CE-SEC4-EXP1996-N7608

FACULTAD IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Naturaleza /

ENTIDAD TERRITORIAL - Autonomía / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS / TRIBUTO MUNICIPAL - Establecimiento Las entidades territoriales en materia impositiva solo puede establecer aquellos tributos previstos en la ley, y en la medida y condiciones en ella previstos, es decir que, su facultad impositiva es derivada en cuanto se refiere de previa regulación legal, en la cual se precisan las condiciones y límites de los respectivos tributos. Al desarrollar tales normas legales no pueden las entidades territoriales, modificar la base tributaria, ni crear nuevos hechos generadores no previstos en le y porque la facultad impositiva corresponde, inicialmente en tiempo de paz, al Congreso de la República y en forma derivada de una autorización para organizar los aspectos administrativos del tributo, facultades legislativas que no le corresponden. La Corte Suprema de Justicia en el fallo de doce (12) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991) expediente 2305 con ponencia Pedro Escobar Trujillo discurrió así: “Por su parte el Artículo 287 de la misma Carta Magna que hoy rige, es enfático al disponer que las entidades territoriales (que según el enunciado del Artículo 286 son los departamentos, los distritos, los municipios, los territorios indígenas y eventualmente las regiones y provincias que se lleguen a construir) gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la constitución y la ley y que en tal virtud tendrán, entre otros derechos, el administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Todo ello concuerda con el precitado Artículo 1º y

a la vez se asocia al Artículo 338, cuyo inciso 1º reza: “en tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o para fiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Circunscribiendo el análisis de los impuestos municipales, tiénese, pues que para establecer una renta de esa índole se requiere acuerdo del correspondiente concejo, autorización de la Ley y conformidad de la Constitución. Significa lo anterior que también el actual ordenamiento superior se abstuvo de conferir a los concejos, pese aseveraciones en contrario, la llamada soberanía fiscal la regulación de la cuestión tributaria pues dicha competencia continúa supeditada a los precisos marcos de premisión que establezcan las normas superiores”.

MONOPOLIO RENTISTICO DE LOS DEPARTAMENTOS / IMPUESTO AL

CONSUMO DEPARTAMENTAL / GOBERNADOR - Facultad Impositiva / IMPUESTO A LA SALIDA DE LICORES Estableció la Ley, en favor de los Departamentos un monopolio con el fin de arbitrar recursos al fisco y permitió que las Asambleas Departamentales regularan dicho monopolio y gravaran la producción, y venta de licores destilados en los Departamentos. El gravamen previsto es el impuesto al consumo establecido en la misma Ley 14 de 1983, en sus artículos 65 y 66, el cual debe ser pagado por quienes produzcan los licores o por quienes lo introduzcan al Departamento.

Precisó la Ley el hecho generador del tributo, los sujetos activo y pasivo de la obligación, la base gravable y tarifas sin que puedan las entidades territoriales introducir modificaciones, ni crear gravámenes adicionales, por prohibición expresa del legislador en Artículo 67 de Ley 14 de 1983. Si bien es cierto que el citado Artículo 67 de la Ley 14 de 1983, al establecer la prohibición deja a salvo lo establecido en el Artículo 63 ibídem, esta norma se refiere a aquellos convenios de intercambio que pueden celebrar los Departamentos con otras entidades públicas o con personas de derecho privado para agilizar el comercio de los productos sobre los cuales ejercen el monopolio, evento en el cual debe acordarse la participación del Departamento en el precio del producto que se introduce en su territorio, sin sujeción a los límites tarifarios, establecidos en la Ley. Así las cosas, el gobernador de un departamento no tiene competencia para gravar con impuesto adicional del 3, la salida del licor producido dentro de sus límites territoriales con destino a otra entidad territorial, pues como se vio en virtud de convenios y únicamente para efectos de introducción del Licor producido en otro departamento, pueden acordarse tarifas diferentes a las establecidas en la ley. Es claro que para el Departamento pueda aplicar tarifas diferentes a las establecidas en el Artículo 66 de Ley 14 de 1983, es requisito necesario un convenio en el que previamente se acuerde el porcentaje de participación, y, es claro también que la autorización dada a los departamentos por el inciso 2º del Artículo 65, de la Ley 14 de 1983, en el sentido de reglamentar los aspectos

administrativos del recaudo del gravamen a fin de asegurar su pago, eliminar la evasión y obligación tributaria estructurados en la misma.

IMPUESTO A LA SALIDA DE LICORES / GOBERNADOR - Incompetencia /

FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL / TORNAGUIA - Expedición /

TRIBUTOS - Creación / ORGANOS COLEGIADOS DE REPRESENTACION POPULAR / COMPETENCIA Ante la ausencia de autorización legal, las normas demandadas, que crean un tributo adicional para gravar la salida de licores del Departamento de Cundinamarca, y que exige en su pago como para expedir la tornaguía que permita el tránsito del licor hacia otras entidades territoriales, deben retirarse del ordenamiento jurídico, no sólo porque violaron las normas superiores invocadas, sino porque fueron expedidas con incompetencia del Gobernador de Cundinamarca para el efecto, toda vez que la facultad de crear tributos, radica en forma exclusiva en los órganos colegiados de representación popular. Si bien es cierto que esta facultad podría atribuirse temporalmente al órgano ejecutivo en virtud de precisas facultades extraordinarias, antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991, era indispensable que la Asamblea tuviera de acuerdo con la ley la atribución impositiva para el efecto, la que como antes se analizó no existía.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: 7608

Actor: ASOCIACIÓN DE IMPORTADORES Y PRODUCTORES DE LICORES,

VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES “ADIMPROL” Demandado: GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA Apelación de la sentencia del dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Juicio de nulidad contra los artículos 2º y 5º del Decreto 02796 de junio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y uno (1991) del Gobernador de Cundinamarca. Fallo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada, contra la sentencia del dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad incoado por la sociedad “Asociación de Importadores y Productores de Licores, Vinos, Aperitivos y Similares «Adimprol»”, contra los artículos 2º y 5º del Decreto 02796 del veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), mediante el cual el Gobernador de Cundinamarca estableció una participación porcentual sobre el precio de enajenación de licores producidos en Cundinamarca para ser dados a la venta en otras entidades territoriales. ANTECEDENTES El Gobernador de Cundinamarca invocando las atribuciones conferidas por el Artículo 194 numeral 1º de la Constitución Política, el parágrafo del Artículo 2º de

la Ordenanza 14 de 1983 y los artículos 27 y 28 del Decreto 1499 de 1987 expidió el Decreto 02796 del 28 de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), para efectos de determinar la participación porcentual del Departamento, en el precio de venta de Licores destilados nacionales en el Departamento de Cundinamarca y en los artículos 2º y 5º estableció que: “(...) Artículo 2º. La participación porcentual del Departamento en el precio de venta de los licores destilados nacionales producidos en el Departamento de Cundinamarca para ser dados a la venta en otra entidad territorial será del 3% sobre el precio promedio nacional al detal en expendio oficial o en efecto de éste, del primer distribuidor autorizado, de la botella de 750 mililitros de aguardiente anisado nacional según lo determine semestralmente el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas «DANE»... Artículo 5º. La participación porcentual en los casos previstos en el artículo del presente Decreto, se deberá cancelar en la Tesorería General del Departamento, como requisito previo para la expedición de la correspondiente tornaguía”. LA DEMANDA En ejercicio de la acción pública de nulidad, la Asociación de Importadores y Productores de Licores, Vinos, Aperitivos y Similares “Adimprol”, a través de apoderado constituido especialmente para el efecto, demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de los artículos 2º y 5º del Decreto 02796 del veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), al

estimar que son violatorios de los artículos 67 y 121 de la Ley 14 de 1983 y 121 a 134 del Decreto 1222 de 1986. Alegó que la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1222 de 1986 en sus artículos 121 a 134, normas que tratan sobre los monopolios de licores, reguló lo concerniente al impuesto al consumo de licores, estableciendo la primera en su Artículo 67, y el segundo en su Artículo 127, que no pueden los Departamentos, Intendencias o Comisarías establecer gravámenes adicionales al único de consumo sobre la fabricación, introducción y distribución de licores y vinos. Era evidente que al imponer un gravamen adicional del 3% por la simple salida del producto ya gravado por el Departamento, no sólo se violaba la Ley, sino que se convertía en una medida inconveniente e injusta al crear demasiadas cargas de índole económica. La función de la Administración Departamental no es la de crear o implantar tributos adicionales por la distribución de licores, sino la de expedir las normas para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen de consumo y aquellas que sean necesarias para asegurar su pago, impedir la evasión y eliminar el contrabando como lo consagran los artículos 65 inciso 2º de la Ley de 14 de 1983 y 125 del Decreto Ley 1222 de 1983. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad de las normas acusadas al encontrar válidos los cargos de violación de las normas invocadas por el actor, particularmente de la

Ley 14 de 1983 en sus artículos 63 y 67, pues es evidente que se está creando un nuevo tributo, diferentes al impuesto de consumo, cuya creación por parte de la Administración Departamental, no sólo estaba autorizada en la ley, sino expresamente prohibida. LA APELACION La apoderada del Departamento de Cundinamarca apela la sentencia, al estimar que los actos acusados no están viciados de nulidad porque como lo había expresado el Consejo de Estado en providencia de veintitrés (23) octubre de mil novecientos noventa y dos (1992): “(...) El Departamento de Cundinamarca( ...) Ha ejercido el monopolio frente a la producción y venta de licores destilados embriagantes y el impuesto al consumo en relación con la introducción de los mismos, provenientes de otros departamentos...lo cual no implica incompatibilidad alguna ya que una cosa es la producción y posterior venta de licores que se originan en un departamento determinado, que puede constituir el objeto del monopolio y otra muy diferente la introducción de licores provenientes de otras secciones del país y sobre las cuales el Departamento tiene autonomía para regular su comercialización. Por ello...no se trata de aplicar simultáneamente el monopolio y el impuesto al consumo sobre una misma actividad, pues la producción, introducción y venta son etapas claramente delimitadas (...)”. Y afirma que el acto impugnado no desconoce los artículos 63 y 67 de la Ley 14 de 1983, por cuanto el porcentaje discutido se estableció en ejercicio del monopolio que tiene el Departamento y como fundamento en las atribuciones que expresamente le atribuyó al Gobernador, el Artículo 2º de la Ordenanza 14 de

1983, la cual dispone que “El Gobierno Departamental queda autorizado para establecer la participación porcentual del Departamento en el precio de cuenta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en el Artículo 66 de la Ley 14 de 1983”. ALEGATOS DE CONCLUSION La demandada. Al alegar de conclusión, luego del recuento legislativo sobre el monopolio de licores, pide se revoque la sentencia apelada y se nieguen las peticiones de la demanda, e insiste en los argumentos expuestos en el recurso. Agrega, en lo que respecta al Artículo 5º del Decreto 02796 de 1991, que cuando la norma hace referencia a que la participación porcentual de que trata el Artículo 2º, ibídem “...se deberá cancelar ...como requisito previo para la expedición de la correspondiente tornaguía ..”., no establece gravamen alguno y además no quebranta disposiciones de superior jerarquía por cuanto este precepto solo regular un trámite. El Ministerio Público, representado por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación pide la confirmación de la sentencia porque la Ley 14 de 1983, en su Artículo 61 es clara cuando prevé, como hechos imponibles del impuesto de consumo de licores, no solamente la venta de los mismos, según lo entiende el demandante, sino además, su producción e introducción. Considera que una cuestión, es que deba presumirse como ejecutado el hecho generador, en este caso, cuando se realiza el consumo. Es decir, que la obligación tributaria, en el caso que se estudia, nacerá una vez sea vendido el

licor producido o introducido en determinado territorio, porque el impuesto al consumo de licores se causa al momento de la venta del licor, y por lo tanto le corresponde cobrarlo al ente territorial en donde se realice dicha venta, así la producción se lleve a cabo en lugar diferente. Concluye que, al establecer el Gobernador de Cundinamarca en el Artículo 2º del Decreto Departamental 02796 de veintiocho de (28) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), que “la participación porcentual del Departamento en el precio de venta de los licores destilados nacionales producidos en el Departamento de Cundinamarca para ser dados a la venta en otra entidad territorial será del tres por ciento (3%) sobre el precio promedio nacional al detal en expendio oficial o en defecto de éste, del primer distribuidor autorizado, de la botella de 750 mililitros de aguardiente anisado nacional según lo determine semestralmente el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas “DANE”, ” actuó irregularmente pues, la autorización dada por la Ordenanza 14 de 1983 en su artículo 2º parágrafo, es única y exclusivamente, “para establecer la participación porcentual del Departamento en el precio de venta del producto..”. refiriéndose a los licores destilados nacionales. La actora no alegó en conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala ha tenido oportunidad de precisar su criterio acerca de la limitación de la facultad impositiva de las entidades territoriales, con fundamento en las normas constitucionales referidas a la creación de los tributos y a las funciones

otorgadas a los Departamentos y Municipios, éstas son: los artículos 43, 76 numeral 14, 191 y 197 de la Constitución Nacional de 1886 hoy artículo 150 numeral 12, 338, 300 numeral 4º y 313 numeral 4º de la Constitución Política de

1991. Según dicho criterio, las entidades territoriales, en materia impositiva sólo pueden establecer aquellos tributos previstos en la ley, y en la medida y condiciones en ella previstos, es decir que, su facultad impositiva es derivada, en cuanto se requiere de previa regulación legal, en la cual se precisen las condiciones y límites de los respectivos tributos.

Al desarrollar tales normas legales no pueden las entidades territoriales, modificar la base tributaria, ni crear nuevos hechos generadores no previstos en la ley porque la facultad impositiva corresponde, únicamente en tiempo de paz, al Congreso de la República y en forma derivada a los cuerpos colegiados de representación popular. Ni puede derivar de una autorización para organizar los aspectos administrativos del tributo, facultades legislativas que no le corresponden. Sobre la competencia de las entidades territoriales para establecer tributos, en la Constitución Política vigente, la Corte Suprema de Justicia en el fallo del doce (12) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991), Expediente 2305 con ponencia del Magistrado Pedro Escobar Trujillo discurrió así: “Por su parte, el Artículo 287 de la misma Carta máxima que hoy rige, es enfático al disponer que las entidades territoriales (que según el enunciado del Artículo 286, son los departamentos, los distritos, los

municipios, los territorios indígenas y eventualmente las regiones y provincias que se lleguen a constituir), gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley y que en tal virtud tendrán, entre otros derechos, el de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Todo ello concuerda con el precitado Artículo 1º y a la vez se asocia el Artículo 338, cuyo inciso primero reza: «En tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos». “La aludida facultad, que encuentra su antecedente próximo en el contenido del Artículo 43 de la Constitución precedente, el actual se desarrolla para las asambleas en el Artículo 300-4, según el cual: «Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:...4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones departamentales». Y para los concejos municipales en el Artículo 313-4 que los habilita a «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales». “Tanto el Artículo 300-4 como el 313-4 de la Constitución de 1991 recogen en los sustancial el contenido normativo que en esta materia consignaban los artículos 191 y 197-2 en su orden, de la de 1886. La

diferencia más notoria reside en que, según ésta, la potestad impositiva de los concejos, además de estar limitada, como es obvio y se mantiene todavía, por la Constitución y la ley, lo estaba por las ordenanzas de la asamblea del correspondiente departamento, condicionamiento que desapareció en el departamento, condicionamiento que desapareció en el nuevo texto constitucional. “Circunscribiendo el análisis al caso de los impuestos municipales, tiénese, pues, que para establecer una renta de tal índole requiere acuerdo del correspondiente concejo, autorización de la ley y conformidad con la Constitución. Significa lo anterior que también el actual ordenamiento superior se abstuvo de conferir a los concejos, pese a aseveraciones en contrario, la llamada soberanía fiscal en la regulación de la cuestión tributaria, pues dicha competencia continúa supeditada a los precisos marcos de permisión que establezcan las normas superiores...”. El impuesto al consumo de licores fue regulado por la Ley 14 de 1983 en su capítulo V, artículos 61 a 72, los cuales fueron compilados en el Decreto 1222 de 1986, normas que por su importancia, en lo pertinente, se transcriben: “Artículo 61. La producción, introducción y venta de licores destilados, constituyen monopolios de los Departamentos como arbitrio rentístico en los términos del Artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta Ley. “Las Intendencias y Comisarías cobrarán el impuesto de consumo que

determina esta Ley para los licores, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares nacionales y extranjeros” “Artículo 62. Los vinos, los vinos espumosos o espumantes, los aperitivos y similares nacionales serán de libre producción y distribución, pero tanto estos como los importados, causarán el impuesto nacional de consumo que señala esta ley”. “Artículo 63. En desarrollo del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, los Departamentos podrán celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenio que, dentro de las normas de contratación vigentes, permita agilizar el comercio de estos productos. “Para la introducción y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el Departamento ejerza el monopolio, será necesario obtener previamente su permiso, que sólo lo otorgará una vez se celebren los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del Departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en esta Ley. “Artículo 64. El impuesto de consumo que en la presente Ley se regula es nacional, pero su producto se cede a los Departamentos, Intendencias y Comisarías. “Artículo 65. Los impuestos de consumo cuyas tarifas se determinan en el artículo 66 de esta Ley, serán pagados a los Departamentos, Intendencias y Comisarías por los productores o introductores, según el caso. “Las Asambleas Departamentales y los Consejos Intendenciales y

Comisariales, expedirán las normas pertinentes para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen de consumo y aquellas que sean necesarias para asegurar su pago, impedir su evasión y eliminar el contrabando de los productos de que trata esta Ley. “En todo caso, el pago del impuesto de consumo contemplado en esta Ley, es requisito para que el producto pueda ser vendido o distribuido. “Artículo 66. El impuesto de consumo sobre licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares se determina sobre el precio promedio nacional al detal en expendio oficial o en defecto de este, del primer distribuidor autorizado, de la botella de 750 mililitros de aguardiente anisado nacional, según lo determine semestralmente el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. “Las tarifas por botella de 750 mililitros o proporcionalmente a su volumen, serán las siguientes:

1. El 35% para licores nacionales y extranjeros

2. El 10% para vinos, vinos espumosos o espumantes y aperitivos y similares extranjeros.

3. El 5% para vinos, vinos espumosos o espumantes y aperitivos y similares nacionales.

4. El 15% para los licores que se importen o ingresen a la Intendencia de San Andrés y Providencia. “Artículo 67. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 63 de esta ley, los Departamentos, Intendencias y Comisarías, no podrán establecer gravámenes adicionales sobre la fabricación, introducción, distribución, venta y consumo de licores, vinos, vinos espumosos o

espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, bodegajes obligatorios, gastos de administración o cualquier otro gravamen distinto al único de consumo que determina esta ley. “Los Departamentos, Intendencias y Comisarías, podrán establecer contractualmente el servicio de bodegaje oficial, sin perjuicio de que los particulares puedan utilizar, sin que ello les implique erogaciones o cargas adicionales, su propio sistema de bodegaje, conforme a las normas vigentes. “Artículo 68. Las bebidas alcohólicas destinadas a la exportación o en tránsito no serán objeto de gravamen alguno...” (destaca la Sala). Estableció así la ley, en favor de los Departamentos un monopolio con el fin de arbitrar recursos al fisco y permitió que las Asambleas Departamentales regularan dicho monopolio y gravaran la producción, introducción y venta de licores destilados en los Departamentos. El gravamen previsto en el impuesto al consumo establecido en la misma Ley 14 de 1983 en sus artículos 65 y 66, el cual debe ser pagado por quienes produzcan los licores o por quienes los introduzcan al Departamento. Precisó la Ley el hecho generador del tributo, los sujetos activo y pasivo de la obligación, la base gravable y tarifas, sin que puedan las entidades territoriales introducir modificaciones, ni crear gravámenes adicionales, por prohibición expresa del Legislador en el artículo 67 de dicha ley. Si bien es cierto que el citado Artículo 67 de la Ley 14 de 1983, al establecer la prohibición, deja a salvo lo establecido en el Artículo 63 ibídem, esta norma se refiere a aquellos convenios de intercambio que pueden celebrar los

Departamentos con otras entidades públicas o con personas de derecho privado para agilizar el comercio de los productos sobre los cuales ejercen el monopolio, evento en el cual, debe acordarse la participación del Departamento en el precio del producto que se introduce en su territorio, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en la ley. Así las cosas, el Gobernador de un Departamento no tiene competencia para gravar con impuesto adicional del 3%, la salida del licor producido dentro de sus límites territoriales con destino a otra entidad territorial, pues como se vio, sólo en virtud de convenios y únicamente para efectos de introducción de licor producido en otro departamento, pueden acordarse tarifas diferentes a la establecidas en la ley. Es claro que para que el Departamento pueda aplicar tarifas diferentes a las establecidas en el artículo 66 de la Ley 14 de 1983, es requisito necesario un convenio en el que previamente se acuerde el porcentaje de su participación, y es claro también que la autorización dada a los Departamentos por el inciso 2º del Artículo 65 de la Ley 14 de 1983, en el sentido de reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen a fin de asegurar su pago, eliminar la evasión y el contrabando, no conlleva la modificación de los elementos de la obligación tributaria estructurados en la misma. Por último, la Sala ve necesario precisar que la providencia de veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), Expediente 1210, Actor Pablo J. Cáceres Corrales citada por la demanda no se refiere a impuestos

adicionales ni a ventas de licores con destino a otros departamentos, sino a la introducción de licores al Departamento y al ejercicio del monopolio de licores, temas distintos al que es materia del presente negocio, de ahí que la invocación de la jurisprudencia citada resulte improcedente. En consecuencia, ante la ausencia de autorización legal, las normas demandadas, que crean un tributo adicional para gravar la salida de licores del Departamento de Cundinamarca, y que exige su pago como requisito para expedir la tornaguía que permita el tránsito del licor hacia otras entidades territoriales, deben retirarse del ordenamiento jurídico, no sólo porque violaron las normas superiores invocadas, sino porque fueron expedidas con incompetencia del Gobernador de Cundinamarca para el efecto, toda vez que la facultad de crear tributos, como antes se precisó, radica en forma exclusiva en los órganos colegiados de representación popular. Si bien es cierto que esta facultad podría atribuirse temporalmente al órgano ejecutivo en virtud de precisas facultades extraordinarias, antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991, era indispensable que la Asamblea tuviera de acuerdo con la ley la atribución impositiva para el efecto, la que como antes se analizó, no existía. Y tampoco podía derivar tal competencia el Gobernador, del parágrafo 2º de la Ordenanza 14 de 1983, que invoca la apoderada de la demandada en el memorial presentado el cuatro (4) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995), porque este parágrafo sólo está autorizado al Gobierno, para los fines

previstos en la misma norma, esto es la fijación porcentual del Departamento en la celebración de los convenios de intercambio de licores, sin sujeción a los límites tarifarios establecidos en el Artículo 66 de la Ley 14 de 1983. Al estar impedido uno de los Magistrados, se decide con el resto de los integrantes de la Sala, en aplicación de lo previsto en el Artículo 54 de la Ley 270 de 1996. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen, cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.