CE-SEC4-EXP1996-N7629

ACTO ADMINISTRATIVO - Motivación / DERECHO DE DEFENSA - Objeto / BASE GRAVABLE ADUANERA - Conformación La obligación para la Administración de motivar sus decisiones constituye un mecanismo de protección jurídica del administrado enfrente a las prerrogativas del poder político, que se concretan en los atributos de los actos administrativos, que son obligatorios y se ejecutan de oficio por la autoridad que los expide. Así el particular, a través del conocimiento de la causa que originó que la decisión que lo afecta y de sus fundamentos de derecho, tiene la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, y eventualmente, el juez administrativo podrá establecer si los motivos que expresa la administración fueron reales y ciertos, y si la autoridad que expidió el acto se ajustó a derecho. Se observa que las Resoluciones demandadas, mediante las cuales la Administración formuló las cuentas adicionales de cobro, no exponen de manera expresa el análisis de los hechos y razones que motivaron la decisión y se limitan a hacer referencia a un estudio realizado por otra dependencia pero no se indica, ni siquiera en forma sumaria, en qué consistió el proceso selectivo, ni el estudio realizado, para establecer que el precio declarado por el actor no era correcto y, tampoco se informa acerca de una lista de precios registrada para Motorysa, ni se señala la descripción y características de los vehículos, y sus aditamentos, que permitieran inferir que el valor real era otro diferente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de mil novecientos noventa y seis

(1996).

Radicación número: 7629

Actor: AGROLÉRIDA LTDA.

Demandado: LA NACIÓN - DIAN Apelación de la sentencia del 23 de octubre de 1995. Tribunal Administrativo

del Valle del Cauca. Impuestos Aduaneros. Fallo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de octubre de 1995, desestimatorios de las súplicas de la demanda, dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho intentado por la sociedad Agrolérida Ltda., para obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 0583, 0584, 0585 y 0586 del 16 de septiembre de 1992 y 0265 del 16 de abril de 1993, mediante las cuales la Administración de Aduanas de Buenaventura le practicó cuenta adicional de cobro por derechos arancelarios sobre el valor de mercancías importadas mediante las declaraciones de despacho para consumo Nos. 17331, 17333, 17334 y 17335 del 11 de diciembre de 1990, y las Resoluciones 2697 y 2700 del 22 de junio de 1994, 2699 y 2701 del 27 de junio de 1994 mediante las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales confirmó tal actuación. ANTECEDENTES El 11 de diciembre de 1990 el actor presentó las declaraciones de Despacho para Consumo Nos. 17331, 17334 y 17335 relacionadas con la importación de Minibuses Mitsubishi L.300, para transporte de personas, posición arancelaria

87.02.02.99 provenientes del Japón, las cuales liquidó en esta fecha. Mediante oficio 01462 del 10 de agosto de 1992 la División de Valoración de la Dirección de Aduanas Nacionales, informó a la Jefatura Regional de Aduanas el resultado del proceso de revisión llevado a cabo mediante selección, de acuerdo con los Decretos 2649 de 1988 y 1644 de 1991. Con fundamento en dicho oficio, la Aduana de Buenaventura estableció que la base gravable para efectos de calcular los gravámenes arancelarios en las mencionadas declaraciones debía efectuarse tomando en cuenta el precio usual de competencia para esa clase de bienes, adicionado con los gastos causados hasta el lugar de introducción de la mercancía. Como consecuencia determinó diferencias en favor de la Administración de: $ 5.230.880 sobre la declaración 17331 de 1992. $ 5.230.880 sobre la declaración 17333 de 1992. $ 6.538.603 sobre la declaración 17334 de 1992. $ 4.577.019 sobre la declaración 17335 de 1992. Como consecuencia formuló a la actora las respectivas cuentas adicionales de cobro mediante las Resoluciones Nos. 583, 584, 585 y 586 de septiembre 16 de 1992. Dichos actos administrativos fueron objeto de recurso de reposición, y mediante la Resolución 0265 del 16 de abril de 1993, la autoridad administrativa negó la reposición de las cuentas de cobro y concedió el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto. El recurso de apelación fue decidido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante las Resoluciones 2697 y 2700 del 22 de junio de 1994, 2699

y 2701 de junio 27 de 1994, confirmando las cuentas adicionales de cobro. La Demanda En la demanda ante el Tribunal el actor, acusa al acto administrativo de infringir los artículos 29 de la Constitución Política: 35 y 84 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 325 del Decreto 2666 de 1984 (modificado por los artículos 19 del Decreto 2622 de 1990 y 2º del Decreto 794 de 1991); 17, 18 y 19 del Decreto 2011 de 1973 en concordancia con los artículos 1º, 2º, 7º, 8º, 28 y 30 del mismo ordenamiento y los artículos 324 y 325 del Decreto 2666 de 1984, modificados por los artículos 18 y 19 del Decreto 1622 de 1990. Al señalar el concepto de violación, alega la falta de motivación real de los actos acusados, pues al formular las cuentas de cobro la Administración sólo expresó que mediante el oficio 1462 de 1992 la División de Valoración informó acerca del proceso de revisión selectiva que le permitió inferir que el precio para efectos de determinar la base gravable era de US$ 7.331.09 y no la declarada por el contribuyente, sin mencionar cuáles fueron las mercancías extranjeras, que permitieron comparar y fijar el valor, y en tales circunstancias se le impidió el derecho de defensa y se desconoció lo dispuesto por el legislador sobre tal procedimiento en los artículos 17 a 19 del Decreto 2011 de 1993. Adicionalmente resalta que ajustó los derechos de importación, calculados en

las declaraciones inicialmente presentadas, al valor fijado para este tipo de vehículos en la Resolución 1860 del 9 de julio de 1991, expedido un año después, lo que hace más evidente la improcedencia de un ajuste al precio declarado por Agrolérida Ltda. Califica de inexplicable que el precio, que supuestamente no era correcto para una transacción de libre competencia, sí lo sea y se tome un año después como precio oficial para todas las importaciones de la misma mercancía. Destaca que para la época en que se expidieron los actos demandados, los precios mínimos oficiales fueron fijados bajo los parámetros contenidos en le artículos 28 del Decreto 2011 de 1973 (subrogado por el Decreto 2330 de 1975) y que tal precio fue aceptado como correcto en las resoluciones que decidieron los recursos de apelación, pero expresando que su conversión de yenes a dólares, no equivale al precio sobre el que se hizo la liquidación, cambiando así la motivación del acto administrativo. Si bien es cierto que los artículos 324 y 325 del Decreto 2666 de 1984 (modificados por los artículos 13 y 19 del Decreto 1622 de 1990) facultan a la Aduana para expedir cuentas adicionales de cobro, esa competencia debe ejercerse bajo el supuesto establecido en la norma, que exige que se haya cometido error en la liquidación del tributo. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las súplicas de la demanda al considerar que no era válido el cargo de nulidad por falta de motivación, que era el fundamento de la demanda, porque el acto administrativo

claramente dice que el precio para confirmar la base gravable se la deben adicionar los gastos causados hasta el lugar de introducción, y también dice que “del estudio realizado a la declaración de despacho para consumo No. 17731 del 11 de diciembre de 1990, concluyeron que el previo FOB para conformar la base gravable era de US$ 7.331.09, al cual se le debe adicionar los gastos causado (sic) hasta el lugar de introducción”. Además explica las bases que conforman la nueva liquidación y por lo tanto no se violó el derecho de defensa, que efectivamente la actora pudo ejercer. Correspondía entonces a la actora demostrar que dichas causas no se ajustaran a derecho por ser erradas, por apoyarse en hechos inexistentes, o existentes pero no apreciados bien, o por ser incongruentes, demostración que se omitió. La apelación El apoderado de la actora apela la sentencia y refuta el argumento del Tribunal acerca de la debida motivación del acto administrativo; a su juicio, si bien es cierto que la Administración expresó, al expedir las cuentas adicionales, que tuvo en cuenta el estudio de valor realizado por la División de Valoración de la Aduana, no es cierto que la mención de tal fundamento constituya suficiente motivación, cuando éste no es conocido por la parte que resulta perjudicada, ni se explica con precisión en qué consistió y cuáles fueron sus fundamentos o consideraciones para llegar a decidir de una u otra forma. Tampoco el estudio de valor a que se refiere el oficio 1462 de agosto 10 de 1992, (que sirvió de fundamento para proferir las cuentas adicionales) hace mención a la lista de precios con la cual se enfrentan las declaraciones

presentadas, ni es preciso el error o el menor valor declarado frente a tal lista, por lo tanto no era posible el derecho de defensa. Frente al argumento del Tribunal, acerca de la obligación de la parte actora de demostrar ante la jurisdicción que las causas de las decisiones no se ajustaron a derecho por ser erradas, por apoyarse en hechos inexistentes o, existentes pero no apreciados bien, por ser incongruentes etc., dice, que si bien ello es cierto, obedece a que la Administración no dio la oportunidad para demostrar lo que el Tribunal exige, en razón de que no le dio a conocer tales hechos. Insiste en la indebida motivación de los actos acusados, hecho que en su entender, se confirma con la apreciación que sobre el tema de la prueba hace el Tribunal, porque de haberse motivado, se hubiera pronunciado sobre los hechos que dieron lugar a la expedición del acto administrativo. Pide se revoque la sentencia y se acceda a las súplicas de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la actora al alegar de conclusión, luego de reiterar los argumentos consignados en el memorial de sustentación del recurso de apelación, agrega estar en desacuerdo con la sentencia de primer grado, porque, cuando la Administración, al resolver el recurso de apelación, tal y como lo dice la sentencia del Tribunal, explica que el precio del automotor en yenes, coincide con el que certifica la empresa en Tokyo, pero no con lo declarado por el importador en la declaración y en el registro de importación, como se dijo en la demanda, en que el precio era correcto, pero que el equivalente de ese precio en dólares, no

equivalía al precio sobre el cual se hizo la liquidación de impuestos. Frente a esta nueva motivación, la diferencia en las tasas de cambio o errores en la conversión de yenes a dólares, dice que se le negó al contribuyente la posibilidad de controversia o siquiera su elemental derecho a allanarse a la decisión de la Administración, si ésta se hubiera pronunciado en el momento oportuno, es decir en las resoluciones por medio de las cuales se formularon las cuentas adicionales y no extemporáneamente al resolver los recursos de apelación. Invoca y cita apartes de las sentencias del 11 de noviembre de 1994, Expediente 5092, Sección Cuarta, Ponente doctor Delio Gómez Leyva y Julio 28 de 1980 de la Sección Primera del Consejo de Estado, para concluir que, debido a la falta de motivación inicial y al cambio de motivación planteado al resolver los recursos de apelación, se violó el derecho de defensa. Pide se revoque la sentencia y se acceda a las súplicas de la demanda. La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al alegar de conclusión, luego de la enunciación de los actos demandados, de los fundamentos expuestos por la actora y de la actuación administrativa al decidir la apelación, se opone a las pretensiones y argumentos de la actora, para insistir en la suficiente motivación, legal y sólida de los actos acusados. Para el efecto enumera los hechos y pruebas que le permitieron a la Administración tomar la decisión contenida en los actos acusados; y hace énfasis en la sugerencia de la División de Valoración.

Afirma que en los considerandos de las resoluciones demandadas se hizo expresa alusión al oficio 001102 emitido por la División de Valoración, luego es evidente que el actor sí tuvo oportunidad de conocer el estudio practicado y no era necesario precisar en el acto administrativo cuáles fueron los precios tomados en cuenta para establecer el valor aduanero, porque ello implicaría que la Aduana de Buenaventura asumiera una competencia que no le correspondía para hacer el estudio de valor. Alega que lo único importante para la expedición del acto administrativo era la realización previa del estudio de valor, que dicho cómputo sirviera de fundamento a los actos administrativos y que el contribuyente hubiera contado con la posibilidad de conocer la existencia tanto del acto administrativo, como de sus antecedentes y que la demandante hasta el momento no ha demostrado lo contrario. Observa además que el actor ha insistido en el hecho de que el estudio de valor no tenía carácter obligatorio sino indicativo. Pide se confirme el fallo de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con los artículos 35 y 59 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos que contienen decisiones, que afectan a los particulares y los que resuelven los recursos previstos en la vía gubernativa, deben motivarse, los primeros al menos en forma sumaria y los segundos con los fundamentos de hecho y de derecho, y los de conveniencia si fuere el caso. Los motivos de los actos administrativos constituyen un elemento estructural de los mismos y es por ello que su ausencia o su falsedad, genera la nulidad del acto. La motivación del acto administrativo ha de entenderse como la expresión de dichos motivos y la precisión de los fundamentos de derecho que respaldan la

voluntad de la Administración al expedirlo. La obligación para la Administración, de motivar sus decisiones constituye un mecanismo de protección jurídica del administrado enfrente a las prerrogativas del poder público, que se concretan en los atributos de los actos administrativos, que son obligatorios y se ejecutan de oficio por la autoridad que los expide. Así el particular, a través del conocimiento de la causa que originó la decisión que lo afecta y de sus fundamentos de derecho, tiene la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, y eventualmente, el juez administrativo podrá establecer si los motivos que expresa la administración fueron reales y ciertos, y si la autoridad que expidió el acto se ajustó a derecho. Observa la Sala que las Resoluciones demandadas, mediante las cuales la Administración formuló las cuentas adicionales de cobro, no exponen de manera expresa el análisis de los hechos y razones que motivaron la decisión y se limitan a hacer referencia a un estudio realizado por otra dependencia y contenido en el Oficio 01462 de 1992 de la División de Valoración, acerca de un proceso de revisión selectiva y que del estudio realizado a la declaración de despacho para consumo concluyeron que el precio FOB para conformar la base gravable era de US$ 7.331.09, más los gastos causados hasta el lugar de introducción. Pero no se indica, ni siquiera en forma sumaria, en qué consistió el proceso selectivo, ni el estudio realizado, para establecer que el precio declarado por el actor no era correcto y, tampoco se informa acerca de una lista de precios registrada para Motorysa, ni se señala la descripción y características de los vehículos, y sus

aditamentos, que permitieran inferir que el valor real era otro diferente. Tampoco hay constancia de que al notificar el acto administrativo se hubiera acompañado copia de tales actuaciones. Igualmente al resolver el recurso de reposición, en la Resolución 0265 del 16 de abril de 1993, la Administración se limita a expresar: “En cuanto a lo solicitado por el representante legal de Agrolérida S.A., debemos manifestar que las cuentas adicionales formuladas por la División Operativa de esta Aduana, son el producto del estudio detallado y selectivo que de estas declaraciones de Despacho para Consumo, hace la División de Valoración de la Dirección de Aduanas Nacionales, quienes facultados por el Decreto 2649 / 88 derogado por el Decreto 1649 / 91, establecieron que el valor FOB declarado por Agrolérida Ltda., en las Declaraciones de Despacho para Consumo No. 17335, 17333, 17334, 17332, 17331 todas de dic. 11 de 1990, era inferior al usual de competencia, argumentando (sic) motivos en el oficio No. 1402 de agosto 10 / 92, de esta División, dirigido a la Aduana Regional de Buenaventura. Como puede observarse, se trata del estudio de una instancia superior a la Regional, lo cual significa que no tenemos los elementos de juicio necesarios para cuestionar el estudio de valores respectivo” (destaca de Sala). La anterior afirmación lleva a la conclusión clara de la falta de suficiente motivación del acto administrativo para permitir el derecho de defensa del contribuyente porque es de entender que si la Administración no tenía los

elementos de juicio para cuestionar el estudio de valores, por no estar los análisis respectivos en el expediente, estaba igualmente imposibilitado el contribuyente para controvertirlo. Sólo con oportunidad de la expedición de las resoluciones que resolvieron el recurso de apelación se advierte sobre normas que, como los artículos 13 y 14 de Decreto 2011 de 1973, señalan las circunstancias que permiten modificar el precio y se alude a la facultad discrecional del administrador de aduana, acorde con los criterios consignados en el Capítulo 2º de la Circular 472 de 1987, el fundamento legal del estudio (Decreto 2649 de 1988); se menciona el estudio de valor, manifestando que él mismo obra a folios 49 a 51 del expediente y se hace referencia a la lista presentada por la sociedad Máquinas y Motores Motorysa S.A. y al valor en yenes y conversión a dólares del precio. Así las cosas, si en el acto administrativo en el cual se formularon las cuentas adicionales de cobro, la Administración no dio razón de los estudios y pruebas que tuvo en cuenta para modificar el valor, dicho acto no fue debidamente motivado y dicha omisión impidió el ejercicio oportuno y adecuado del derecho de defensa por parte del particular afectado, configurándose así la causal de anulación prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con los artículos 35 y 59 ibídem, y por lo tanto procede la Sala a declarar la nulidad de las cuentas de cobro y de las resoluciones que las confirman, previa revocatoria de la sentencia del Tribunal y a negar las

pretensiones de la demanda en cuanto reclama la nulidad del oficio 01462 de 1992 de la División de Valoración de la Aduana, por cuanto el mismo, ni fue objeto de acusación en la demanda, ni se señalaron las normas violadas el concepto de violación. Tampoco accederá la Sala a ordenar la devolución de sumas a favor de la actora por no estar acreditado pago alguno en el proceso, ni a ordenar la cancelación de garantías, no identificadas ni acreditadas en el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCASE la sentencia proferida el día 23 de octubre de 1995 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el juicio 20538.

2. ANULANSE las Resoluciones 0583, 0584, 0585 y 0586 del 16 de septiembre de 1992 y la Resolución 265 del 16 de abril de 1993, que las confirma, expedidas por la Regional de la Aduana de Buenaventura y las Resoluciones 2700 y 2697 del 22 de junio de 1992, 2699 y 2701 del 27 de junio de 1994 expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

3. NIEGANSE las demás súplicas de la demanda.

4. RECONÓCESE a la Abogada Doris Pinzón Amado como apoderada de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a término del poder que obra a folio 300 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sección; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva. Carlos E. Flórez Rojas, Secretario.