CE-SEC4-EXP1996-N7587

CONTRATO DE CONSIGNACION - Características / IMPUESTO - Consumo de cigarrillos. Causación Cabe observarse que el contrato de consignación previsto en el Artículo 1377 del Código de Comercio, supone la existencia de dos contratantes totalmente independientes entre sí, mediante el cual el consignatario “contrae la obligación de vender mercancías” de otro denominado “consignante”. El consignatario recibe la mercancía, no a título de venta, sino a título precario de consignación, con la obligación o encargo preciso de venderla, siendo el ingreso resultante de la venta para el consignante, previa deducción de la comisión pactada. Esto es, que el contrato no conlleva un traslado de dominio de las mercancías, por lo cual el valor de la venta constituye un ingreso para el consignante, como antes se expresó. No obstante, en el momento de la entrega (para la venta) se configura la distribución referida en la ley. De los artículos 1º y 4º del Decreto 214 de 1969 y del Artículo 32 del Código de Rentas del Valle del Cauca, se observa palmariamente que el impuesto al consumo de cigarrillos de tabaco de fabricación nacional, se causa en el momento de la entrega real o simbólica de los distribuidores a los vendedores, intermediarios, mayoristas, o detallistas, esto es, que en el momento de la distribución al mayorista o al detallista se causa el impuesto. Lo que significa que para efectos del tributo, la ley le dio un carácter especial al “consumo” entendiéndose como tal, la entrega de producto por el

distribuidor y conforme a ello, es en ese momento que se entiende entregado para consumo, causándose el impuesto. De manera que es el momento en que el distribuidor efectúa la entrega a los vendedores al detal, o a los mayoristas, que el impuesto se entiende causado y a partir de ahí surge para el distribuidor, en forma solidaria con el fabricante, la obligación de liquidar y satisfacer en favor del sujeto activo el pago del tributo, dentro de la quincena siguiente al período de la entrega.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., mayo tres (3) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7587

Actor: COMPAÑÍA COLOMBIANA DE TABACO S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Impuesto al Consumo de Cigarrillos. Varias vigencias del año

1993. Acumulación. Fallo Resuelve la Sección el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Departamento del Valle del Cauca, contra la sentencia proferida el 14 de julio de 1995, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, estimatoria de las pretensiones de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho impetradas por la sociedad Compañía Colombiana de Tabaco S.A., contra los actos administrativos que determinaron el impuesto al consumo de cigarrillos a cargo de la actora por la 2ª quincena de marzo, 2ª quincena de abril, 1ª quincena de junio y 1ª y 2ª quincenas del mes de julio, todas del año de 1993.

ANTECEDENTES La Sección de Tabaco y Degüello de la Secretaría de Hacienda del Departamento del Valle del Cauca, determinó a cargo de la sociedad Compañía Colombiana de Tabaco S.A., mayores valores del impuesto al consumo de cigarrillos de tabaco nacional, por diversos períodos del año de 1993, a cuyo efecto practicó las siguientes liquidaciones, contentivas de los valores que a continuación se señalan: No. 195 del 12 de abril de 1993, por la 2ª quincena del mes de marzo de 1993 ($380’622.485,50); No. 221 del 6 de mayo de 1993, por la 2ª quincena del mes de abril de 1993 ($386’546.743); No. 260 del 18 de junio de 1993, por la 1ª quincena del mes de junio de 1993 ($313’778.531); No. 278 del 22 de julio de 1993 por la 1ª quincena de julio de 1993 ($415’899,403) y No. 089 del 5 de agosto de 1993, correspondiente a la 2ª quincena de julio de 1993 que fijó el impuesto en $451’502.007. Los valores determinados a través de las anteriores liquidaciones fueron el resultado de las diferencias encontradas en las visitas administrativas a las sedes de la compañía en Cartago, Tuluá, Cali y Buenaventura. Contra dichas liquidaciones la sociedad interpuso de manera independiente para cada una los correspondientes, recursos de reposición y subsidiario de apelación, alegando, en síntesis, que ni las normas nacionales ni el Código de Rentas del Departamento, contienen un sistema de liquidación del impuesto en la

forma establecida en el citado oficio No. 501 de 1993, y que la compañía únicamente está obligada a pagar el impuesto sobre los productos enajenados puesto que la “entrega” a que se refiere el artículo 4º del Decreto 214 de 1969, se contrae a la entrega que confiere el dominio o propiedad de las mercancías, de manera que la que se encuentra en poder de terceros a título de consignación, debe sumarse al inventario físico en bodega. Al efecto, incluyó sendas liquidaciones del impuesto a partir de las cantidades de producto enajenadas en cada una de las correspondientes quincenas por las oficinas de la sociedad. La Administración departamental resolvió los recursos de reposición respecto de las Liquidaciones Oficiales números 195 del 12 de abril de 1993 y 221 del 6 de mayo de 1993 a través de la Resolución No. 242 del 17 de mayo de 1993, en la que decidió mantener la actuación, habida cuenta que mediante el oficio No. HUR - 503 de 1993, no se modificó el régimen legal del impuesto, sino que se dio aplicación al Decreto Nº239 de 1991 (Código de Rentas del Departamento) y porque el hecho de no haber decidido aún los recursos impetrados contra el oficio No. 501, no es razón para que no se cobre el impuesto de consumo en la forma establecida en la ley. Dicha resolución concedió el recurso de apelación el cual fue decidido con posterioridad a la presentación de la demanda. Sobre los demás recursos interpuestos por los restantes períodos no hubo pronunciamiento gubernativo, por lo que la actora entendió surtido el agotamiento

de la vía gubernativa por silencio administrativo negativo. DEMANDAS Inconforme con la actuación administrativa, la Compañía Colombiana de Tabaco S.A., acudió ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en demanda contra el Departamento del Valle del Cauca, a cuyo efecto presentó escritos separados, en los cuales solicitó la nulidad de la actuación administrativa que determinó el impuesto al consumo de cigarrillos, por los períodos correspondientes a la 2ª quincena del mes de marzo, 2ª quincena del mes de abril, 1ª quincena del mes de junio y 1ª y 2ª quincenas del mes de julio, todas del año de 1993. Así mismo, solicitó la práctica de nuevas y definitivas liquidaciones del impuesto a su cargo por cada uno de los períodos, o la confirmación de las que presentó al departamento con ocasión de los recursos gubernativos. Igualmente, que se ordenara la devolución de la diferencia entre lo pagado por la compañía y lo que debe pagar de conformidad con las nuevas liquidaciones que efectúe o reconozca la jurisdicción, cifras que deben ser ajustadas de conformidad con el Artículo 178 del C.C.A., teniendo en cuenta las fechas de los pagos a la entidad demandada y las de la condena, y subsidiariamente, el reconocimiento de los intereses corrientes bancarios o comerciales por los mismos períodos. Declaraciones y condenas que fundamentó en la violación de los artículos 29 de la Constitución Política, 28, 34, 35 y 59 del C.C.A., del Artículo 4º del Decreto

214 de 1969 en concordancia con el Artículo 9º del Decreto 1095 de 1984, 13 de la Constitución y 135 del Decreto 1222 de 1986. Adujo que la Administración desconoció los derechos de defensa, audiencia y expidió los actos en forma irregular, lo que da lugar a la nulidad de la actuación conforme al artículo 84 del C.C.A. Luego de explicar las etapas de determinación de la obligación tributaria, precisó que para el establecimiento de la base gravable deben tenerse en cuenta los factores de depuración que la integran. Que como la ley no fijó un procedimiento especial para la determinación del impuesto al consumo de cigarrillos, debe acudirse a los procedimientos consagrados en el C.C.A., aplicables por orden expresa de su artículo 1°, especialmente para las actuaciones iniciadas de oficio en los artículos 28, 34, 35, en concordancia con los principios orientadores señalados en el Artículo 3° y los contenidos en el 44 y 59 ibídem. Agregó que la Administración ha debido informar a la contribuyente el inicio de las diligencias, permitirle asistir a la elaboración de los inventarios físicos, levantar un acta, efectuar las liquidaciones con indicación a los datos allegados y su explicación, notificar personalmente al contribuyente e indicarle los recursos pertinentes, etc. Que los actos liquidatorios violaron el artículo 59 del C.C.A, que exige la motivación de las decisiones administrativas. Explicó que las liquidaciones se fundaron en el sistema de comparación de inventarios de existencias físicas, establecido de manera general en el oficio No.

HUR 501 de marzo de 1993, consistente en la elaboración de un inventario inicial de existencias, luego cada 15 días se efectúa uno nuevo que se compara con el anterior y las diferencias que se presenten entre los dos son tenidas en cuenta para la liquidación del impuesto, procedimiento que presupone que el impuesto al consumo se causa por la pérdida de la tenencia de tales productos. Previa transcripción del Artículo 4º del decreto 214 de 1969, según el cual “los impuestos se causan en el momento de la distribución, o sea en el de la entrega real o simbólica de los productos por parte de los distribuidores a los vendedores al detal”, sostuvo que la norma le atribuye a la distribución la consecuencia jurídica de generar la obligación tributaria; pero no define claramente en qué consiste tal figura ni señala los elementos que la conforman. Que el concepto de “distribución” es un término propio de la ciencia económica que parece referirse a una de las fases del proceso económico. Señaló que de su definición puede entenderse que denota la noción de introducir un bien al torrente circulatorio económico para que finalmente llegue al consumidor final. A juicio de la parte, si bien el Artículo 4º del Decreto 214 de 1969 no distinguió a qué título debía efectuarse la entrega —traslaticio o no traslaticio—, ello no se requería porque gravar las entregas que no transfieren el dominio va en contra de la naturaleza misma de los impuestos al gasto pues no ha habido gasto o consumo alguno y porque el decreto señala que las entregas que causan el impuesto son las que se hacen por los distribuidores a los vendedores al detal,

que están definidos en el parágrafo del Artículo 1° del decreto, análisis del cual concluyó que la causación del impuesto esta circunscrita a la entrega —real o simbólica— de cigarrillos a título traslaticio de dominio hecha a los vendedores al detal por parte de los distribuidores. De manera que si no ha habido un título traslaticio de dominio el bien no ha salido del patrimonio de su propietario, hace parte de sus inventarios y por tal razón no puede hablarse jurídica ni económicamente de la realización de un consumo, y la entrega no produce el efecto jurídico de dar nacimiento a la obligación tributaria de pagar el impuesto al consumo de tabaco. Subrayó que el sistema de inventario de existencias físicas ordenado por el departamento conduce a varios absurdos, como lo son que la mercancía enajenada por el contribuyente y aún no entregada en las fechas de los inventarios físicos no causaría el impuesto hasta tanto se entregara. Que la mercancía sobre la cual el contribuyente es propietario pero no ejerce la tenencia vuelve a causar el impuesto cuando una vez recuperada la enajena y entregue. Que el hecho ilícito como el hurto, sería hecho generador del impuesto. Que la fuerza mayor y el caso fortuito que exoneran del cumplimiento de las obligaciones, se convertirían en fuente de obligaciones. Y que se gravarían las exportaciones y las ventas a los almacenes Inbond. Concluyó, el punto sosteniendo que el sistema de liquidación ordenado en el oficio HUR 501 de 1993 y aplicado en los actos oficiales desconoció y violó las normas generales que regulan el impuesto, contenido en el Artículo 4º del Decreto

214 de 1969, concordante con el Decreto 1095 de 1984, Artículo 9º y los artículos 47 y 169 del Decreto 444 de 1967. De otra parte, adujo que el sistema de inventarios establecido por el departamento viola el principio de igualdad de las personas ante la ley, Artículo 13 de Carta, pues no fue establecido por vía general, ya que a la actora se le aplicó y se le exigieron actividades que a otros No. Finalmente subrayó, que de acuerdo con los datos contables de la sociedad y en aplicación del Artículo 4º del Decreto 214 de 1969, durante los períodos discutidos se causaron impuestos de consumo en el departamento del Valle del Cauca, en las siguientes cuantías conforme cada uno de los períodos debatidos y los que solicitó fuesen tenidos en cuenta o reconocidos en la práctica de nuevas liquidaciones a su cargo, así: por la 2ª quincena de marzo de 1993 la suma $358’393.023,50, 2ª quincena del mes de abril de 1993 $375’696.480, 1ª quincena del mes de junio de 1993 $291’818.490,50, 1ª quincena de julio de 1993, $379’377,900; 2ª quincena de julio de 1993 $429’514.562. CONTESTACION DE LAS DEMANDAS Oportunamente el departamento del Valle del Cauca, se hizo parte en los procesos y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de las demandas. Al efecto, precisó que la entidad estableció el procedimiento para liquidar el impuesto al consumo de los cigarrillos y tabacos de producción nacional a través del Decreto departamental Nº239 del 14 de febrero de 1991.

Sostuvo que el hecho generador del impuesto al consumo no está supeditado a la venta del producto sino a su distribución, en la forma como se establece de los artículos 1° y 4º del Decreto 214 de 1969 y 10 del Decreto departamental 0239 de 1991, que señalan que la base para la liquidación del impuesto es el precio de distribución y que éste se causa al momento de la distribución, o sea, a la entrega real o simbólica de los productos por parte de los distribuidores a los vendedores al detal. Subrayó que esta entrega no implica venta. Al efecto se apoyó en sentencia de esta Corporación, que únicamente identificó por su fecha del 13 de julio de 1939, la cual transcribió, así: “Para el Consejo de Estado es innegable que el impuesto de consumo pertenece a la categoría de los llamados impuestos indirectos que pesan inmediatamente sobre el consumidor, pero que para hacer más sencilla y menos costosa la recaudación del tributo, se exige el pago al productor o fabricante. Es éste, pues, el modo, el procedimiento para la recaudación del impuesto, porque en realidad éste debiera exigirse cuando los artículos son efectivamente consumidos, como lo indica su mismo nombre; pero de proceder así, se llegaría al caso de que los gastos de recaudación podrían superar el monto del impuesto en sí, perdiéndose de tal suerte la finalidad que se persigue con este arbitrio rentístico”. Agregó, que como para la Secretaría de Hacienda Departamental resultaba imposible asignar a cada vendedor de cigarrillos un agente de la unidad de rentas, previendo esta situación, el legislador y, a su turno, las autoridades

departamentales, expidieron normas sobre el impuesto, que definieron el hecho generador, el momento de causación y la base de la liquidación conforme a los artículos 1° y 4º del Decreto 214 de 1969. Solicitó la práctica de pruebas consistentes en allegar copia del Código de Rentas del Departamento, Decreto Nº 239 del 14 de febrero de 1991 y la recepción de testimonios a los señores Jefe de la Unidad de Rentas y Jefe de la Sección Tabaco y Degüello del departamento. El Tribunal a quo, a solicitud de la parte actora, decretó la acumulación de los respectivos procesos. Con ocasión del traslado para alegar de conclusión, la parte actora precisó que la controversia versa sobre un asunto de puro derecho y dijo ratificar su posición expuesta en la demanda a la cual se remitió. Por su parte, el apoderado de la demanda advirtió que la actora posee la doble calidad de fabricante y distribuidora de sus productos, esto es, que la Compañía Colombiana de Tabaco S.A., es la única y directa distribuidora de los productos que elabora, en la forma como ésta lo manifestó a solicitud del departamento sobre la autorización para distribuir cigarrillos en el mismo, y que la actora contestó que no tenían ningún distribuidor en el Valle, porque ellos mismos lo hacían a través de sus puntos de ventas en las ciudades de Cartago, Tuluá, Buenaventura y Cali. Enfatizó que a la sociedad actora no le fue modificado el procedimiento para el pago del impuesto, simplemente que éste debe efectuarse de manera oportuna; que la discrepancia surge, no por el procedimiento indicado en el oficio No. 501

de 1993, sino de lo que se trata es que la demandante pague lo que en realidad debe en el momento en que debe cancelar, esto es, en el momento en que se causa el impuesto, y no en la segunda y última quincena del año, en diciembre, como lo ha venido haciendo, puesto que durante todos los meses del año los pagos habían sido bajos y al final del año en la última quincena la actora efectuaba un pago exorbitante o por encima de los regulares del resto del año, de ahí que las diferencias entre las liquidaciones oficiales practicadas por el año, 20 en total, las cuales especificó, presentan diferencias —a favor o en contra de la actora—, que según el cuadro anexo al alegato, se debe, “a productos enviados a puntos de venta y entregas en consignación que en la medida que la compañía recuperaba la cartera por este concepto, los relacionaba en sus liquidaciones”. Precisó, que al final del año la actora siempre cancelaba la totalidad de lo adeudado al departamento. Al efecto transcribió apartes de la prueba testimonial practicada por el Tribunal. Agregó, que desde la expedición del oficio 501 de 1993, hasta el 31 de diciembre de 1993, se practicaron 20 liquidaciones oficiales a la actora, de los cuales solamente demandó 12, las que relacionó, con la observación de que para la actora existió variación en el procedimiento de liquidación y se le dio un tratamiento discriminatorio, únicamente cuando la liquidación del impuesto era en favor del departamento, en tanto que cuando ella resultaba a favor de la compañía, ésta se ajustaba plenamente a su derecho y por lo mismo no había lugar a demandarla.

Finalmente, insistió en que en la aplicación del Decreto 239 de 1991, el impuesto debe cancelarse en el momento de la entrega de la mercancía por parte de la actora a terceros. FALLO DEL TRIBUNAL La sentencia favorable a la actora, consideró que si las liquidaciones impugnadas se elaboraron con fundamento en el procedimiento establecido en el oficio No. 501 de 1993, declarado nulo por la jurisdicción, y que si para determinar el hecho generador del impuesto no se tomó como base la venta del producto, debe concluirse que la actuación está viciada de nulidad. Señaló, que no podían confirmarse las liquidaciones traídas por la actora en atención a que fueron presentadas a la demandada con ocasión de los recursos gubernativos, por lo que se practicarán nuevas liquidaciones teniendo en cuenta los datos suministrados por la sociedad, los que no fueron controvertidos por el departamento, que se centró en defender la legalidad del procedimiento consagrado en el oficio HUR. 501, cuando en verdad tal aspecto no era el punto central de la controversia. Igualmente y en relación con las observaciones de la Administración, relativas al origen de las diferencias numéricas, que según ella se deben “a productos enviados a puntos de venta y entregas en consignación, que en la medida que la compañía recuperaba la cartera por este concepto, los relacionaba en sus liquidaciones”, consideró el Tribunal que tal aspecto podría afectar de alguna manera las liquidaciones suministradas por la actora en sus recursos, pues daría lugar a sostener que no todas las ventas fueron incluidas, exclusión que aparentemente no sería muy clara, pues de todas maneras es una forma especial

de venta que aunque especial, no desfigura sus características de tal. Luego de efectuar algunas consideraciones sobre los artículos 1377 y 1381 del Código de Comercio, relativos al contrato de consignación, concluyó que ésta es una modalidad de venta especial, sujeta a ciertas condiciones establecidas en la ley, en la que sí hay una transmisión del dominio general sobre la mercancía, aunque sujeta a una condición que en caso de cumplirse en un plazo determinado, el derecho revierte al consignante. Precisó, que no tendría en cuenta las observaciones del departamento porque se formularon inoportunamente, no tuvieron sustento probatorio en el expediente y no fueron cuestionados ni desvirtuados los datos que sirvieron de base para que la actora liquidara el impuesto. Consecuencialmente, los acogió como fundamento de las nuevas liquidaciones que practicó. Igualmente accedió a ordenar el reintegro de las sumas pagadas en exceso por la actora, con la actualización correspondiente, ordenando la devolución de las siguientes cantidades: por la 2ª quincena del mes de marzo de 1993, $34’388.591,20, por la 2ª quincena del mes de abril de 1993, $16’517.664,25; por la 1ª quincena del mes de junio de 1993, $32’921.196,00; por la 1ª quincena del mes de julio de 1993, $53’411,477,40; por la 2ª quincena de julio de 1993, $32’155.885,31. APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, al apelar, el apoderado del

departamento demandado, previa transcripción de las consideraciones del Tribunal relativas a la forma como éste centró su defensa, así como a la no inclusión de todas las ventas en las liquidaciones traídas por la actora, y lo dicho respecto del contrato de consignación, precisó que justamente ahí radican los motivos de inconformidad con el fallo, pues desde la contestación de la demanda, el departamento fue claro en que la sociedad es la encargada de distribuir sus propios productos; que de las cuatro fases del proceso económico (producción, distribución, circulación y consumo) la actora ejecuta directamente las dos primeras. Esto es, la compañía distribuye sus productos a sus puntos de venta autorizados en Cartago, Tuluá, Buenaventura y Cali; cuando la mercancía es retirada de esos puntos de venta autorizados comienza la ejecución de la tercera fase del proceso económico, el de circulación, para finalmente llegar a su consumo. En segundo lugar, que la oportunidad en la que se realiza el pago no es la legal. Previa transcripción del Artículo 4º del Decreto 214 de 1969, señaló que para los efectos de ese decreto, distribuidor de la persona, firma o empresa que dentro de una zona geográfica determinada vende cigarrillos de manera abierta, general o indiscriminada a sus clientes, intermediarios o mayoristas o vendedores al detal. Justamente en ese momento se genera el impuesto, al sacar el producto de sus cuatro puntos de venta para ser entregado al cliente, mayorista o vendedor al detal. Observó, que la anterior ha sido la posición de la Administración, plasmada en la contestación de las demandas (folios 3, 4, 5 y 6) y defendida también con

los testimonios obrantes en el proceso, de los cuales transcribió apartes. Anotó que la tesis de la actora de que el impuesto se causa cuando media título traslaticio de dominio (venta) y que por consiguiente la mercancía entregada en consignación no debe sufrir gravamen alguno, quedando en una especie de limbo comercial, es una situación por fortuna despejada por el Tribunal en la sentencia apelada. Relevó, que es la propia ley la que determina que el impuesto se causa en el momento de la distribución, o sea, en el de la entrega real o simbólica de los productos por parte de los distribuidores. Lógicamente la entrega consiste en el hecho de poner la mercancía en manos o en poder de otro u otros, sin entrar a determinar a qué título. Agregó, que reiteradamente esta Corporación ha manifestado que los impuestos sobre el consumo se suelen cobrar en tiempo anterior al del consumo, pues resultaría casi imposible y muy gravoso para el Estado establecer si se efectúo la venta de una paca, un cartón, una cajetilla o de un cigarrillo. A juicio de la parte apelante, el anterior es el criterio que ha desconocido la demandante al considerar que la mercancía que ha sido entregada, según ella en consignación, no debe causar el impuesto, pues a pesar de haber sido distribuida no ha mediado el título traslaticio de dominio, esto es, no ha habido venta, pero sí una entrega real o simbólica a un vendedor al detal. Como prueba de tal criterio erróneo anexó fotocopias de los recursos gubernativos interpuestos por la actora con las liquidaciones oficiales de las dos quincenas del mes de mayo de 1993,

que arrojaron guarismos inferiores a los determinados por la actora. Repitió lo dicho en primera instancia acerca de las 20 liquidaciones oficiales practicadas a la sociedad actora, de las cuales habría demandado 12, preguntándose, qué ocurrió con las restantes 8 liquidaciones que fueron favorables a la demandante. Dijo mostrarse extrañado con el pronunciamiento del Tribunal a quo en el sentido de que la Administración varió su posición, pues como lo ha venido sosteniendo, el departamento ha observado el procedimiento para el cobro del impuesto, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Decreto No. 214 de 1969. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte actora precisó que concurre no a consignar un alegato de conclusión, que no es necesario dada la nitidez del derecho que le asiste a la sociedad tal como aparece en el fallo del Tribunal, sino a llamar la atención sobre los “atajos procedimentales” que está atravesando el apoderado de la entidad demandada. Al efecto señaló que no solo dicho representante formuló una “temeraria” solicitud de nulidad, desestimada por el Tribunal, sino que pretende sorprender a la Corporación con el aporte, con el memorial de la apelación, de pruebas que no fueron solicitadas ni decretadas, con desconocimiento de los artículos 144 - 4 y 214 del C.C.A. Por su parte, al alegar de conclusión la apoderada de la demanda, reiteró la posición oficial en el sentido de que el hecho generador no se halla supeditado a la venta de las mercancías, como en forma errónea lo ha sostenido la actora, sino a la distribución de las mismas, como se deduce de los artículos 1° y 4º del

Decreto 214 de 1969. Agregó que las mercancías entregadas en consignación deben ser objeto del impuesto al consumo, justamente en el momento de realizar la entrega real o simbólica, lo que equivale a efectuar la distribución, pues la venta se perfecciona con la entrega del objeto, caso diferente es que ésta se encuentre sujeta a ciertas condiciones, lo que no desvirtúa su esencia. Reiteró lo dicho sobre las liquidaciones practicadas a la sociedad actora e insistió en que en la segunda quincena del mes de diciembre de 1993 buscó cancelarle al departamento todo lo que debió cancelar a lo largo del año, olvidándose de los factores venta, distribución, título traslaticio, etc., argumentando que la compañía no debía pagarle al departamento la suma liquidada oficialmente de $616’411.000, sino $1.194.913.898, como lo corroborarían los documentos aportados con el recurso de apelación, los que a pesar de no haberse allegado en el momento procesal oportuno, a juicio de la parte, servirán al Consejo para dar claridad en el conflicto. MINISTERIO PUBLICO Representando por la señora Procuradora Octava ante la jurisdicción, solicitó la confirmación del fallo apelado. Al efecto se remitió a los planteamientos expuestos por el Procurador en primera instancia, en el sentido de que “el impuesto se causa en el momento de la distribución del producto a los vendedores al detal” y según el artículo 32 del Decreto 239 de 1991, el impuesto deberá liquidarse por períodos vencidos de 15 días calendario sobre las entregas realizadas por los distribuidores en tales períodos. De manera que como el oficio

No. 501 de 1993, no tuvo la capacidad de sustituir la ley o el decreto departamental, todo ello indica que al laborarse las liquidaciones cuestionadas “no se ha debido tener en cuenta el inventario existente, sino… las entregas realizadas por la Compañía a los distribuidores”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como reiteradamente lo ha sostenido en copiosa jurisprudencia, esta Corporación, uno de los atributos del acto administrativo, entendido como la emisión de la voluntad de una autoridad administrativa con el propósito de que produzca efectos jurídicos, es la presunción de legalidad o de legitimidad. Se trata de una prerrogativa de que gozan los actos, que significa que presumiblemente al expedir el acto administrativo éste ha estado ajustado a todas las reglas y se han respetado las normas que enmarcan su expedición. También ha sido insistente en señalar, que la controversia jurisdiccional es la vía para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo, y por ello le corresponde a quien pide su nulidad la carga procesal de alegar la violación normativa y la carga probatoria de demostrar que el acto no se ajusta a la legalidad, mediante la comprobación de que éste no responde a la preceptiva jurídica por apartarse de las disposiciones a las que debió sujetarse, para desvirtuar así, la presunción de legalidad que lo ampara. Debe entonces, la Sala establecer, la legalidad de las liquidaciones oficiales mediante las cuales determinó el impuesto al consumo de cigarrillos a cargo de la sociedad actora por las vigencias correspondientes a la 2ª quincena del mes de

marzo, 2ª quincena del mes de abril, 1ª quincena del mes de junio y 1ª y 2ª quincenas del mes de julio, todas del año de 1993, a la luz