CE-SEC4-EXP1996-N7945

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Efectos. Notificación No es válido el argumento de la demanda en el sentido de que la norma era aplicable hasta el momento de desfijación del edicto que notifica la sentencia, invocando lo preceptuado en el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, porque este procedimiento sólo es aplicable para la sentencia que profiera la Jurisdicción Contencioso Administrativa como quiera que la segunda parte del Código sólo está referido al control jurisdiccional de la actividad administrativa. Menos puede pretender que proferida una decisión declarativa de inconstitucionalidad la Administración pueda seguir ejecutando la norma dañina, con el inciso fin de producir efectos ilegales o sin causa legítima hasta tanto el edicto que la notifica no se desfije, porque en materia constitucional, en donde no existen recursos contra las sentencias de inexequibilidad, la sentencia produce efectos desde el mismo momento de su expedición. Resulta aún más inadmisible desde todo punto de vista legal, que se pretenda por la Administración que el juez contencioso dé aplicación a una norma reiterada del ordenamiento jurídico desde el día 1º de junio de 1995, por haber nacido con vicio de inconstitucionalidad a una situación que por estar sub judice no se consolidó.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7945

Actor: PRODUCTORA TABACALERA DE COLOMBIA S.A. PROTABACO

S.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACIÓN DE LA SENTENCIA DEL 21 DE JUNIO DE 1996.

IMPUESTO AL CONSUMO. FALLO.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad demandada contra la sentencia del 21 de junio de 1996, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del contencioso de nulidad con restablecimiento del derecho incoado por la sociedad Productora Tabacalera de Colombia S.A. Protabaco S.A., contra las liquidaciones Nos. 10, 23 y 38 del 14 de junio de 1995 y la Resolución 0062 de julio 25 de 1995 y el oficio GAL 209/054780 mediante los cuales la Subdirección de Recaudación y la División de Administración del Fondo Tabacalero de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le determinaron el valor de la reducción gradual del impuesto al consumo, a pagar por los bimestres IV, V y VI de 1994. ANTECEDENTES Con fundamento en el Decreto 1280 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993, que redujo la tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos a un 45% y dispuso que a título de reducción gradual del impuesto, los responsables del tributo debían girar desde el 1º de julio de 1994 a diciembre 31 de 1997, a favor del Fondo

Tabacalero de Compensación Tributaria, que se creó en el mismo decreto, el equivalente al menor valor presentado entre la cifra base contenida en el artículo para cada Departamento y lo recaudado por estas mismas entidades territoriales en cada uno de los años de 1994, 1995, 1996, y 1997, la Administración de Impuestos determinó a cargo de la sociedad actora mediante los actos acusados los valores a pagar al Fondo Tributario de Compensación a título de reducción gradual por los bimestres Julio - Agosto; Septiembre - Octubre; Noviembre - Diciembre de 1994 por $561.941.959.44, $388.639.986.99 y $784.773.439.53, respectivamente, para un total de $1.785.355, 385.96. Actos administrativos contra los cuales la interesada interpuso los recursos de reconsideración y apelación, de acuerdo con el Decreto 01 de 1984, en razón que ni en las resoluciones liquidatorias ni en el acto de notificación se le indicaron los recursos procedentes. En esta ocasión alegó la inconstitucionalidad de las liquidaciones practicadas ante la inexequibilidad del Decreto 1280 de 1994 y de la Ley 101 de 1993. Los recursos fueron rechazados por la Administración mediante la Resolución 0062 de julio 25 de 1995 con invocación del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo al considerar que las liquidaciones practicadas eran meros actos preparatorios o de trámite contra los cuales no cabía recurso alguno.

LA DEMANDA

La sociedad alegó, que al expedir los actos acusados la Administración violó los artículos 29 de la Constitución Política; 48, 49 inciso 2º y 50 del Decreto 01 de 1984; 720, 722 y 728 del Estatuto Tributario; 98 numeral 3º de la Ley 101 de 1993 y el Decreto 1280 de 1994; la inobservancia de la sentencia de inexequibilidad de la Corte Constitucional en la cual sustentó el vicio de nulidad en que incurrió la Administración al expedir los actos administrativos acusados con fundamento en unas normas declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda, considerando que, como consecuencia de la inexequibilidad de las normas que dieron fundamento al acto administrativo se produjo su decaimiento, conforme con lo previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. LA APELACION La apoderada de la entidad demandada al apelar la sentencia de primera instancia, remite a lo manifestado en el escrito de contestación de la demanda acerca de la fecha de notificación de la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible el Decreto 1284 de 1994, para concluir que los efectos de dicha inexequibilidad no alcanzan a los actos acusados. Pide se revoque la sentencia y se confirme la legalidad de las liquidaciones demandadas. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la demandada al alegar de conclusión reitera que los fallos de la Corte Constitucional sólo producen efectos hacia el futuro, a menos

que ésta decida lo contrario, y que el Decreto 1284 de 1994 estaba plenamente vigente cuando se expidieron las liquidaciones, razón por la cual los actos administrativos acusados no se encuentran viciados de inconstitucionalidad. Que ha sido enfática la Corte Constitucional al señalar que sus decisiones tienen efectos hacia el futuro, es decir, que no afectan las situaciones que se hayan concretado con anterioridad. EL MINISTERIO PUBLICO Representado por la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, no actuó en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA Precisa la Sala en primer lugar, que tal como lo declaró el a quo, los actos acusados en cuanto determinan una cantidad líquida de dinero que debe pagar una persona a la Administración, y en los que adicionalmente se advierte: “Esta liquidación tiene el carácter de título ejecutivo a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por disposición expresa del parágrafo 1º del artículo 10 del Decreto 1280 de 1994”, constituyen actos administrativos respecto de los cuales para salvaguardar el derecho de defensa y audiencia, y el debido proceso, proceden los recursos gubernativos previstos en el procedimiento general a falta de una regulación especial. Cuando un acto administrativo se encuentra sub judice, no puede afirmarse válidamente que se está frente a una situación jurídica consolidada, porque si así fuera carecerían de razón de ser el control de legalidad por parte de la jurisdicción, la decisión que sobre ellos recaiga. Con relación a los efectos de la sentencia de inexequibilidad la Sala reitera la copiosa jurisprudencia contenida entre otros en los fallos de Noviembre 23

de 1964 Sala de lo Contencioso Administrativo, Ponente doctor Alejandro Molina, (Anales 1964 T. 68 p. 155), Mayo 22 de 1974, Sección Primera, Ponente doctor Carlos Galindo Pinilla (Anales 1974 T. 8 p. 44), Sentencias de Junio 20 de 1989, Expediente 2986, Ponente doctor Carlos Galindo P. (Diccionario Jurídico T. III p. 774) ; Marzo 21 de 1980, Expediente 1304, Ponente doctor Roberto Suárez Franco; Marzo 8 de 1982, Expediente 10668, a Mayo 9 de 1983 Sección Primera, Expediente 3920, Ponente doctor Roberto Suárez Franco; Julio 14 de 1984 Sección Primera, Expediente 4374, Ponente doctor Samuel Buitrago (Anales Consejo de Estado Segunda Parte 1984, T. CVII Año LIX p. 329) ; Agosto 1º de 1991 Sección Primera, Expediente 949, Ponente doctor Miguel González Rodríguez, Actor Joseph Henry Miglietta, Extractos de Jurisprudencia Consejo de Estado T. XIII p. 275) y Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de Septiembre 18 de 1980, Radicación 1453, Ponente doctor Jaime Betancurt Cuartas, que explican, que estos fallos de inexequibilidad son decisiones definitivas y declarativas de inconstitucionalidad, que claramente enuncian ese estado, no que lo constituyen. Son declaraciones que se hacen en el sentido de que la ley o la norma acusada nació viciada de inconstitucionalidad, que ha vivido con ese

vicio y que por tal causa jamás ha debido ser dictada y menos ser ejecutada. En efecto, la configuración del vocablo Inexequible explica que es lo que no puede ser ejecutado o como dice el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigésima Primera Edición 1992, “No exequible, que no se puede hacer, conseguir o llevar a efecto”. Es decir que es la existencia de la inexequibilidad la que produce la decisión de que la norma encontrada inconstitucional no pueda ser ejecutada, no puede producir efectos, y que los que se produzcan carecen de causa. La declaratoria de inexequibilidad equivale a una nulidad del precepto legal y no a una derogatoria del mismo, y por lo mismo, los efectos de ella sólo operan hacia el futuro, sin que tenga carácter retroactivo, puesto que, es imposible concebir que no haya existido lo que sí existió o que no se haya ejecutado lo que se ejecutó. Si bien la declaratoria de inexequibilidad, no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico, conforme al cual la norma superior permite la vigencia condicional de la norma que le es contraria, y que la sentencia de inexequibilidad no implica el desconocimiento de aquellas situaciones que se habían constituido y consolidado con anterioridad, no puede seguir aplicándose a situaciones no consolidadas. Precisamente refiriéndose a los efectos de la inexequibilidad la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 30 de junio de 1955, Ponente doctor Manuel Barrera Parra GJ T. LXXX página 644, dijo: “La decisión sobre inexequibilidad no es otra cosa que la declaración

jurisdiccional de que el acto acusado no puede ejercitarse por vulnerar o menoscabar la norma constitucional de superior jerarquía”. Así pues, no es válido el argumento de la demanda en el sentido de que la norma era aplicable hasta el momento de desfijación del edicto que notifica la sentencia, invocando lo preceptuado en el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, porque este procedimiento sólo es aplicable para la sentencia que profiera la Jurisdicción Contencioso Administrativa como quiera que la segunda parte del Código sólo está referido al control jurisdiccional de la actividad administrativa. Menos puede pretender que proferida una decisión declarativa de inconstitucionalidad la Administración pueda seguir ejecutando la norma dañina con el único fin de producir efectos ilegales o sin causa legítima hasta tanto el edicto que la notifica no se desfije, porque en materia constitucional, en donde no existen recursos contra las sentencias de inexequibilidad, la sentencia produce efectos desde el mismo momento de su expedición. Resulta aún más inadmisible desde todo punto de vista legal, que se pretenda por la Administración que el Juez contencioso dé aplicación a una norma retirada del ordenamiento jurídico desde el día 1º de junio de 1995, por haber nacido con vicio de inconstitucionalidad, a una situación que por estar sub judice no se consolidó. A juicio de la Sala la decisión del a quo merece su confirmación no sólo en cuanto declara el decaimiento del acto administrativo al desaparecer los fundamentos de derecho invocados por la Administración, sino porque la Administración al no conceder los recursos gubernativos, arbitrariamente

desconoció el derecho de audiencia y defensa del administrado, motivo suficiente para declarar su nulidad conforme con lo previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia apelada.

2. RECONOCESE personería al abogado Luis Alberto Sandoval Navas a término del poder que obra a folio 224 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva, Germán Ayala Mantilla. Carlos A. Flórez Rojas, Secretario.