CE-SEC4-EXP1996-N8004

INFORMACION TRIBUTARIA - Sanción / CONTRIBUYENTE - Obligaciones Por lo que hace a los presupuestos específicos de la sanción el artículo 651 del Estatuto Tributario, en su inciso 1º, es suficientemente explícito, en el sentido de que la sanción procede por el sólo hecho de que la información tributaria requerida no se suministre “dentro del plazo establecido”, la norma no sólo no hace salvedades ni distingos relativos a la perentoriedad e improrrogabilidad del término, sino que, contrariamente, en el inciso 2º de su letra a), repite que la porcentualidad de la sanción se debe calcular sobre “las sumas respecto de las cuales no se suministró la información, se suministró en forma errónea, o se hizo en forma extemporánea”. Es que tratándose de la preclusividad de un término expresado en años, meses o días, un sólo día hace inoportuno el respectivo acto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá D. C., noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 8004

Actor: CAYO ALONSO DUARTE SUÁREZ

Demandado: DIVISIONES DE LIQUIDACIÓN Y JURÍDICA DE LA

ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE

PERSONAS NATURALES DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.

Referencia: APELACIÓN DE LA SENTENCIA DE 4 DE JULIO DE 1996 DEL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, EN EL CONTENCIOSO

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER

FISCAL. IMPUESTO RENTA, PERÍODO IMPOSITIVO DE 1991.

Decide la Sala el recurso de apelación que, por conducto de apoderado, interpone el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales en relación con la sentencia de primer grado de 4 de julio de 1996, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal, referente al impuesto sobre la renta del periodo impositivo de 1991, promovido por Cayo Alonso Duarte Suárez, entre otros actos, contra las resoluciones No. 60100246 de 21 de abril de 1994 y No. 6030090 de 28 de marzo de 1995, expedidas por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Personas Naturales de Santafé de Bogotá, D.C. ANTECEDENTES Previos requerimiento ordinario y pliego de cargos, la primera de las citadas resoluciones aplicó sanción, en cuantía de $7.686.000, por falta de información tributaria relativa a ítems de la declaración de renta del periodo, a saber, “efectivo y bancos” ($4.450.000), “activos fijos” ($52.000.000), “deudas” ($21.100.000), “ingresos recibidos” ($44.260.000) y “costos y deducciones” ($31.905.000).

La sanción fue confirmada en la vía gubernativa, considerándose que la contestación del requerimiento ordinario, por el que se exigió la información en cuestión, fue extemporánea, y no se pidió expresamente el beneficio de la sanción reducida, ni se acreditó el pago de ésta, conforme al artículo 651 del Estatuto Tributario. LA DEMANDA Relata el actor, haberse producido, por la Unidad Fiscalizadora, oficio persuasivo de 14 de octubre de 1993, con base en datos y factores de la contestación del requerimiento ordinario, exigiéndole limitar, al 50% de los ingresos declarados, los costos y deducciones del ejercicio, dada la actividad profesional informada, a lo que accedió, con declaración de corrección de 27 de octubre del mismo año, corregida, a su turno, en el rubro la sanción por corrección, el 10 de noviembre subsiguiente, correcciones aceptadas y que motivaron el auto de 7 de enero de 1984, por el que dicha unidad ordenó, “archivar definitivamente el expediente PI 91 93 10979”, con fundamento en el artículo 87 del Estatuto Tributario (“limitación de los costos a profesionales independientes y comisionistas”). Seguidamente, en la exposición de sus cargos, dice violados los artículos 23, 29, 83, 84, 209 y 363 de la Constitución; 3, 59, 64 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 638, 683, 684, 688, 730 - 5, 742, 743 y 744 “de las Normas

Tributarias” (sic) ; y 140 - 3 del Código de Procedimiento Civil. Explica, no observados por los actos acusados el debido proceso, pues, el mencionado auto de archivo de 7 de enero de 1994, había clausurado definitivamente el proceso, “iniciado con el número de expediente PI 91 93 10379”, circunstancia ignorada por la División de Liquidación, que produjo la resolución sanción, pretendiendo, con usurpación de sus funciones, revivir un proceso legalmente concluido por la División de Fiscalización, que ya había hecho tránsito a cosa juzgada e invalidaba la sanción discutida, pues no se había aplicado ésta en el tiempo en que se debió hacerlo; sobre el particular, se reproducen apartes de la sentencia de casación civil, de 20 de marzo de 1973, de la Corte Suprema de Justicia. Añade, que previéndose, por el artículo 637 del Estatuto Tributario, la aplicación de las sanciones por resolución independiente o en la liquidación oficial, se estatuyeron dos procedimientos diferentes regulados, el de la resolución separada, por el artículo 638 ib., que contempla un pliego de cargos, y el de la liquidación, por los artículos 702 a 714 ib. Y que siendo lo esencial del primero, la formulación del pliego de cargos, exigencia cumplida correctamente, en el caso, por las partes, la Administración, sin embargo, pretendió atribuirle al requerimiento ordinario, producido en la etapa investigativa, el carácter de requisito formal, para aducir la extemporaneidad de su respuesta; aparte de que si ésta sirvió a la Administración para

provocar la corrección de la declaración del periodo, no cabría usarla para imponer la sanción impugnada, pues el citado artículo 738 ib., “no exige, para la procedencia de la determinación de la sanción, el que la Administración Tributaria solicite al contribuyente información mediante la expedición de un Requerimiento Ordinario...”. La Administración ignoró el espíritu de justicia que deben enmarcar sus actos. LA SENTENCIA Advierte el Tribunal, como hecho sancionado, el de que no se suministrara la información tributaria exigida por el requerimiento ordinario de 28 de julio de 1993; pero, al propio tiempo, que por auto de 7 de enero de 1994, la Administración dispusiera, “el archivo definitivo del expediente PI 91 93 10979 relativo al año gravable de 1991, renta, contribuyente Duarte Suárez Cayo Alfonso (sic) ”, expediente iniciado, precisamente, con el citado requerimiento ordinario, y con base en el cual se libró oficio persuasivo que culminó con la corrección de la declaración del ejercicio. De lo que infiere el Tribunal que, “el aludido requerimiento ordinario surtió el efecto buscado por la administración, de lograr una correcta determinación del tributo para el año en cuestión (...) (obteniéndose) así mismo, la eficacia del proceso iniciado al contribuyente...”. Y que como dicho requerimiento, “fue el acto que dio lugar a la apertura del expediente citado, cuyo archivo definitivo fue ordenado (...), asiste razón al demandante en cuanto a que la Administración se apartó del espíritu de justicia

consagrado en el artículo 683 del Estatuto Tributario...”, sin que esto implique desconocer la autonomía de la sanción prevista por el artículo 651 ib., ni que éste contemple la fijación de un plazo para la respuesta, que debe cumplirse por el requerido. EL RECURSO Razona la demandada, en la sustentación de su recurso, que si la sentencia reconoció la “autonomía de la sanción”, debió aceptar igualmente la incursión del contribuyente en conducta sancionable, independientemente de la determinación del impuesto, pues el deber de informar no lo eximía del cumplimiento de la obligación de declarar correctamente. Y que si bien se había presentado y corregido la declaración del ejercicio y la posibilidad de modificarla oficialmente había quedado descartada por el auto de archivo de 7 de enero de 1994, “en ningún momento podía dar certeza (éste) como manifiesta (el) demandante de la conclusión de todo proceso, menos cuando se había proferido un pliego de cargos que, como tal, constituía el acto previo a la resolución independiente que permite imponer la sanción como lo establece el artículo 651 del Estatuto Tributario...”. Añade, que el hecho de que no se suministrara la información tributaria en el plazo establecido, era hecho sancionable que imponía la aplicación de la sanción, sin que pudiera afirmarse que la Administración obtuviera el fin perseguido, pues no recibía oportunamente la respuesta al requerimiento, debió continuar el proceso con la expedición del pliego de cargos, cuya respuesta, no satisfactoria, motivó la sanción.

Por lo mismo, que la sanción consultaba el espíritu de justicia, pues la contestación de los requerimientos no podía quedar al arbitrio de los obligados a suministrar la información, abriendo la posibilidad de que se ignoraran aquéllos; y que el auto de archivo, como acto de trámite, no estaba, “por encima del pliego de cargos y de la resolución sanción proferida y mucho menos por encima de la ley...”. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada insiste en que el argumento basado en el archivo del expediente, no tiene fundamento, porque, (1) el sistema normativo tributario consagra diferentes clases de obligaciones a cargo del contribuyente o responsable, no pudiendo confundirse la exactitud de las declaraciones, con el deber de responder requerimientos; (2) no puede decirse revivido, en el caso, un proceso concluido, pues si bien, dentro del programa persuasivo, obtenida la corrección de la declaración del periodo, se archivó el proceso PI 91 93 10979, no lo fue el relacionado con el incumplimiento de la obligación de informar, que era un proceso referente a una obligación de distinta estructura valorativa, punto en el que el Consejo de Estado se pronunció, mediante “sentencia de mayo 3 de 1991, Consejero Ponente Dra. Consuelo Sarria Olcos, Exp. No. 3012, Actor, Jorge Barón Televisión, y sentencia de enero 29 de 1993, Consejero Ponente Dra. Consuelo Sarria Olcos, Exp. No. 4400, Actor, Aseguradora Grancolombiana”, en el sentido de que los actos de determinación de los tributos, son diferentes de los

de la imposición de sanciones, las cuales pueden obrar en resolución separada o independiente, desvinculadas del concepto de “año gravable” y reguladas por el procedimiento general, a falta de normas especiales; (3) al disponer el legislador, que la información no suministrada “dentro del plazo establecido” constituye hecho sancionable, no es viable la interpretación de que el ‘espíritu de justicia’ impida aplicar la sanción, menos considerado que la obligación en cuestión se contempla por los artículos 684, 686 y 688 ib. A su vez el Ministerio Público, por intermedio de la Dra. María del Carmen Melo Rodríguez, Procuradora Octava Delegada en lo Contencioso, se pronuncia por la revocación de la sentencia y la denegación de las súplicas de la demanda. Sus planteamientos que, en lo esencial, coinciden con los de la parte demandada, se sustentan en que, por lo dispuesto en el artículo 651, incisos 1º y 6º, del Estatuto Tributario, establecido por la Administración la irregularidad sancionable, simplemente debe aquélla aplicar la sanción, con el cumplimiento de los requisitos legales, como en efecto se hizo en el caso en examen, independientemente del archivo del expediente a que se alude en autos, pues el mismo, “no hace desaparecer el hecho de que el contribuyente incurrió en una omisión sancionable y que es obligatorio que la Administración imponga la sanción que señala la norma comentada...”. LA SALA CONSIDERA La de competencia funcional y la estructura orgánica de las Unidades de

Fiscalización y Liquidación en cada administración de impuestos, se encuentran precisamente delimitadas, entre otros, por los artículos 688 y 691 del Estatuto Tributario y 8, 93 y 94 del Decreto 2217 de 1992. Conforme al citado artículo 688 del Estatuto Tributario y al artículo 93 del Decreto 2217 de 1992 son de competencia del jefe de la Unidad de Fiscalización y de los funcionarios de ésta, entre otros actos, los de producir los requerimientos ordinarios y los pliegos de traslados de cargos, “y todos los demás actos previos a la aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones” (destacados fuera de texto). Y, de acuerdo con el artículo 691 del Estatuto Tributario y el artículo 94 del Decreto 2271 de 1992, corresponden al jefe de la Unidad de Liquidación y a los funcionarios de ésta, entre otras funciones, las de la “aplicación y reliquidación de las sanciones... por no informar...”. Para la Sala, por su propia índole y porque las normas que los regulan así lo expresan, los actos expedidos por la Unidad de Fiscalización son previos, preparatorios o de trámite, esto es, como regla y por lo que se desprende del artículo 50, in fine, del Código Contencioso Administrativo, en conexión con el 49 ib., que no “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto”. En el caso, el auto de archivo de 7 de enero de 1994 (cfr. fl. 17, C.P.), proferido por la División de Fiscalización de la Administración local, no decidió

directa o indirectamente el fondo de la cuestión, no pudo tener aptitud para hacer imposible la continuación del trámite por otra unidad; de donde la resolución sanción acusada, de 21 de abril de 1994, expedida por la División de Liquidación, como acto de diferente origen y naturaleza, no solamente no contrarió al debido proceso, sino que fue consecuencia necesaria de la culminación de la fase fiscalizadora e investigativa; el literal g) del citado artículo 93 del Decreto 2217 de 1992, en efecto, prevé que la Unidad de Fiscalización remita, “a la unidad de liquidación, los actos preparatorios necesarios para proferir los actos de liquidación oficial y aplicación (de) sanciones...” (destacados fuera de texto). Por lo que hace a los presupuestos específicos de la sanción y como bien lo anotan la parte demandada y el Ministerio Público, el artículo 651 del Estatuto Tributario, en su inciso 1o., es suficientemente explícito, en el sentido de que la sanción procede por el sólo hecho de que la información tributaria requerida no se suministre, “dentro del plazo establecido”; la norma no sólo no hace salvedades ni distingos relativos a la perentoriedad e improrrogabilidad del término, sino que, contrariamente, en el inciso 2º de su letra a), repite que la porcentualidad de la sanción se debe calcular sobre, “las sumas respecto de las cuales no se suministró la información, se suministró en forma errónea, o se hizo en forma extemporánea”. Es que tratándose de la preclusividad de un término expresado en años,

meses o días, un solo día hace inoportuno el respectivo acto. Finalmente, aunque el punto no fue materia de la demanda, es pertinente resaltar el hecho de que tampoco procedería el beneficio de la sanción reducida de que trata el mismo artículo 651 del Estatuto Tributario, toda vez que el contribuyente no manifestó expresamente acogerse al mismo, ni acompañó prueba del pago o acuerdo de pago de la sanción reducida, en los términos del inciso 8º, parte segunda, de la norma en cita. Así las cosas, en armonía con las apreciaciones de la señora Procuradora Octava Delegada en lo contencioso, el recurso de la Administración está llamado a prosperar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta la Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada. En su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda. El Dr. Enrique Guerrero Ramírez tiene personería para obrar en nombre de la parte demandada. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sección; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.