CE-SEC4-EXP1996-N7732

VALORACIÓN DE ACTIVOS - Avalúo técnico. Actualización / ESTADOS FINENCIEROS - Ajuste En el sub lite la parte sustentó el cargo de inconstitucionalidad con los Decretos 2714 de 1988, 3154 de 1990 y 2193 de 1993, la Sala encuentra que no se le puede dar prosperidad, pues así las cosas no es evidente ni manifiesta la violación a la Carta, ya que ni de manera indirecta puede deducirse tal inconstitucionalidad, por el sólo hecho de haber sido “objeto de sucesivos aplazamientos” la vigencia del artículo 48 del Decreto 2160 de 1986, que contiene las características de los avalúos de los activos, máxime cuando la obligación de mantener actualizados tales valores continúa vigente, sin perjuicio de lo anterior. Al establecerse que la entidad vigilada se hallaba sujeta a las previsiones de la Circular Externa 44 de 1988, que ordenaba mantener los activos adecuadamente valorados, dada la necesidad de revelar exactamente su valor real y actual en consideración a que las inversiones y los activos fijos suelen presentar diferencia entre su costo neto en libros y su valor comercial y que dentro del plenario quedó plenamente establecido que la actora efectuó previo al avalúo de 1992, un único avalúo de sus activos en 1988, para la Sala resulta claro que dentro del periodo comprendido entre los dos avalúos descritos, la sociedad no cumplió con la obligación de mantener adecuadamente valuados los activos, pues prueba de ello es el desmesurado incremento entre uno y otro que deja en evidencia la desactualización de los estados financieros de la actora con la consecuente vulneración de la Circular 44 de 1988 que le imponía la conducta contraria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., junio veintiuno (21) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7732

Actor: ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO “ALMADELCO S.A.”

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de febrero de 1996, desestimatoria de las súplicas de la demanda que propendían por la nulidad de las Resoluciones 3599 de 1993 y 037 de 1994, mediante las cuales se impuso sanción pecuniaria a la sociedad actora.

ANTECEDENTES La sociedad Almadelco S.A. registró para el año de 1988 en la cuenta valorizaciones, propiedades y equipos el valor de $4.347.444.824, que vino a ser reajustado en los estados financieros de 1992, por el valor de $11.676.588.774. Como quiera que la cuenta en cuestión fue reajustada en la suma de $7.329.143.949, la Superintendencia Bancaria además de autorizar al representante legal de la sociedad para que sometiera a consideración de la asamblea General de Accionistas los estados financieros cortados a 31 de diciembre de 1992, solicitó que le rindieran explicaciones acerca de la actualización de la evaluación de los activos.

Al no ser satisfactorias las razones aducidas por la sociedad actora, la Superintendencia Bancaria expidió la Resolución 3599 del 4 de noviembre de 1993, que una vez recurrida mediante la reposición, fue confirmada por la Resolución 037 del 24 de enero de 1994, que agotó la vía gubernativa. Demanda El apoderado de la parte actora citó como vulnerados los artículos 4, 6, 83, 113, 121, 150 numeral 19 y 189 numeral 19 de la Carta Política; 325 numeral 3 y 329 literales f) e i) del Estatuto Orgánico del sistema Financiero; 50. 289 y 445 del Código de Comercio; 1 y 48 del Decreto 2169 de 1986; 1 del Decreto 2714 de 1988; 1 del Decreto 3154 de 1990; 1 del Decreto 2193 de 1992 y 84 del Decreto Ley 01 de 1984. Luego de transcribir apartes de los actos administrativos acusados de ilegalidad, adujo que la Superintendencia expidió tales resoluciones viciadas de nulidad en consideración a que fueron falsamente motivadas; a que no fueron aplicadas las normales legales correspondientes (artículos 29 de la C.P.; 47 de la Ley 45 de 1923; 335 del Decreto 663 de 1993), como consecuencia que la conducta infractora se cometió por fallas en el deber de vigilancia de la Superintendencia Bancaria, quien al encontrar una práctica insegura, previo a imponer una sanción debe ordenar la suspensión de tal conducta; estimó igualmente que la Superintendencia antes de la imposición de la sanción, debía

otorgarle una tregua razonable a la actora e instruirla sobre la manera de efectuar las valorizaciones. En segundo lugar se refirió a la Circular Externa 044 de 1988, para manifestar que según tal normatividad no era necesario efectuar un avalúo anual, sino que éste debía realizarse cuando hubiere un cambio sustancial en el valor de los activos; por tal razón adujo que la conducta de la sociedad se adecuó totalmente a tal circular, pues sólo llevó a cabo el avalúo cuando la modificación de dicho valor fue realmente importante. En tercer término propuso la excepción de inconstitucionalidad de la Circular Externa 044 de 1988, como consecuencia que ésta puso en vigencia el artículo 48 del Decreto 2160 de 1986 cuya obligatoriedad se encontraba aplazada por los Decretos 2714 de 1988, 3154 de 1990 y 2193 de 1992. Sostuvo que el fin primordial de la circular externa citada fue el de asegurar que los balances de las instituciones vigiladas se presentaran con estricta sujeción a las normas de contabilidad de general aceptación, es decir, de las preceptivas contenidas en el Decreto 2160 de 1986; igualmente explicó que esta clase de avalúos no pueden ser practicados cada año por el alto costo que representan y como la ley no los ordena cada año, estimó que su periodicidad debe ser cada cinco años. Fue insistente en aducir que la Superintendencia obró extralimitándose en sus funciones al imponer la sanción acusada, pues Almadeco S.A., sí mantuvo adecuadamente valuados sus activos de una manera técnica, a pesar que no lo hubiere hecho año a año, en razón a que por el criterio a seguir el de la

“modificación sustancial”, quedaba al arbitrio de cada cual dar su propia interpretación. contestacion de la demanda El apoderado de la entidad demandada defendió la legalidad de la actuación administrativa al explicar que la sanción fue impuesta como consecuencia del desacato por parte de la actora de la Circular Externa 44, que le ordenaba mantener actualizado el valor de los activos registrados en sus estados financieros, conducta infractora que se evidenció en 1992 al ser elevado éstos a la cantidad de $11.676.588.74, que frente al registro del año 1988, fecha en que se realizó la última valuación, mostró un incremento de $7.329.143.950, el cual obviamente no pudo producirse solamente durante el último año de ejercicio. Se opuso a que la entidad administrativa hubiere desconocido el derecho de defensa del administrado, como quiera que en todo momento siguió el procedimiento señalado por la ley y le dio oportunidad de rendir las explicaciones previas, así como de interponer los recursos pertinentes contra los actos administrativos. En relación con la alegada falsa motivación, estimó que el cargo no fue adecuadamente demostrado, pues a su juicio la actora se limitó a efectuar aseveraciones sin respaldo probatorio. Indicó que si la parte actora tenía o tiene cargos en contra de la Circular Externa 044, lo procedente es que acuda ante la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de la acción de nulidad, sin que sea viable proponer o aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues no existe una contrariedad evidente entre tal norma y la Carta Política.

Fallo de Primera Instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda en primer lugar al rechazar la prosperidad de la excepción de inconstitucionalidad propuesta, ya que si bien la aplicabilidad del artículo 48 del Decreto 2160 de 1986 fue pospuesta, éste sólo se refería a las características que debían contener los avalúos, por lo que tal hecho no volvió en inaplicable la obligación de mantener actualizados los valores de los activos en los estados financieros. Por la misma razón consideró inconducente entrar a dilucidar sobre la primacía de las normas, puesto que la discusión no versa sobre cuál norma debía aplicar preferentemente la actora, sino en su obligación de mantener valuados sus bienes. De otra parte determinó que la solicitud de explicaciones se efectuó sobre un hecho concreto, ilustrado con las normas presuntamente violadas, por lo que el derecho de defensa fue respetado, pues la actora tuvo la oportunidad de manifestarse en relación con el punto concreto. En relación con la periodicidad que deben llevarse a cabo los avalúos, recordó que más que un problema temporal, tiene relación con las modificaciones sustanciales del valor de los bienes registrados como activos. Apelación Luego de referirse al Decreto 2160 de3 1986 y de transcribir aparte del concepto del 24 de noviembre de 1989, que básicamente considera que un avalúo técnico está actualizado en la medida en que el valor comercial a una fecha dada no ha sufrido sustanciales modificaciones respecto del valor ajustado previamente en estados financieros anteriores, independientemente de la variable temporal que constituye sólo un elemento a considerar, concluyó que sólo

corresponde al almacén, evaluar si el valor de sus activos se mantiene actualizado o no, pues sólo en el evento en que se produzcan variaciones sustanciales, está en la obligación de actualizar su registro en los estados financieros, así como tal valuación no es necesario efectuarla año a año. Insistió en la vulneración al derecho de defensa, con el argumento que “la actuación de la Superintendencia resulta caprichosa, arbitraria y desleal, toda vez que echa mano de argumentos de connotaciones técnicas poco claras, que en ningún momento se dirigen a indagar cuál fue la conducta de mi poderdante... sin indagar por qué no había efectuado avalúos con anterioridad al año 1992 y lo único que se requería era dar a conocer las razones en el incremento del precio de los inmuebles”. Igualmente reiteró el cargo relativo a la falsa motivación de los actos administrativos, con fundamento en que a su juicio la entidad administrativa “no perseguía un fin altruista con la imposición de la multa, ni mucho menos proteger los intereses de los particulares... sino simplemente obtener recursos para el Estado, a costa por supuesto del propio patrimonio de la vigilada...”. Volvió a proponer la violación a los artículos 29 de la C.P. 47 de la Ley 45 de 1923 y 335 del Decreto 663 de 1993 y adujo que la Superintendencia Bancaria también debe ejercer su función de vigilancia antes de que se produzca alteración en el orden público económico, a la luz del artículo 47 de la citada Ley 45 y del 87 ibídem, que ordena para imponer multa, después de dar aviso a la entidad

vigilada y otorgarle una tregua razonable, normas que al haber sido desconocidas, derivan en que el procedimiento utilizado fuere clandestino, oculto e ilegal. Propuso nuevamente la excepción de inconstitucionalidad fundamentada en que el artículo 48 del Decreto 2160 de 1986 ha sido objeto de aplazamientos sucesivos. Por último, brevemente cuestionó lo decidido por el a quo. Alegatos de conclusión En esta oportunidad el apoderado de la parte demandada solicitó la confirmación del fallo de primera instancia por estimar que al no haber demostrado la sociedad que el incremento del valor de los activos se produjo únicamente en el año de 1992, o la existencia de una causal que la exonerara de su responsabilidad, la sanción debía imponerse pues no hay duda de la conducta infractora. Igualmente rebatió los cargos objeto del recurso que también fueron propuestos en la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA En atención a que los cargos del recurso de apelación, no desvirtúan las consideraciones que tuvo el Tribunal a quo para tomar su decisión, al constituir una reiteración de los argumentos de la demanda, sin análisis alguno en relación al fallo de primer grado, la Sala habrá de confirmar dicha sentencia, puesto que adicionalmente comparte lo allí resuelto, así: Advierte la Sala que esta controversia tiene por objeto el determinar si la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria, en los actos administrativos aquí acusados, tiene sustento fáctico y jurídico, es decir, si fueron cumplidos por parte de la sociedad actora los presupuestos de hecho consagrados en la norma

legal, para hacerse acreedora de la sanción, tal como lo establecieron la Superintendencia Bancaria y el Tribunal, o si por el contrario, como lo arguye la sociedad, la sanción debe anularse como consecuencia de la violación al derecho de defensa; de la violación a los artículos 29 de la C.P., 47 y 87 de la Ley 45 de 1923 y 335 del Decreto 663 de 1993; que los actos acusados se hallan falsamente motivados; y que sobre la Circular Externa 44 de 1988 se debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad. En primer término la Sala se refería a la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad, respecto de la Circular Externa 44 de 1988, que a juicio del apoderado de la actora resulta procedente como consecuencia de la suspensión de los efectos del artículo 48 del Decreto 2160 de 1986, por los Decretos 2714 de 1988, 3154 de 1990 y 2193 de 1993. En relación con el cargo así propuesto, se advierte que el mismo citó como única disposición aplicable de la Constitución Política, el artículo 4, que consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad, pero en parte alguna hizo referencia a las disposiciones de la Carta que presuntamente fueron desconocidas por la Circular Externa 44 de 1988, para de esta manera sustentar jurídicamente la alegada excepción, que consiste en la aplicación preferente de la Carta, en caso que una norma de inferior jerarquía sea incompatible con ésta, en desarrollo de la supremacía de la norma constitucional y la defensa del orden

jurídico superior. La función de la Carta Política como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma de carácter general, no puede modificar los preceptos constitucionales, pues éstos se imponen como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que debe existir armonía entre tales preceptos y las normas jurídicas de rango inferior, pues de no ser así, la Constitución Política en su cuarto artículo, ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa la incompatibilidad entre las mismas. De suerte que para que la anterior excepción pueda declararse próspera, el mínimo requisito que debe exigirse, es el que la parte quien pretende su aplicación debe al menos referirse a las normas constitucionales que estima quebrantadas, porque sin tal fundamento resulta imposible entrar a establecer la vulneración palmaria y evidente que exige el artículo 4 de la C.P.; de manera que como en el sub lite la parte sustentó el cargo de inconstitucionalidad con los Decretos 2714 de 1988, 3154 de 1990 y 2193 de 1993, la Sala encuentra que no se le puede dar prosperidad, pues así las cosas no es evidente ni manifiesta la violación a la Carta, ya que ni de manera indirecta puede deducirse tal inconstitucionalidad, por el solo hecho de haber sido “objeto de sucesivos aplazamientos” la vigencia del artículo 48 del Decreto 2160 de 1986, que contiene las características de los avalúos de los activos, máxime cuando la obligación de

mantener actualizados tales valores continúa vigente, sin perjuicio de lo anterior. De manera que al establecer esta Corporación que la entidad vigilada se hallaba sujeta a las previsiones de la Circular Externa 44 de 1988, que ordenaba mantener los activos adecuadamente valorados, dada la necesidad de revelar exactamente su valor real y actual en consideración a que las inversiones y los activos fijos suelen presentar diferencia entre su costo neto en libros y su valor comercial y que dentro del plenario quedó claramente establecido que la sociedad actora efectuó previo al avalúo de 1992, un único avalúo de sus activos en 1988, cuyo resultado fue la suma de $4.347’444.824, que fue actualizada hasta el año de 1992, como ya se expresó, y cuyo resultado fue la suma de $11.676’588.774, para la Sala resulta claro que dentro del período comprendido entre los dos avalúos descritos, la sociedad no cumplió con la obligación de mantener adecuadamente valuadas los activos, pues prueba de ello es el desmesurado incremento entre uno y otro, que deja en evidencia la desactualización de los estados financieros de la actora, con la consecuente vulneración de la Circular 44 de 1988 que le imponía la conducta contraria. Según lo aclarado por la propia Superintendencia mediante el concepto citado por la actora, el criterio a seguir en estos casos no era el de la temporalidad, sino el que el valor comercial de los bienes, a una fecha determinada, no hubiera sufrido “sustanciales modificaciones respecto del valor ajustado previamente en estados financieros anteriores”, motivo por el cual resulta aún más claro que si bien la obligación no estaba referida a actualizar año a año los avalúos de los

activos, éstos tampoco podían efectuarse entre períodos tan largos que al momento de llevarse a cabo nuevamente, resultaren diferencias importantes que derivaran en que los estados financieros anteriores no reflejaran la realidad económica de la empresa, pues el no valuar los activos cuando éstos varían sustancialmente su costo comercial, desfigura la veracidad y fidelidad de los estados financieros, lo cual en el sub lite se evidencia y demuestra con la variación en la suma de $7.329’143.950 ocurrida entre 1988 y 1992, por lo que a juicio de la Sala no cabe duda que la infracción cometida, ameritaba la sanción impuesta. Seguidamente el apoderado de la actora invocó vulneración al derecho de defensa de la sociedad, cargo sobre el cual se observa que no existe respaldo fáctico, como quiera que fue sustentado con manifestaciones de tipo subjetivo que no pueden de manera alguna erigirse en causal de nulidad, como lo fueron el que a juicio de la parte “la actuación de la Superintendencia resulta caprichosa, arbitraria y desleal, toda vez que echa mano de argumentos de connotaciones técnicas poco claras, que en ningún momento se dirigen a indagar cuál fue la conducta de mi poderdante...”, sin entrar a especificar cuáles fueron los argumentos “de connotaciones técnicas poco claros” y desconociendo con tales afirmaciones que la Superintendencia Bancaria previo a la imposición de la sanción, extendió la solicitud de explicaciones en relación con lo que resultaba pertinente de acuerdo con la infracción cometida, para posteriormente proceder a imponer la sanción mediante actuación administrativa que fue debidamente

notificada y sobre la cual se concedió la oportunidad de ejercer a plenitud el derecho de contradicción, a través de los recursos gubernativos pertinentes. La misma apreciación resulta aplicable al cargo denominado como “falta motivación de los actos demandados” cuyo sustento lo constituyen también opiniones particulares, por demás desobligantes respecto de las funciones de la Superintendencia Bancaria, que no merecen por tal razón pronunciamiento alguno por parte de la Sala, máxime cuando ya se demostró que la actora incurrió en la conducta infractora, que la hizo merecedora de la sanción. Por último, para la Sala la Superintendencia dio pleno cumplimiento a los artículos 87 y 4 de la Ley 45 de 1923, en primer lugar a través de la Circular Externa 44 de 1988, acto mediante el cual se dio aviso a las entidades vigiladas sobre la obligatoriedad de mantener actualizados el registro de sus activos en los estados financieros y en segundo lugar, cumplió lo estipulado en el citado artículo 47 al solicitar las explicaciones previas a la imposición de la sanción, a pesar de no haber expedido una orden para exigir la suspensión de las prácticas inseguras y no autorizadas, la cual de la manera como está redactada la norma, se infiere que es facultativa y no obligatoria, al utilizar el vocablo “puede” en su redacción. Por último precisa la Sala que el que aparentemente la Superintendencia no hubiere expedido normas en relación con las características que debían reunir los avalúos, no puede ser admitido como excusa para mantener desactualizado el valor de los activos, puesto que esa no es la consecuencia lógica de la omisión

administrativa, que no puede tomar en inexistente la obligación a cargo de las entidades vigiladas. Como consecuencia de los anteriores planteamientos, la Sala procederá a confirmar el fallo apelado que denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE el fallo apelado. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.