CE-SEC4-EXP1996-N7919

GRAVAMEN A LA PROPIEDAD RAIZ - Contribución de desarrollo municipal / MUNICIPIO - Facultad impositiva / PLUSVALIA - Valorización de la propiedad inmueble / ACUERDO MUNICIPAL - Obligatoriedad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA - Ley marco Sí se considerase que la contribución materia de debate constituye un gravamen sobre la propiedad raíz, no cabría duda de que la misma no se opone a la Carta Fundamental, todo lo contrario, por virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley tercera de 1991 pasó a ser un gravamen de carácter municipal y justamente por tratarse de un tributo asignado a esa órbita, uno de sus fundamentos constitucionales sería precisamente el artículo 317, que indica que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”. No obstante y como antes se dejó expuesto, a diferencia del impuesto predial, la Contribución no grava el hecho jurídico y económico de la propiedad, como lo entendió el accionante, sino el mayor valor que por el cambio de uso de la tierra o la decisión administrativa que al respecto se adopte y otros efectos y autorizaciones atrás descritos, que en la medida en que produzcan una plusvalía (concepto introducido al ordenamiento Constitucional por virtud de su artículo 82) constituyen hecho generador de la contribución. Sobre el particular resulta pertinente transcribir las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en fallo del veinte (20) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996),C275/96, así: “Lo que se grava en los eventos que propone la demanda puede diferenciarse perfectamente de la propiedad

aunque se relacione con ella, así en lo concerniente a valorización el objeto del tributo es el incremento patrimonial y no la circunstancia de ser propietario; lo mismo acontece en los casos de utilidades, rentas y ganancias ocasionales producidas con motivo de la enajenación del bien, en los cuales se parte del supuesto de que el propietario ha dejado de serlo, percibiendo entonces un rendimiento susceptible de gravamen; y dela misma manera, los actos jurídicos sobre inmuebles causan impuestos en cuanto tales, al punto que solo se recaudan en el momento de otorgar la correspondiente Escritura Pública o de efectuar el registro”. Para exigir a los sujetos pasivos la respectiva contribución, no resulta suficiente su establecimiento en la ley 9ª de 1989, sino que se requiere además, la decisión política, plasmada en un acuerdo en el cual se adopte el tributo, esto es, la voluntad de la ley debe trasladarse al correspondiente acuerdo municipal, obligatorio solo en el territorio respectivo. Así las disposiciones de las leyes 9ª de 1989 y 3a. de 1991, atrás reseñadas, contienen el marco y las previsiones genéricas a las que debió sujetarse el Concejo Distrital para el establecimiento y la adopción de la contribución y que son los preceptos superiores que constituyen el ordenamiento jurídico expedido por el legislador que da fundamento directo las disposiciones acusadas, de donde se concluye que la contribución descansa en una normatividad con rango de ley a la que se aviene el Acuerdo demandado. Por lo que, contrario a lo afirmado por el accionante, acerca

de la pregunta ausencia de norma legal que autorice el cobro de la contribución, la Ley 9ª de 1989, constituye el marco normativo superior, frente al cual la adopción por parte del Cabildo Distrital, del tributo de que trata se ciñe estrictamente al principio de legalidad que enmarca la actividad impositiva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7919

Actor: ALBERTO BORGE STEVENSON Y HECTOR HERNANDEZ AYAZO

Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO CULTURAL Y TURISTICO DE

CARTAGENA DE INDIAS

Referencia: CONTRIBUCIÓN DE DESARROLLO MUNICIPAL NULIDAD DE

ACUERDO 49/29. CONSEJO DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE

CARTAGENA DE INDIAS. FALLO.

Resuelve la Sección el recurso de apelación interpuesto por el actor, Hector Hernández Ayazo, contra el fallo proferido en procesos acumulados, el veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996), por el Tribunal Administrativo de Bolívar, desestimatorio de las pretensiones de las demandas impetradas contra los artículos 112 a 120 del Acuerdo No. 49 de 1992, expedido por el Concejo del Distrito Cultural y Turístico de Cartagena de Indias.

ANTECEDENTES

Los ciudadanos Alberto Borge Stevenson y Hector Hernández Ayazo,

obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., mediante escritos separados, demandan de la jurisdicción la declaratoria de nulidad de los artículos 112 a 120, que conforman el Capítulo III, “De la Contribución de Desarrollo Distrital”, del Acuerdo 49 del diez (10) de noviembre de 1992, “Por el cual se expide el Estatuto Distrital de Impuestos, tasas, Gravámenes y Contribuciones del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena”, emanado del Concejo Distrital de esa ciudad. La primera de las demandas, formuladas por el ciudadano Alberto Borge Stevenson, citó como violados los artículos 32, 92 - 1, 92 - 1, 1, 99 - 4, 171, 172, 233 y 243 del Decreto 1333 de 1986 y 2, 4, 58, 82, 294 317, 363 y 338 de la Constitución Política, sobre los cuales desarrolló concepto de violación. Por su parte, el actor Hernández Ayazo, adujo que con la expedición de los artículos del 112 al 120 del Acuerdo acusado, fueron quebrantadas las siguientes disposiciones: artículos 121, 313 - 4 y 317 de la Constitución, y 92 - 4 y 172 del Decreto 1333 de 1986, en síntesis, por no existir base constitucional ni legal, para que el Distrito hubiese establecido la contribución de Desarrollo Municipal y ordenado su cobro. Afirmó, que el artículo 313 - 4 de la Carta tuvo como finalidad limitar la facultad de los concejos para establecer tributos; en atención a ello, deben actuar

“de conformidad con la Constitución y la ley”, mandato desconocido por el Concejo, quien no procedió con arreglo a la normatividad anterior, pues el impuesto o contribución que se creó no existía legalmente, ni le estaba asignado al Cabildo su establecimiento. Explicó, que inicialmente el Concejo, con apoyo normativo en el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, expidió el Acuerdo 21 de 1992, el que entiende derogado por regulación íntegra, por el Acuerdo 49 del mismo año y que como la contribución no existía antes de la expedición del Decreto 1333 de 1986 no podía cobrarse, salvo la existencia de una norma posterior que la creara y autorizara su establecimiento. Situación que no se evidencia en el sub lite, toda vez que la disposición que pretendió hacerlo feneció por mandato de la Constitución. A juicio de la demanda, como el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, al crear la contribución de desarrollo municipal determinó que “dicha contribución tiene carácter nacional, pero se cede en favor del municipio en el cual esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble”, le confirió el carácter de nacional; y por ello, con la expedición de la Nueva Carta, la norma quedó insubsistente (arts. 4º ib. y 9º Ley 153 de 1887), frente al texto de su artículo 317, pues implica un gravamen a la propiedad raíz, la que sólo puede ser gravada por los municipios. Expuso, que el artículo 28 de la Ley 3ª de 1991, que también sirvió de soporte normativo al Acuerdo, sigue la misma suerte, pues efectuó la cesión del producto

de la contribución, pero no modificó su naturaleza, la ratificó. De haberla municipalizado no podría cederla, consideró que precisamente por el hecho de pertenecerle a la Nación, fue que se cedió. Sostuvo, que habiendo dejado de regir las leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991, en lo pertinente, el Acuerdo 21 de 1992, y su sustituto, el 49 materia de demanda, fueron votados por fuera de la Constitución y la ley, ya que los concejos sólo pueden crear por exigir los tributos que indiquen las leyes vigentes o los que preexistían con anterioridad al Decreto 1333 de 1986, por lo que al tenor de sus artículos 9º y 172, carecía y carece de facultad el Concejo de Cartagena para exigir la contribución de desarrollo municipal. SENTENCIA Decretada la acumulación de los procesos y rituado el trámite propio de la instancia, el Tribunal Administrativo de Bolívar, denegó las pretensiones de las demandadas, a cuyo efecto y de acuerdo con lo expuesto por el apoderado del Distrito demandado, precisó que el Congreso tiene la “potestad soberana” de establecer contribuciones fiscales, según lo preceptuado por el artículo 150 - 12 de la Carta. Cosa diferente es la autonomía que tienen las entidades territoriales para establecer los gravámenes con las limitaciones señaladas en la Constitución y la Ley. A juicio del a quo, el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, no fue derogado por el artículo 317 de la Constitución. Señaló, que el artículo 313 - 4 faculta a los

concejos para establecer los tributos, pero de conformidad con la misma Constitución y la ley. Igualmente, el Concejo al imponer el gravamen de que se trata, lo hizo en su calidad de ente municipal, régimen que conserva de conformidad con el artículo 328 de la misma Carta. Para el Tribunal, la contribución establecida por la Ley 9ª de 1989, tiene alcance nacional, y a ella pueden acogerse o no los municipios. El gravamen lo cobra el Distrito demandado y sólo él puede gastar o distribuir su producto. APELACION Al apelar, el actor Hector Hernández Ayazo, precisó que antes de regir la Constitución de 1991, el Congreso expidió la Ley 9ª de 1989, de cuyo artículo 106, claramente se deduce que fue creado un tributo de carácter nacional, cuyo producto se cedió a las municipalidades. Agregó, que la Constitución de 1991 fue perentoria en advertir en su artículo 317 que sólo los municipios podrían gravar la propiedad inmueble. Siendo la Constitución, norma de normas, la disposición de la Ley 9ª de 1989, “quedó superada” por el artículo 317 ibidem, procediendo la observancia de lo previsto en su artículo 4º y en la Ley 153 de 1887, pues el artículo 317 citado, “borró del sistema jurídico colombiano” el gravamen inmobiliario previsto en el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989. Alegó, que votar los tributos de conformidad con la ley, significa que los municipios sólo pueden crear los impuestos que la ley les haya permitido y ninguna estableció como propia la contribución de desarrollo municipal, pues en la

citada Ley 9ª quedó comprendida como contribución nacional. De donde concluyó la ilegalidad de los actos acusados por desconocer la Carta, pues el Concejo votó una contribución no autorizada por la ley. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad procesal la parte actora no registró actuación. El apoderado del ente territorial demandado, al alegar de conclusión, ratificó la argumentación esgrimida a lo largo del debate y solicitó la confirmación del fallo apelado, para lo cual expuso, que la conclusión del apelante envuelve una contradicción intrínseca, pues considera que una disposición de estirpe y naturaleza municipal, mediante la cual se dispone gravar la propiedad inmueble ubicada en la jurisdicción del Distrito, es supuestamente violatoria del artículo 317 de la Constitución, regla ésta que, precisamente, circunscribe tal posibilidad de gravamen a los municipios, lo cual a su vez, fue lo que justamente dispuso el Concejo Distrital. Subrayó el opositor, que el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, no fue derogado por el artículo 317 de la Carta de 1991 y precisó la necesidad de distinguir entre los conceptos de soberanía fiscal de la Nación (art. 150 - 12) y autonomía de las entidades territoriales, en virtud de la cual, éstas son libres de adoptar o no, los tributos creados por ley de la República, como siempre lo ha sido y en forma como se desprende de la noción de “Repú - blica Unitaria” consagrada en el artículo 1º de la Carta, para preservar, como principio, la necesaria cohesión jurídica.

A juicio de la parte demandada, prueba Constitucional de ello, son por ejemplo, los artículos 300 - 4 y 313 - 4, que son claridad meridiana, limitan la función impositiva de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Luego de indicar que la contribución fue creada por ley de la República, en la forma como deben establecerse todas las contribuciones fiscales, y en referencia a los elementos estructurales del gravamen, precisó, que el sujeto activo de la Constitución de Desarrollo Distrital en Cartagena de Indias, incuestionablemente es el municipio y por la extensión consagrada en ella artículo 328 de la Carta, el Distrito. Que los sujetos pasivos, son los propietarios o poseedores de predios urbanos o suburbanos en la jurisdicción del distrito. Y que sólo la entidad demandada grava la propiedad inmueble ubicada en la jurisdicción del Distrito. En razón de ello, no resulta explicable que las leyes 9ª de 1989 y 3ª. de 1991 y el Acuerdo acusado, puedan violar el artículo 317 de la Carta. Sostuvo, que la prohibición constitucional no apunta a la atribución de crear o de establecer el tributo, que fue lo que hicieron las leyes 9ª de 1989 y 3a. de 1991, con respecto a la Contribución, lo mismo que la Ley 14 de 1983, lo hizo en relación con el impuesto de industria y comercio, por ejemplo. Lo que sí, en cambio, prohibe la Carta es “gravar la propiedad inmueble” por parte de ente o

entidad diferente a los municipios y por extensión (art. 328 ib.) a los distritos. MINISTERIO PUBLICO Representado por la doctora María del Carmen Melo, Procuradora Octava Delegada ante la jurisdicción, solicitó la confirmación del fallo apelado, a cuyo efecto, luego de realizar una síntesis del debate, adujo que en el supuesto de que la contribución de desarrollo municipal o distrital sea un gravamen a la propiedad inmueble y que el Concejo al expedir los actos demandados, en los que ordena su cobro, señala los sujetos, las exenciones, los hechos, etc., realmente haya creado o establecido el gravamen, es forzoso concluir que éste ejerció una facultad que le atribuye el artículo 317 de la Carta, que dispone que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Igualmente, si bien es cierto que los actos acusados se refieren a la contribución prevista por las leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991, también lo es, que al concebir un gravamen sobre la propiedad inmueble, así se fundamentan en normas que supuestamente ya no rigen, el Concejo de Cartagena con el Acuerdo acusado, no hizo más que ejercer la facultad que surge del artículo 317 de la Carta. En referencia a la posición jurisprudencial de esta Corporación, la que dijo compartir, y según la cual, la función impositiva es exclusiva del Congreso y sólo puede ser ejercida por las asambleas y concejos, cuando la ley los autorice expresamente para crear o establecer un determinado tributo, estimó que en esta oportunidad existe una excepción a tal principio y es la consagrada en el artículo

317, “precepto éste del que se deduce que los municipios pueden imponer directamente, sin previa autorización de la ley, gravámenes a la propiedad inmueble”. Con apoyo en el inciso 1º del artículo 338 de la Carta, señaló que la norma no le fija límites a las asambleas y a los concejos en cuanto al ejercicio de la facultad, pues no dijo que sólo pueden establecer los tributos que la ley previamente les indique. Agregó, que según lo previsto en ella artículo 313 - 4, la expresión “de conformidad con la Constitución y la ley” indica que los concejos no pueden ejercer libre y autónomamente su facultad y que los tributos que pueden imponer deben estar previstos por la una o la otra. A juicio de la señora Procuradora, si fuera cierto que no existe ninguna ley que autorice a los concejos para establecer gravámenes a la propiedad inmueble o que las leyes 9ª y 3ª., quedaron derogadas por la nueva Carta, tal circunstancia no indica que éstos carezcan de esa facultad, pues dicha atribución la otorga directamente la Constitución en su artículo 317. No obstante aclaró, que la razón fundamental para sostener la legalidad de los actos acusados radica en que éstos no crean ni establecen ningún tributo, simplemente consagran los trámites para ejercer o hacer efectivo el derecho que las Leyes 9ª de 1989y 3ª de 1991, le cedieron a los municipios. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Carta de 1991, claramente señala que la forma como está constituido el Estado es la de “República Unitaria” y dentro de tal marco de unidad, reitera y

amplía el principio de descentralización administrativa, al precisar que dicho régimen operará con autonomía de sus entidades territoriales, definidas en el artículo 286 ibidem, “autonomía, para la gestión de sus intereses” según se ratifica en el artículo 287, acompañada de las atribuciones inherentes en materia de competencia propias y dotadas de derechos, tales como los de “3. Administra los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. En desarrollo de dicha atención, atribución en materia impositiva y en virtud del principio de unidad nacional, las entidades territoriales no poseen capacidad reguladora incondicional, pues están facultadas para adoptar y reglamentar los impuestos y contribuciones que la ley cree o les autorice establecer como recursos de su respectivo nivel y con sujeción a la Constitución y a la ley. De esta forma, se observa, que en el evento de que los respectivos concejos municipales resuelvan establecer o adoptar un impuesto en el respectivo territorio municipal, se requiere de una ley previa que lo haya autorizado. En este sentido ha sido insistente y reiterativa la jurisprudencia en señalar, que el poder impositivo descansa en cabeza del Congreso de la República, facultado privativamente para “Establecer contribuciones fiscales” (art. 150 - 12), y que la Autonomía de la Constitución reconoce a las entidades territoriales en la materia, no conlleva una “soberanía tributaria” que respalde por parte de ellas la creación directa de impuestos. De donde se desprende, que la facultad que poseen tales entes es limitada y derivada, debe ejercerse en forma subordinada a

la autorización legal previa y expresa, como quiera que la misma Carta (art. 287), advierte perentoriamente que las funciones y derechos allí consagrados, deberán desarrollarse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Conforme a lo anterior, y de manera conclusiva, caben dos precisiones a saber: La primera, que la decisión mediante la cual se crea un tributo siempre debe emanar del Congreso. No obstante, si el tributo ha sido establecido para regir en el ámbito local, la decisión sobre su adopción (establecimiento) en la respectiva jurisdicción corresponde a la entidad territorial, mediante acto administrativo emanado de la corporación de elección popular. Compete también a la Asamblea o Concejo respectivo, expedir la regulación relativa al procedimiento para el recaudo y fiscalización del tributo. La segunda, para aclarar, que la competencia de los concejos municipales en materia tributaria, en vigencia de la Constitución de 1886 y también en la actual, sin excepción, sigue siendo derivada, sujeta a la ley, pues se halla precedida de la reserva de ley que consagra el artículo 150 - 12 de la Carta, según el cual el Congreso es quien tiene que autorizar la creación de los tributos. Por ello, los artículos 300 - 4 y 313 - 4, disponen que las asambleas deben “decretar de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones”, en igual sentido, los Concejos “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, en la forma como se deduce de una lectura armónica con el artículo 338 ibidem, que ordena al legislador señalar los sujetos, los hechos, las

bases y las tarifas de los impuestos. De esta forma, la Sala se aparta del criterio de la Señora Procuradora, en cuanto considera que, excepcionalmente, por virtud del artículo 317, los municipios pueden gravar directamente y sin autorización previa la propiedad inmueble, habida consideración de que la atribución que otorga dicha disposición de la Carta, también debe ser ejercida por los municipios con sujeción al marco legal delimitado para el establecimiento de sus tributos propios, y con preservación del principio de unidad nacional. Respecto del artículo 317, cabe observar que, excepcionalmente, pues para los demás niveles no se consagra prerrogativa similar de adscripción impositiva, la Carta de 1991, a efecto de fortalecer el régimen fiscal municipal y arbitrar los recursos necesarios para el cumplimiento de las finalidades asignadas por la Constitución en su artículo 311, reservó al municipio “entidad fundamental de la división político - administrativa”, la atribución de gravar la propiedad inmueble, con la aclaración, de que ello no es obstáculo para que otras entidades puedan establecer la contribución de valorización respecto de obras y servicios de su propio nivel. Previsiones que fueron consagradas en los siguientes términos: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”. Así mismo, el artículo 82 de la Carta, en su segundo inciso, previó: “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del

interés común”. La asignación constitucional de los tributos sobre la propiedad raíz a la órbita municipal, significa que solamente tales entes están facultados para ejercer la sujeción activa de los gravámenes que recaigan sobre la propiedad raíz, directamente y por causa de ella, prerrogativa que impide que la Nación y las entidades territoriales diferentes a los municipios impongan impuestos para arbitrar recursos propios de esos niveles sobre los mismos hechos gravados. Conlleva así mismo, la administración de tales gravámenes con la autonomía que a los municipios reconoce la constitución para el manejo de sus bienes, protegidos en la forma reconocida en el artículo 362 de la Carta, que prohibe a la ley eliminarlos, o trasladarlos a la Nación, como también conceder exenciones u otros tratamientos preferenciales en relación con dichos tributos, salvo lo dispuesto en dicho artículo 317. La Contribución del Desarrollo Municipal. La denominada por la ley “Contribución de Desarrollo Municipal”, es un tributo destinado exclusivamente al nivel territorial municipal, a cargo de los propietarios o poseedores de predios urbanos o suburbanos, que grava la plusvalía o mayor valor que adquieren los predios como consecuencia del esfuerzo social o estatal. En efecto, la Ley 9ª de 1989, conocida como “Ley de Reforma Urbana”, en el capítulo IX, atinente a instrumentos financieros para garantizar el aprovisionamiento de recursos para sus fines y fortalecer los fiscos municipales, creó dos gravámenes, entre ellos el establecido en el artículo 106 y siguientes, vale decir, la Contribución de Desarrollo Municipal, cuyo hecho generador es el

mayor valor que adquieran los predios como consecuencia de los eventos que allí se describen, o de la toma de decisiones administrativas. Así, el artículo 107 de la Ley 9ª de 1989, determinó que el beneficio generador de la Contribución, puede tener origen en uno o varios de los siguientes hechos o autorizaciones que afecten el predio: a) Cambio de destinación del inmueble, b) Cambio de uso del suelo, c) Aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio. d) Inclusión dentro del perímetro urbano o el de los servicios públicos y e) Obras públicas de beneficio general, cuando así lo determinen los respectivos concejos municipales. Previó también la ley, la obligatoriedad de la Contribución en los municipios de más de 100.000 habitantes; la tarifa fija, consistente en la tercera parte del mayor valor real del terreno (diferencia entre un avalúo inicial y uno final), consagró exclusiones para los propietarios de áreas de lote mínimo (300 metros), que facultó a los municipios para variar, según las condiciones locales, etc. Esta forma de establecimiento del tributo en la ley, dejó propicio el espacio para que las corporaciones municipales (concejos) reglamentaran la contribución, mediante la expedición de sus respectivos acuerdos. En efecto, la ley consagró la contribución con carácter nacional y dispuso su cesión a favor de los municipios en donde esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble. Dicha cesión fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del primero (1) de febrero de mil novecientos noventa (1990), por considerar que la ley en este aspecto careció de la iniciativa

gubernamental requerida para la cesión. Razón por la cual, bajo la consideración de que “...se fortalecen los fiscos municipales en su capacidad de servir contrapartidas de vivienda o infraestructura ordenando la cesión de impuestos creados por la ley de reforma urbana (plusvalía y estratificación), cuya destinación municipal fue considerada por la honorable Corte como inconstitucional, por carecer, desde el comienzo del trámite de la iniciativa, de la autorización del ejecutivo” (Cf. Exposición de Motivos, Proyecto de Ley No. 101 de 1990, Anales No. 77 de 1990). Resultado de lo anterior, fue el artículo 28 de la Ley 3ª del quince (15) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), que dispuso: “Cédese la contribución de desarrollo municipal de que trata el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, en favor de los distritos especiales, la intendencia de San Andrés y Providencia y los municipios en los cuales esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble afectado”. De manera que si se considerase que la contribución materia de debate, constituye un gravamen sobre la propiedad raíz, no cabría duda de que la misma no se opone a la Carta Fundamental, todo lo contrario, por virtud de los dispuesto en el artículo 28 de la Ley 3ª de 1991 pasó a ser un gravamen de carácter municipal justamente por tratarse de un tributo asignado a esa órbita, uno de sus fundamentos constitucionales sería precisamente el artículo 317, que indica, que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”.

No obstante, y como antes se dejó expuesto, a diferencia del impuesto predial, la Contribución no grava el hecho jurídico y económico de la propiedad, como le entendió el accionante, sino el mayor valor que por el cambio de uso de la tierra o la decisión administrativa que al respecto se adopte y otros efectos y autorizaciones atrás descritos, que en la medida en que produzcan una plusvalía (concepto introducido al ordenamiento Constitucional por virtud de su artículo 82), constituyen hecho generador de la contribución. Sobre el particular, resulta pertinente transcribir las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional, en fallo del veinte (20) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996), C275/96, así: “Pero la propiedad no puede confundirse, como objeto de imposición, con los rendimientos que obtenga el propietario por la valorización del inmueble —pues la misma Constitución declara que ésta podrá ser gravada por entes distintos de los municipios—, ni tampoco con los derivados de la venta o enajenación de aquél, ni con los actos jurídicos que se celebren en relación con el predio. Por eso, el impuesto de valorización, el que recaiga sobre la utilidad por la enajenación del bien una vez transcurrido cierto lapso desde su adquisición, el de ganancias ocasionales dentro de las condiciones que fije el legislador, o el que tenga como hecho gravable la celebración de ciertos actos jurídicos respecto del bien, para mencionar tan sólo algunas variables tributarias que aluden a inmuebles, no son tributos que recaigan sobre la propiedad raíz en sí misma, ésto es, que impliquen para el contribuyente la

obligación de pagar algo al Estado por el hecho de ser propietario de un bien de esa categoría. Lo que se grava en los eventos que propone la demanda puede diferenciarse perfectamente de la propiedad aunque se relacione con ella. Así, en lo concerniente a valorización, el objeto de tributo es el incremento patrimonial y no la circunstancia de ser propietario; lo mismo acontece en los casos de utilidades, rentas y ganancias ocasionales producidas con motivo de la enajenación del bien, en los cuales se parte del supuesto de que el propietario ha dejado de serlo, percibiendo entonces un rendimiento susceptible de gravamen; y, de la misma manera, los actos jurídicos sobre inmuebles causan impuestos en cuanto tales, al punto que sólo se recaudan en el momento de otorgar la correspondiente Escritura Pública o de efectuar el registro. Lo dicho significa que la Constitución no prohibe que tales impuestos sean consagrados por entidades distintas de los municipios y, por tanto, las normas legales que los contemplan para la Nación o para los departamentos, como sucede con las acusadas, no son por ello inconstitucionales”. Finalmente, cabe anotar que conforme a lo expuesto al inicio de estas consideraciones, para exigir a los sujetos pasivos la respectiva contribución, no resulta suficiente su establecimiento en la Ley 9ª de 1989, sino que se requiere además, la decisión política, plasmada en un acuerdo en el cual se adopte el tributo, esto es, la voluntad de la ley debe trasladarse al correspondiente acuerdo municipal, obligatorio sólo en el territorio respectivo. Así, las disposiciones de las Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991, atrás reseñadas,

contienen el marco y las previsiones genéricas a las que debió sujetarse el Concejo Distrital para el establecimiento y la adopción de la contribución y que son los preceptos superiores que constituyen el ordenamiento jurídico expedido por el legislador que da fundamento directo las disposiciones acusadas, de donde se concluye que la contribución descansa en una normatividad con rango de ley a la que se aviene el Acuerdo demandado. Por lo que, contrario a lo afirmado por el acci