CE-SEC4-EXP1996-N7961

PERMISOS Y LICENCIAS DE AUTORIDAD PUBLICA - Legalidad / RESOLUCION DE LA DIAN - Legalidad / VIOLACION PRIMA FACIEInexistencia / FACTURA - Requisitos / AUTORIZACION DE NUMERACION DE FACTURAS - Improcedencia / MECANISMOS DE CONTROL EN FACTURACION - Inexistencia / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia En cuanto a los artículos 15, 84 y 333 de la Constitución Política, invocados como violados, se observa que su propio texto establece que la exigencia de requisitos, permisos y documentos podrá hacerse “en los término que señale la ley“ y que nadie podrá exigirlos “sin autorización de la ley”. Lo anterior indica que la violación de las normas constitucionales invocadas no es posible establecerla a través de su simple comparación con el acto demandado, sino que será necesario el análisis de las normas de rango legal que regulen la materia, teniendo en cuenta que el acto demandado es una resolución de la Dirección de Impuestos nacionales, expedida precisamente, con fundamento en las facultades consagradas en el artículo 684-2 del Estatuto Tributario. Al solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado, afirmó que el cuestionado artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 1996 viola los artículos 617 (Art. 40 Ley 223 de 1995), 618 (Art. 258 Ley 223/95) y 618-2 (Art. 41 Ley 223 de 1995) del Estatuto Tributario, porque en dichas normas están señalados expresa y exhaustivamente los requisitos que debe contener la factura y las facultades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y no existe ninguna facultad de dicho

funcionario para expedir y exigir una autorización previa para numerar facturas. Agrega que, por el contrario, según la exposición de motivos de la ley, de su texto se eliminó la norma que pretendía otorgarle facultades al citado Director, para fijar mecanismos de control relacionados con la obligación de facturar y que, según su artículo 41, la facultad allí prevista estaba referida exclusivamente a las empresas tipográficas que elaboren facturas y de ninguna manera a los contribuyentes obligados a facturar sus ventas o prestación de servicio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20)de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 7961

Actor: ALBA LUCÍA OROZCO Demandado: DIRECTOR DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONAL La doctora Alba Lucía Orozco, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda de nulidad contra el artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 28 de junio de 1996, proferida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacional (E), y solicita se decrete la suspensión provisional de sus efectos.

La anterior demanda reúne los requisitos formales exigidos por los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y por ello se admitirá. Procede la Sala a resolver sobre la solicitud de suspensión provisional. EL ACTO DEMANDADO Lo es el artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 28 de junio de mil novecientos

noventa y seis (1996), el cual dispone textualmente: “Artículo 2. Autorización de la numeración de las facturas. “Las personas o entidades obligadas a expedir factura deberán solicitar autorización de la numeración ante la División de Recaudación o la dependencia que haga sus veces de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales correspondientes a su residencia o domicilio fiscal, cuando se expidan por medio de talonarios o por computador. Para este efecto, los interesados o sus apoderados deberán presentar la solicitud por intervalos de numeración consecutiva ante la Administración respectiva, ya sea personalmente o por correo certificado. “Quienes utilicen el sistema de facturación por computador deben solicitar la autorización del software, salvo que se utilice papel de facturación con la preimpresión de los requisitos señalados en el artículo 617 del Estatuto Tributario. “Si resultare insuficiente la facturación, el interesado deberá solicitar autorización de nueva numeración”. LA SUSPENSION PROVISIONAL SOLICITADA La actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto demandado por considerar que viola ostensiblemente los artículos 15, 84 y 333 de la Constitución Política y 617 (Art. 40 Ley 223/95), 618-2 (Art. 258 Ley 223/95), 618-2 (Art. 41 Ley 223/95) y 684-2 (Art. 50 Ley 6ª/92) del Estatuto Tributario. Fundamenta su solicitud de suspensión provisional así:

1. Violación del artículo 15 de la Constitución Política.

El artículo demandado, al exigir la autorización de una numeración previa por

parte de la División de Recaudación de la respectiva Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales para la utilización de las facturas, está imponiendo una exigencia que el precepto constitucional contenido en el artículo 15 reservó a la ley.

2. La violación de los artículos 84 y 333 de la Constitución Política.

En el capítulo I Numeral 2 (Hechos que sirven de fundamento a la acción) de la demanda se demostró la existencia de una regulación legal en relación con la obligación de facturar, requisitos de la factura, sanciones y en general sobre todo el tema de la facturación, contenida en los artículos 615 (Art. 42 y 64 ley 49/90 y Art. 34 Ley 223/95), 615-1 (Art. 35 Ley 223/95), 616-1 (Art. 37 Ley 223/95), 616-2 (Art. 38 Ley 223/95), 616-3 (Art. 39 Ley 223/95), 617 (Art. 40 Ley 223/95), 618 (Art. 258 Ley 223/95), 618-2 (Art. 41 Ley 223/95), 618-3 (Art. 42 Ley 223/95) y 657 (arts. 42 Ley 49/90 y 47 Ley 223/95) del Estatuto Tributario, por lo que el Director de Impuestos Nacionales no podía establecer una nueva exigencia no prevista en la ley sin violar los artículos 84 y 333 de la Constitución Política.

3. Violación de los artículos 617 (Art. 40 Ley 223/95), 618 (Art. 258 Ley 223/95) y 618-2 (Art. 41 Ley 223/95) del Estatuto Tributario.

En el capítulo referente a los hechos que fundamentan la acción se demostró que la norma acusada violó los artículos citados, toda vez que en los mismos están señalados en forma expresa los requisitos que debe contener la factura y las facultades del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. Del análisis de los artículos citados como violados y de la exposición de motivos de la Ley 223 de 1995, concretamente del artículo 41, surge que la ley no facultó al director de la DIAN para exigir la solicitud de una autorización previa para numerar las facturas, ni expedir dicha autorización, y que por el contrario, del texto de la ley se eliminó la norma que pretendía otorgarle facultades para fijar “mecanismos de control relacionados con la obligación de facturar” y en la exposición de motivos del citado artículo 41 se dijo expresamente que la facultad allí establecida estaba referida exclusivamente a las empresas tipográficas que elaboren facturas.

4. Violación del artículo 684-2 (Art. 50 Ley 6ª/92) del Estatuto Tributario.

Transcribió a doble columna el artículo 684-2 (Art. 50 Ley 6a/92) del Estatuto Tributario e indicó que: —A primera vista se observa que el artículo 684-2 (Art. 50 Ley 6ª/92) del Estatuto Tributario no concedió facultades para exigir la autorización de numeración previa de las facturas por parte de la División de Recaudación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en el supuesto de que las hubiera concedido, dicha facultad fue eliminada expresamente por el artículo 41 de la Ley 223 de

1995, como se demostró en el análisis de la ley y de sus antecedentes legislativos (capítulo II de la demanda). —Las facultades otorgadas por el artículo 684-2 del E.T. al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, además de estar referidas a una materia diferente de la facturación, están circunscritas a “determinados contribuyentes o sectores”, y el artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 1996 se refiere a la totalidad de personas o entidades obligadas a expedir factura. El artículo 684-2 del E.T. exige una análisis previo de la capacidad económica de los sectores o contribuyentes respecto de los cuales se prescriben los sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productor de renta, y el artículo está dirigido a la totalidad de personas o entidades obligadas a expedir factura, sin tener en cuenta su capacidad económica. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, para que proceda la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, se requiere que la violación de las normas superiores invocados como violadas sea manifiesta, o como lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia de ésta Corporación, que pueda establecerse de la simple confrontación entre el acto demandados y las normas superiores que se citan como violadas, y dicha violación debe surgir prima facie, esto es, sin que sea necesario una análisis de fondo o complejas disquisiciones para poder establecerla.

En el caso de autos se observa:

1. En cuanto a los artículos 15, 84 y 333 de la Constitución Política, invocados

como violados, la Sala observa que su propio texto establece que la exigencia de requisitos, permisos y documentos podrá hacerse “en los términos que señale la ley” y que nadie podrá exigirlo “sin autorización de la ley”. Lo anterior indica que la violación de las normas constitucionales invocadas no se posible establecerla a través de su simple comparación con el acto demandado, sino que será necesario el análisis de las norma de rango legal que regulen la materia, teniendo en cuenta que el acto demandado es una resolución de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expedida precisamente, con fundamento en las facultades consagradas en el artículo 684-2 del Estatuto Tributario.

2. En relación con las normas legales invocadas como violadas, la Sala encuentra que de su comparación con el acto demandado no surge la manifiesta violación alegada.

En efecto, la actora al solicitar y sustentar la suspensión provisional del acto administrativo demandado, afirmó que el cuestionado artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 1996 viola los artículos 617 (Art. 40 Ley 223/95), 618 (Art. 258 Ley 223/95), 618-2 (Art. 41 Ley 223/95), del Estatuto Tributario, porque en dichas normas están señalados expresa y exhaustivamente los requisitos que debe contener la factura y las facultades del Director de Impuestos y Aduana Nacionales, y no existe ninguna facultad de dicho funcionario para expedir y exigir una autorización previa para numerar facturas. Agrega que, por el contrario, según la exposición de motivos de la ley, de su texto se eliminó la norma que

pretendía otorgarle facultades al citado Director, para fijar mecanismos de control relacionados con la obligación de facturar y que, según el su artículo 41, la facultad allí prevista estaba referida exclusivamente a las empresas tipográficas que elaboren facturas y de ninguna manera a los contribuyentes obligados a facturar sus ventas o prestación de servicios. Se remite a los hechos que sirven de fundamento a la acción y a los antecedentes legislativos del artículo 41 de la Ley 223 de 1995. Lo anterior indica que la alegada ilegalidad del acto demandado no surge de su simple comparación con las normas superiores citadas, por cuanto es necesario acudir al análisis de las consideraciones propuestas como hechos de la demanda, que sirven de fundamento a la acción y a los antecedentes de la ley misma, contenidos en su exposición de motivos, todo lo cual no es viable en ésta oportunidad procesal, en la cual sólo puede hacerse una simple comparación, y ilegalidad alegada sólo podrá establecerse en la decisión que ponga fin al proceso, luego de un debate probatorio y con fundamento en el análisis de las diferentes normas que regulan la materia.

3. De la comparación entre el artículo 648-2 del Estatuto Tributario y el artículo 2º de la Resolución No. 3878 de 1996, la Sala no encuentra que exista una infracción manifiesta, porque la norma legal invocada establece que la Dirección de Impuestos Nacionales puede ordenar que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, mientras que la disposición acusada regula en

forma “específica” la autorización que las personas obligadas a expedir factura requieren para efectos de la numeración respectiva, en los eventos en que la factura se expida por medio de talonarios o por computador, y establece los requisitos para dicha numeración, todo esto, de conformidad con lo autorizado por el artículo 617 del Estatuto Tributario, invocado en los considerandos mismos del acto demandado. Así la regular la norma superior una cuestión general, en relación con los sistemas de control y el acto demandado referirse ya específicamente a las personas obligadas a llevar facturas y la necesidad de autorización, con fundamento en otra norma de rango legal, no surge la contradicción, de su simple comparación. Por todo lo anterior, a juicio de la Sala no resulta procedente decretar la suspensión provisional de los efectos del acto demandados, solicitaba por la accionante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. Admítese la demanda presentada por la doctora Alba Lucía Orozco.

2. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.

3. Notifíquese personalmente al Señor Director de Impuestos y Aduanas Nacionales o a su delegado para recibir notificaciones.

4. Fíjese en lista por el término de cinco (5) días para que la entidad demandada y los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepcionados y solicitar la práctica de pruebas.

5. Solicítese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el envío de los antecedentes administrativos. Términos cinco (5) días.

6. No se decreta la suspensión del acto demandado.

Se tiene a la doctora Alba Lucía Orozco como parte demandante. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.