CE-SEC4-EXP1996-N7902

TITULO EJECUTIVO - Liquidación privada / COBRO COACTIVO - Deudas fiscales / CERTIFICACION DE DEBITOS - Improcedencia de los generados en saldo a favor No cabe duda que la Administración no podía con base en la facultad consagra en el Parágrafo 1º del artículo 828 del Estatuto Tributario, certificar débitos generados en la improcedencia de saldos a favor, por cuanto con ello se modifican los valores plasmados en las liquidaciones privadas (título ejecutivo), lo que no autoriza el precitado parágrafo, el cual solo permite certificar la existencia y el valor de las correspondientes liquidaciones privadas u oficiales. Ahora bien, el artículo 8o. del Decreto 2314 de 1989, tampoco consagra la facultad de certificar los saldos débitos originados en la improcedencia de saldos a favor para constituir títulos ejecutivos, como en forma inexacta lo expresa la apelante del Parágrafo 1º del artículo 9º del Decreto 2314 de 1989 se colige que la Administración tiene la facultad para exigir el reintegro de los saldos a favor imputados en los períodos siguientes, que sean improcedentes; sin embargo tal facultad no puede confundirse con la facultad consagrada en el Parágrafo 1º, del artículo 828 del Estatuto Tributario, para certificar la existencia y valor de las liquidaciones privadas y liquidaciones oficiales (títulos ejecutivos). La facultad de exigir el reintegro de los saldos a favor cuando estos sean improcedentes debe llevarse a cabo a través de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de determinación del impuesto del período en el cual el contribuyente se determinó el

saldo a favor, o mediante acto administrativo en el cual se exprese la voluntad de la Administración encaminada a obtener el reintegro de los saldos indebidamente imputados, dando al contribuyente la oportunidad de controvertidos por los medios establecidos en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7902

Actor: EVELYN HADAD DE ABDELNUR Demandado: ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES DE ARMENIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y de Aduanas Nacionales, contra la sentencia de treinta (30) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996) por la cual el Tribunal Administrativo del Quindío acogió las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho por el contribuyente Evelyn Hadad de Abdelnur, para impugnar los actos administrativos relacionados con las excepciones dentro del proceso administrativo coactivo a través del cual la Administración de Impuestos Nacionales de Armenia inició el cobro del saldo a favor indebidamente imputado en la declaración del impuesto a las ventas correspondientes al primer bimestre del año gravable de 1990.

ANTECEDENTES La actora presentó la declaración del impuesto a las ventas correspondientes al bimestre enero - febrero (1º) de 1990, el día veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa (1990), en la cual determinó un saldo a pagar de cero (0) y

un saldo a favor del período por valor de $1.008.195 (un millón ocho mil ciento noventa y cinco pesos). Así mismo, imputó el saldo a favor del período anterior ($3.395.374) y como consecuencia fijó un saldo total a favor en cuantía de $4.403.569 (cuatro millones cuatrocientos tres mil quinientos sesenta y nueve pesos). Como quiera que la contribuyente efectuó corrección a la declaración del impuesto a las ventas por el sexto bimestre del año gravable de 1989 (período anterior a enero - febrero de 1990) en el sentido de determinar saldo a pagar ($2.349.000), la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales de Armenia estimó que se había generado automáticamente un saldo en la cuenta corriente por concepto del saldo a favor ($3.395.374) indebidamente imputado en la declaración de ventas del bimestre enero - febrero de 1990, correspondiente al sexto bimestre de 1989, motivo por el cual le solicitó efectuar el correspondiente pago. La actora hizo caso omiso a tal solicitud por lo que el Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Armenia expidió el certificado del diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995), en el que con fundamento en las declaraciones de ventas reseñadas antes, indicó que la contribuyente adeudaba a la Nación la suma de $3.395.374, por cuanto había arrastrado en la liquidación privada del impuesto sobre las ventas del primer bimestre del año gravable de 1990, el saldo a favor improcedente del último bimestre de 1989.

Con base en tal certificado el Jefe de la División de Cobranzas de la Administración expidió la Resolución No. 015 - 0102 del veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995), mediante la cual libró orden de pago a favor de la Nación y a cargo de la contribuyente actora por la suma de $3.395.374 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos setenta y cuatro), correspondiente al primer bimestre del año gravable de 1990, más los intereses moratorios y las costas del proceso a que hubiere lugar. El día veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) propuso excepción de falta de título ejecutivo, aduciendo que no existía liquidación privada, ni liquidación de corrección o de revisión en la que se hubiera determinado un saldo a pagar en cuantía de $3.395.374 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos setenta y cuatro pesos), valor que correspondía al saldo a favor determinado en la declaración del sexto bimestre de 1989 imputado en la declaración del primer bimestre del año 1990. Destacó que la declaración sobre el impuesto a las ventas del bimestre enero - febrero de 1990, arrojaba un saldo a pagar de cero y un saldo total a favor de $4.403.569 (cuatro millones cuatrocientos tres mil quinientos sesenta y nueve pesos), liquidación privada que quedó en firme al no haber sido corregida o revisada dentro del término consagrado en la ley, y, por lo tanto, el cobro del saldo a favor indebidamente imputado era ilegal.

A través de la Resolución No. 01510 - 0010 del treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995), la Administración declaró “no probada la excepción de falta de título ejecutivo” esencialmente, porque se trataba del cobro coactivo de un saldo a favor improcedente, determinado con fundamento en la corrección efectuada por la contribuyente a la declaración del impuesto a las ventas del último bimestre del año gravable de 1989, para lo cual la Administración contaba con un término de cinco años en virtud de lo dispuesto en el artículo 9º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989. Contra la anterior resolución, la contribuyente interpuso recurso de reposición en donde en la excepción de falta de título ejecutivo, manifestando con fundamento en los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil, 714 y 828 del Estatuto Tributario, que la obligación que se le pretendía cobrar, no era clara, expresa ni exigible, porque la certificación del Administrador de Impuestos no tenía el soporte de una liquidación privada ni oficial en la que se hubiera determinado un saldo a pagar por valor de $3.395.374. Reiteró que la liquidación privada del impuesto a las ventas del período enero - febrero de 1990, quedó en firme, por no haber sido modificada en la forma prevista en la ley, y que por consiguiente no era aplicable al caso el artículo 9º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989. El recurso fue fallado por medio de la Resolución No. 01510 - 002 del veintitrés (23) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), en la cual la dependencia oficial negó las pretensiones de la recurrente y ordenó seguir

adelante la ejecución. LA DEMANDA Ante la Jurisdicción el apoderado judicial de la contribuyente demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos que resolvieron en forma adversa la excepción de falta de título ejecutivo, propuesta dentro del proceso administrativo de cobro coactivo iniciado a favor indebidamente imputado en la declaración del impuesto a las ventas correspondientes al bimestre enero febrero de 1990. Fundamenta el demandante tal pretensión en lo dispuesto en los artículos 714, 815, 831 numeral 7) del Estatuto Tributario y 9º Parágrafo 2º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989. En esta oportunidad, reafirma que los argumentos expuestos en la vía gubernativa, en lo referente a la excepción de falta de título ejecutivo, en el sentido de que la obligación que se le pretende cobrar a su representada, a la luz del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, no es clara, expresa, y exigible, porque la certificación del Administrador de Impuestos no tiene el soporte de una liquidación privada ni oficial en la que se hubiera determinado un saldo a pagar por valor de $3.395.374 (tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos setenta y cuatro). Así mismo, la liquidación privada del impuesto a las ventas del período enero febrero de 1990, quedó en firme, por no haber sido modificada en la forma prevista en la ley, esto es, mediante liquidación de revisión o corrección y que por consiguiente no era aplicable al caso el artículo 9º del Decreto Reglamentario 2314 de 1989.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Quindío acogió las súplicas de la demanda y en consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones que dieron por no probada la excepción propuesta. Estima, que si bien es cierto, que el artículo 828 del Estatuto Tributario concede al Administrador de Impuestos una facultad de certificación, la misma sólo puede referirse a la existencia de liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, y a las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. No le era dado al Administrador, tomar declaraciones de distintos períodos para, a través de operaciones mentales y escritas, convertir saldos a favor en saldos en contra y certificarlos, pues ello equivale a expedir un título a espaldas del contribuyente, sin darle la oportunidad de recurrir contra esa clase de actuaciones. Además, las liquidaciones privadas no son susceptibles de variación mediante certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, solo pueden modificarse mediante liquidaciones oficiales. Para respaldas lo expuesto, se remite a sentencia de la Corporación de febrero dieciséis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996), Magistrado Ponente, doctor, Julio E. Correa, mediante la cual se confirmó una sentencia de ese Tribunal proferida en proceso militar. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, la apoderada judicial de la entidad demandada apela la sentencia de primera instancia y afirma que no comparte las conclusiones expuestas en la misma, porque:

1. Es cierto que los servidores públicos en el cumplimiento de sus funciones deben ceñirse estrictamente a las competencias asignadas por la Carta Política, la

ley o el reglamento. Afirmación que en ningún momento ha sido desconocida por al Administración, en razón a que la certificación expedida, por el Administrador de Impuestos Nacionales se enmarca dentro de lo estatuido por el artículo 9º del Decreto 2314 de 1989, que en uno de sus apartes establece “...En tal caso la Administración exigirá el reintegro de los saldos a favor imputados en forma improcedente, incrementados en los respectivos intereses moratorios, cuando haya lugar”. Aparte del cual se deriva la facultad de la Administración de “exigir el reintegro” de los saldos a favor imputados, es decir la facultad de solicitar al contribuyente la devolución o restitución de dineros que pertenecen al Estado.

2. El Gobierno trató de favorecer a los contribuyentes a través de la aplicación del artículo 9º del Decreto 2314 de 1989, al permitirles que en las declaraciones en que se determinarán e imputarán saldos a favor, solo corrigiera con sanción las declaraciones en las cuales se determinó saldo a favor, no siendo necesaria la corrección con la declaración en la cual se imputó el mencionado saldo a favor, con lo cual se evita el pago de la sanción, pero a su vez la norma faculta a la Administración para que, “exija el reintegro” de los saldos a favor imputados, sin necesidad de modificar dichas resoluciones ni liquidar sanciones que harían más gravosa la situación de los contribuyentes, siendo esta facultad una excepción que obliga a la Administración a modificar las liquidaciones privadas a través de liquidaciones oficiales.

Solicita se revoque la sentencia y se nieguen las súplicas de la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSION Los apoderados judiciales de las partes demandante y demandada, no presentaron alegatos de conclusión en la segunda instancia del proceso. La Procuradora Octava Delegada a quien le fue el proceso en la segunda instancia del proceso, tampoco emitió concepto de fondo. CONSIDERACIONES DE LA SECCION La controversia se contrae a determinar si es procedente, como le decidió el Tribunal, la excepción de “falta de título ejecutivo” propuesta por la actora, dentro del proceso administrativo coactivo iniciado por la Administración de Impuestos de Armenia para obtener el reintegro del saldo a favor contenido en la declaración inicial del impuesto a las ventas correspondientes al sexto bimestre (noviembrediciembre) del año gravable de 1989 indebidamente imputado en la declaración del primer bimestre (enero - febrero) del año gravable de 1990, o si, por el contrario, como lo reclama la demandada, tal excepción no está llamada a prosperar. La Administración inició proceso administrativo coactivo en lo referente al saldo a favor inicialmente determinado por al actora en la declaración del impuesto a las ventas del sexto bimestre del año gravable de 1989, imputado en la declaración del impuesto a las ventas del primer bimestre del año gravable de 1990, toda vez que en la corrección realizada por la contribuyente a la declaración inicial que contenía el saldo a favor, se determinó impuesto a cargo ($2.349.000), motivo por el cual, libró con fundamento en certificación expedida por el Administrador de Impuestos de Armenia, orden de pago por la suma de $3.395.000, por concepto del saldo a favor indebidamente imputado, o

improcedente, que originó un saldo a pagar (débito automático) en la cuenta corriente. Observa la Sala que el cobro coactivo de las deudas por concepto de los impuestos, de competencia de la Dirección de Impuestos y Nacionales, debe efectuarse mediante el procedimiento administrativo coactivo consagrado en el título VIII del Estatuto Tributario, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 823 del procedimiento que contempla, entre otras excepciones procedentes para enervar el mandamiento de pago, “la falta de título ejecutivo”. A su vez, el artículo 828 del Estatuto Tributario, señala en forma expresa los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, entre los que se encuentran, “Las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias...” y “Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”, evento en el cual, basta con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales conforme lo establece el parágrafo 1º de la misma disposición. Lo anterior significa que en tratándose de las liquidaciones privadas y sus correcciones, así como en el caso de las liquidaciones oficiales, el legislador otorga a los Administradores de Impuestos la facultad de certificar la existencia y el valor de tales títulos ejecutivos, sin que en virtud de tal facultad, puedan modificarse los valores contenidos en las mismas, o hacerse extensiva a situaciones o diferentes a las previstas de manera expresa, como para certificar débitos automáticos, originados en la determinación de improcedencia de saldos a favor, como es el caso discutido. Por ello, la Sala comparte la apreciación del a quo, en el sentido de que al

Administrador no le era dado tomar declaraciones de distintos períodos para convertir mediante operaciones teóricas saldos a favor en saldos en contra y certificarlos como títulos ejecutivos, pues es claro que la facultad de certificar los títulos ejecutivos consagrada en el Parágrafo 1º del citado artículo 828 del Estatuto Tributario, se circunscribe a los eventos expresamente señalados, y no por para crear títulos ejecutivos diferentes de los consagrados en la ley. Como lo pone de manifiesto el a quo, la Sección en sentencia del ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996) (Exp. 7547, Magistrado Ponente, doctor Julio E. Correa), al analizar iniciado en el mismo Tribunal y con argumentos idénticos a los que se plantearon en la apelación que se resuelve ahora, expresó: “Del contexto de la norma transcrita es claro que entre la numeración que allí se consagra la certificación del administrador por sí sola no constituye título ejecutivo. “Si bien es cierto que el parágrafo del mismo artículo, otorga al Administrador de Impuestos una facultad de certificación, la misma está limitada por la ley en la medida en que sólo puede ejercerse para los efectos previstos en los numerales 1º y 2º, esto es, la certificación de la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales, que son los títulos ejecutivos. “No autoriza entonces la ley los actos de certificación sobre cuenta corriente, con base en los saldos a cargo del contribuyente que arroje el computador, para elaborar títulos ejecutivos con base en tales cifras. “Tampoco puede derivarse una facultad indiscriminada de certificación

del numeral 3º del artículo 828, que consigna como título ejecutivo, «a los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fija sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional», pues en este caso se está refiriendo la ley, exclusivamente a las manifestaciones escritas de la voluntad de la Administración, expedidas con fundamento en las competencias que taxativamente e imposición de sanciones pecuniarias, siempre que tales actos estén debidamente ejecutoriados”. Así las cosas, no cabe duda que la Administración no podía con base en la facultad consagrada en el Parágrafo 1º del artículo 828 del Estatuto Tributario, certificar débitos automáticos generados en la improcedencia de saldos a favor, por cuanto con ello se modifican los valores plasmados en las liquidaciones privadas (título ejecutivo), lo que no autoriza el precitado Parágrafo, el cual solo permite certificar la existencia y el valor de las correspondientes liquidaciones privadas u oficiales. Ahora bien, el artículo 9º del Decreto 2314 de 1989, tampoco consagra la facultad de certificar los saldos débitos originados en la improcedencia de saldos a favor para constituir títulos ejecutivos, como en forma inexacta lo expresa la apelante. En efecto, el parágrafo 1º, de dicha disposición, textualmente consagra lo siguiente: “Cuando se encuentre improcedente un saldo a favor que hubiere sido imputado en períodos subsiguientes, las modificaciones a la liquidación privada se harán con respecto al período en el cual el contribuyente o responsables se determinó dicho saldo a favor, liquidando las sanciones

a que hubiere lugar. En tal caso, la Administración en forma improcedente, incrementados en los respectivos intereses moratorios, cuando haya lugar”. De la norma transcrita se colige que la Administración tiene facultad para exigir el reintegro de los saldos a favor imputados en los períodos siguientes, que sean improcedentes, sin embargo tal facultad no puede confundirse con la facultad consagrada en el parágrafo 1º del artículo 828 del Estatuto Tributario, para certificar la existencia y valor de las liquidaciones privadas y liquidaciones oficiales (títulos ejecutivos). Estima la Sala, que la facultad de exigir el reintegro de los saldos a favor cuando éstos sean improcedentes, debe llevarse a cabo como ya lo he expresado la Sala, a través de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de determinación del Impuesto del período en el cual el contribuyente se determinó el saldo a favor, o mediante acto administrativo el cual se exprese la voluntad de la Administración encaminada a obtener el reintegro de los saldos indebidamente imputados, dando al contribuyente la oportunidad de controvertirlos por los medios establecidos en la ley. De esta manera, la Administración al provocar la corrección que generó la improcedencia del saldo a favor, debió proferir el correspondiente acto administrativo ordenando el reintegro del saldo a favor, el cual una vez ejecutoriado, constituía el título previsto en el numeral 3º del artículo 828 del Estatuto Tributario, consistente en “los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”.

Por consiguiente, la Administración al utilizar la facultad consagrada en el Parágrafo 1º del artículo 828 del Estatuto Tributario, para exigir el reintegro del saldo a favor determinado en la declaración del impuesto a las ventas correspondientes al sexto bimestre del año gravable de 1989, indebidamente imputado en la declaración del mismo impuesto del primer período del año gravable de 1990, violó las normas que consagran el procedimiento administrativo coactivo, especialmente el precitado artículo 828, al pretender constituir un título ejecutivo no previsto en tal norma, motivo por el cual la excepción de falta de título ejecutivo” está llamada a prosperar tal y como lo decidió el Tribunal de instancia. Las consideraciones anteriores son suficientes para desestimar las pretensiones la apelante y confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de treinta (30) de mayo de mil novecientos Quindío proferida dentro del proceso distinguido con el No. 3740. Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese copia al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario