspectos, el relacionado con la fecha a

partir de la cual debían entrar a regir las tarifas contempladas en el nuevo estatuto tarifario, señalando en el inciso tercero del punto dos (2) de tal circular: “las tarifas y criterios que se establecen en este acuerdo se aplican a las embarcaciones que arriben a partir del 3 de noviembre de 1992. teniendo en cuenta que el decreto fue publicado en el Diario Oficial número 40628 del 16 de octubre de 1992 y en concordancia con lo establecido en el artículo quinto del Acuerdo.” Este punto de la precitada circular, precisamente, fue objeto de demanda de simple nulidad, ante esta Corporación y, mediante sentencia del 4 de marzo de 1994, la Sección Primera denegó las súplicas de la demanda, oportunidad en la cual la Corporación al respecto expresó: “...el artículo 5º del Decreto 1678 que fue publicado en el Diario Oficial el viernes 16 de octubre de 1992, prescribe que las tarifas de que trata el acuerdo que se está ratificando, ‘se aplicarán a las embarcaciones que arriben desde el décimo primer día, contados a partir de la publicación a que se refiere el artículo siguiente’. El artículo siguiente, el sexto, dice que regirá a partir de la fecha de su publicación. “Vale la pena anotar que el artículo 5º del Decreto 1678 de 1992 trata de la aplicación de las tarifas a las embarcaciones que arriben desde el décimo primer día sin que considere computables los feriados y de vacantes, esto equivale a decir, de conformidad con el artículo 62 del C. de R. P. y M., que sí se entiende

suprimidos esos días.” “La anterior precisión conduce a la irrebatible conclusión del ajustamiento a derecho que ostenta el inciso demandado, pues no se observa en él, la aplicación errónea ni arbitraria al Decreto cuando considera como días hábiles, para los efectos que en él se determina, los comprendidos entre el lunes y el viernes, inclusive, de cada semana.” Determinada de esta manera la legalidad del acto administrativo general que sirvió de fundamento a la actuación administrativa acusada, se deduce, también, la legalidad de los actos administrativos acusados, ya que éstos se expidieron teniendo en cuenta que el nuevo estatuto tarifario regía a partir del 3 de noviembre de 1992, y que por ende, al medio de Transporte, Motonave “M / N Riesa” el cual arribó al Puerto de Santa Marta el día 31 de octubre de 1992, se encontraba fuera del amparo de las nuevas tarifas, por lo que al aplicar las tarifas anteriores, esto es, las contenidas en el Acuerdo 848 de 1980, aprobado mediante el Decreto 550 de 1981, la Administración (Colpuertos) actuó ajustada a derecho. En corolario de lo anterior, concluye la Sala, que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca objeto de la presente consulta debe ser improbada, en cuanto a que acogió las súplicas de la demanda encaminadas a obtener la nulidad y el restablecimiento del derecho respecto de las comunicaciones números 319048 de abril 27 de 1992 y 190481 del 2 de junio de 1993 emanadas de la Empresa Puertos de Colombia “en liquidación” y ordenó la

devolución solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA lº. Improbar los numerales uno (1) y dos (2) de la sentencia consultada. 2º. Aprobar, el numeral tres (3) de la misma. 3º. Negar las restantes súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese copia al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Julio Enrique Correa Restrepo, Guillermo Chahín Lizcano, Delio Gómez Leyva. Carlos A. Flórez Rojas, Secretario.