CE-SEC4-EXP1996-N8032

ACTO ADMINISTRATIVO - Motivación / PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESOViolación / PREJUDICIALIDAD - Requisitos de procedencia / FALSEDAD DE DOCUMENTO - Proceso penal Como quiera que la escueta consideración de extemporaneidad que fundó la inadmisión, riñe abiertamente con las reglas, del artículo 59 del C.C.A., que informan la motivación de los actos administrativos, pues justamente para establecer el incumplimiento del requisito de forma de la oportunidad, resultaba indispensable pronunciarse sobre las circunstancias aducidas por el recurrente, para poder sustentar la providencia inadmisoria, sin que ello implicara el pronunciamiento y decisión sobre los puntos de fondo, como equivocadamente lo plantea la apelante. Comparte así mismo la Sala, el criterio del a quo en el sentido de que la ausencia de motivación de hecho y de derecho del acto administrativo, se traduce a su vez en el quebrantamiento del principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta. No obstante, la Administración persistió en tal proceder al desatar el recurso de reposición interpuesto por el contribuyente, en el que insistió en sus planteamientos iniciales, pues para resolverlo se limitó a repetir lo dicho en el acto recurrido, no obstante que fue reiterativa la parte actora en la vía gubernativa, en insistir en que se apreciarán los medios probatorios y argumentos esgrimidos, a fin de que se le garantizara su derecho de defensa, de donde se concluye que efectivamente a lo largo de la actuación se presentaron irregularidades que derivaron en el desconocimiento del derecho de defensa y contradicción del contribuyente. En relación con el

salvamento de voto del Magistrado disidente, quien consideró que previamente al fallo debió decretarse la suspensión del proceso por prejudicialidad a términos del artículo 170 del C.P.C. se estima que tratándose de una investigación penal de falsedad de un documento debe determinarse si el fallo que se dicte en él influye necesariamente en la decisión a juicio del juez del conocimiento, para lo cual cabe efectuar las siguientes precisiones, es evidente que ni la Administración ni la jurisdicción contenciosa están clasificadas para dirimir el problema de la falsedad esgrimida, pues este tema es función privativa de la justicia penal. No obstante se considera que en el sub lite no se dieron los presupuestos establecidos en el artículo 170 del C.P.C. pues la decisión del juez penal sobre la falsedad de la controvertida declaración no resultó necesaria para analizar la legalidad de los actos administrativos cuestionados, toda vez que en el juicio existieron suficientes elementos de prueba que permitieron a la Sala evaluar los hechos y circunstancias que rodearon la actuación debatida y efectuar el consiguiente examen de legalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: CE-SEC4-EXP1996-N8032

Actor: JOHN JAIRO PIEDRAHÍTA MORENO

Demandado: DIVISIÓN DE LIQUIDACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE

IMPUESTOS NACIONALES PERSONAS NATURALES DE CUNDINAMARCA

Referencia: IMPUESTO RENTA - 1987. FALLO.

Decide la Sección el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Nación, contra el fallo del 12 de julio de 1996, estimatorio de las pretensiones de la demanda tendiente a obtener la nulidad de los actos administrativos de corrección aritmética, expedidos respecto del contribuyente John Jairo Piedrahíta Moreno, por el año gravable de 1987. ANTECEDENTES La División de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales Personas Naturales de Cundinamarca, expidió el 3 de octubre de 1990, la liquidación oficial de corrección Aritmética, a efecto de corregir errores aritméticos de la declaración de renta radicada bajo el Nº 24 - 427 - 01 - 000927 el 20 de enero de 1989, en el Banco Extebandes de Colombia S.A., sucursal Chicó a nombre del contribuyente John Jairo Piedrahíta Moreno, la cual registró liquidación privada de cero. El anterior acto fue notificado por correo a la Transversal 3ª No. 58 - 37 de Bogotá. El 31 de agosto de 1994, el contribuyente interpuso recurso de reconsideración, en el cual precisó que éste era oportuno; que se daba por notificado por conducta concluyente; que la declaración objeto de corrección no había sido suscrita ni presentada por él, que su domicilio y residencia no era la ciudad de Bogotá, sino la de Medellín, hecho que no le permitió conocer el acto, pues se enteró cuando fue remitido el expediente de cobro coactivo a dicha Administración.

La Administración expidió el 12 de octubre de 1994 el auto Nº 107, por medio del cual inadmitió el citado recurso por considerarlo extemporáneo. Tal proveído fue confirmado mediante el auto Nº 108 - 00018 del 22 de diciembre de 1994, que desató el recurso de reposición interpuesto contra el primero, al considerar el ente oficial que el recurso de reconsideración se presentó el 31 de agosto de 1994, y la notificación por correo se surtió el 4 de octubre de 1990, por lo que su interposición fue extemporánea. DEMANDA Agotada así la vía gubernativa, acudió el contribuyente en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que citó como violadas las siguientes disposiciones: artículos 29 y 34 de la Constitución Nacional; 2, 3, 35, 57 y 59 del Código Contencioso Administrativo; 2 y 3 de la Ley 58 de 1982; 579, 580, 596, 683, 697, 702, 703, 704, 705, 742, 743, 744, 745 y 746 del Estatuto Tributario, contenido en el Decreto 624 de 1989 y demás normas que lo modifican o adicionan; en especial el punto 7.3 inciso 4º de la Orden Administrativa Nº 0004 de diciembre 13 de 1988, proferida por la Dirección General de Impuestos Nacionales; Concepto Nº 6046 de marzo 25 de 1988, de la Dirección de Impuestos Nacionales. Como fundamentos de hecho expuso, en síntesis, los siguientes:

El 20 de enero de 1989, fue presentada una declaración de renta en el Banco Extebandes de Colombia, sucursal Chicó, a nombre de John Jairo Piedrahíta Moreno, por el año gravable de 1987, con liquidación privada de cero, denuncio que fue modificado por la Administración, a través de la liquidación de corrección aritmética Nº 80817 expedida el 3 de octubre de 1990. Agregó, que a mediados del mes de septiembre de 1992, la Corporación Financiera Nacional de Medellín, informó al padre del actor que había sido embargado un CDT por valor de $2’000.000, en el cual era el segundo beneficiario, y que la medida tenía su origen en un proceso de cobro coactivo por el año de 1987. En razón de ello, solicitó que el expediente fuese enviado a la ciudad de Medellín, por cuanto su domicilio y residencia estaban radicados en dicha capital. Conocida la declaración, encontró que los datos y cifras allí contenidas eran falsos, pues nunca ha residido en Bogotá y menos en la época de la supuesta presentación del denuncio, pues para ese tiempo adelantaba estudios en la Universidad Nacional de Medellín, y no estaba obligado a declarar, por no poseer ingresos ni patrimonio que alcanzaron los límites exigidos. Habida consideración de que la firma estampada en la declaración no era la suya, formuló denuncio criminal el 26 de octubre de 1992, y en la actualidad se adelanta investigación por el delito de falsedad ante la Fiscalía 99 de Medellín. Añadió que las pruebas grafológicas practicadas demuestran que el ciudadano

John Jairo Piedrahíta no firmó el susodicho denuncio, por lo cual solicitó la suspensión del proceso coactivo, a lo que se accedió por parte de la Administración mediante auto del 6 de enero de 1994, pero se mantuvieron las medidas cautelares. Al desarrollar el concepto de violación de las normas citadas, adujo que dada la prueba aportada, los actos administrativos fueron expedidos con clara transgresión de ellas, habida consideración de que fue ignorada la totalidad de la prueba allegada, negándosele el derecho de defensa y la restitución de términos para recurrir, pues en el memorial de reconsideración en forma documentada se explicó el porqué el contribuyente se daba por notificado por conducta concluyente. Adujo que no obstante el ente oficial, sin efectuar ninguna consideración y omitiendo valorar las pruebas, inadmitió el recurso, negándole el derecho constitucional del debido proceso y de defensa. Además los actos no se ajustaron lo preceptuado en los artículos 35 y 59 del C.C.A., que ordenan que toda decisión debe motivarse en sus aspectos de hecho y de derecho, pues la Administración “usó una frase de comodín” omitiendo argumentos de hecho y de derecho que tenía que considerar antes de tomar la decisión, ignorando lo pedido por el contribuyente y la prueba documental aportada, cargo que apoyó con jurisprudencia de esta Corporación. En otro aparte de la demanda, se refirió extensamente a las modificaciones efectuadas a la declaración para concluir que ellas debieron efectuarse por el procedimiento de revisión, previo requerimiento especial, por no configurarse los presupuestos de procedencia de la corrección aritmética.

Señaló, que además de los hechos relativos a la notificación de la liquidación de corrección, la que fue enviada a dirección que no corresponde ni ha correspondido al citado señor, tal como se probó en su oportunidad, es necesario considerar el hecho jurídico de tenerse, por ministerio de la ley, como no presentada la citada declaración, por no haber sido firmada ni presentada por el actor, en la forma como se desprende del certificado expedido por la Fiscalía 99 de Medellín, punto en el cual insistió en que la omisión de la Administración de estudiar y considerar la prueba de los hechos citados, negó al contribuyente el derecho al debido proceso y el de defensa, “coadyuvado” un acto sobre una liquidación que se tiene por no presentada, conforme a los literales a) y d) del artículo 580 del E.T., todo lo cual implica la expedición de actos viciados de nulidad y con grave perjuicio para el administrado. SENTENCIA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, básicamente así: Apreció en primer lugar, el escrito contentivo del recurso de reconsideración interpuesto por el actor en la Administración de Medellín y recibido en la de Bogotá el 31 de agosto de 1994, en el cual éste advirtió que se daba por notificado por conducta concluyente y que sólo conoció la liquidación oficial por el proceso de cobro que adelanta la Administración de Antioquia. También que la declaración que supuestamente éste presentó el 20 de enero de 1989, no lo fue en su domicilio, ni firmado por el contribuyente como lo indican las pruebas grafológicas aportadas al proceso, por lo que la declaración debió tenerse por

expreso mandato legal, como no presentada. Igualmente, en referencia a la fundamentación del acto que inadmitió el recurso por ser extemporánea, luego de transcribirlo, observó que el ente omitió cualquier referencia a la circunstancia de no residir el interesado en la ciudad de Bogotá, no haber presentado declaración de renta, ni haberla firmado y haber formulado denuncio por falsedad en documentos. Como también a las pruebas por éste aducidas, ni a su atestación de darse por notificado por conducta concluyente y por ello ser el recurso oportuno, proceder que contraría el artículo 59 del C.C.A., pues la motivación sólo se satisface en la medida en que se analicen debidamente los fundamentos fácticos y jurídicos en que sustentan los particulares sus peticiones, ausencia de motivación que quebranta el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta. Luego de apreciar el material probatorio allegado al expediente, concluyó el Tribunal que efectivamente la declaración que dio origen a los actos acusados, es apócrifa, esto es, no fue firmada ni presentada por el actor y por ende la dirección que en ella figura no corresponde al lugar de su residencia, la que por otra parte, siempre ha sido la ciudad de Medellín, condiciones en las cuales dicho documento debe tenerse como no presentado, conforme al artículo 580 del E.T. Al no corresponder la dirección, resultó válida la notificación por conducta concluyente. Finalmente expresó, que en tales condiciones la Administración inadmitió el recurso de reconsideración base del agotamiento de la vía gubernativa, por lo que se está frente a la previsión del inciso final del artículo 135 del C.C.A., lo que

habilitó al actor para demandar los actos acusados. APELACION Al apelar, la apoderada de la Nación precisó que la única motivación posible del auto inadmisorio del recurso de reconsideración era la relativa al cumplimiento de los presupuestos del recurso, por lo que no podía existir pronunciamiento acerca de sus fundamentos, esto es, presentó o no la declaración, si residía en Bogotá, etc. A juicio de la recurrente, la notificación al actor del acto liquidatorio, no se efectuó por conducta concluyente, pues éste se notificó en debida forma y conforme al artículo 563 del E.T. a la última dirección registrada en la declaratoria presentada el 20 de enero de 1989, en la ciudad de Bogotá, por lo que no era factible considerar que la Administración no dio cumplimiento a los artículos 565 y 566 ib. Agregó, que si el actor consideró que el acto fue mal notificado debió acudir a un mecanismo diferente al recurso de reconsideración, para que le fueran estudiadas las circunstancias especiales que rodeaban su situación fiscal y no pretender revivir unos términos que habían precluido. Consideró “incongruente” el proceder del actor, que al instaurar la denuncia por el presunto ilícito de falsedad el 26 de octubre de 1992, no acudió a la acción de revocatoria directa, pues estaba dentro del plazo para ello, para permitir el estudio de fondo de las posibles violaciones en que pudo haber incurrido la Administración al fijar el impuesto, por considerar tipificadas algunas de las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

Señaló, que el contribuyente conoció el acto liquidatorio dentro del proceso coactivo, del cual su apoderado solicitó la suspensión, por lo que conocido el acto en litis, resultaba injustificado que casi un año después haya interpuesto el recurso de reconsideración. Agregó, que la notificación por conducta concluyente se verificó con ocasión de conocimiento del título en la División de Cobranzas de la Administración de Medellín en 1993 y no en agosto 31 de 1994, fecha de presentación del recurso, lo que imposibilitó el conocimiento por parte del Tribunal de los cargos de fondo. De manera que no era posible pretender dar aplicación al artículo 135 del C.C.A., pues la inadmisión del recurso fue procedente. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad procesal, ni las partes, ni el Ministerio Público efectuaron actuación alguna. CONSIDERACIONES DE LA SALA La litis sometida a la consideración de la Sección, involucra el análisis de la oportunidad en la interposición del recurso gubernativo de reconsideración, la eficacia de la notificación del acto oficial de corrección aritmética y la validez de la declaración privada del actor, como quiera que éste niega su presentación, puntos que procede a dilucidar la Sala así: Advierte la Sala que las objeciones de la apelación acerca del momento de la notificación por conducta concluyente no serán tenidas en cuenta en esta instancia, toda vez que tal aspecto constituye un argumento no planteado en la contestación de la demanda, siendo aquélla la oportunidad para el efecto. Respecto del agotamiento de la vía gubernativa, cabe observar que cuando

se inadmite el recurso gubernativo por falta de presupuestos procesales, debe determinar previamente la jurisdicción, si la inadmisión careció de fundamento, o si fue legal, pues entre otros, tal aspecto es precisamente parte de la litis. Por ello el artículo 728 del E.T. determina que: “si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación”. Examinada la actuación administrativa, se observa que la liquidación oficial de Corrección Aritmética Nº 80817 del 3 de octubre de 1990, expedida para corregir la declaración privada del actor, por el año gravable de 1987, supuestamente presentada por éste el 20 de enero de 1989 en el Banco Extebandes de Colombia, Sucursal Chicó de Bogotá, fue enviada a la Transversal 3ª Nº 58 - 37 de Bogotá, conforme a la dirección registrada en dicho documento, cuya autenticidad cuestiona el contribuyente. Si bien no obra en el proceso constancia de la devolución por parte del correo de dicho acto, sí aparecen en el expediente indicios y elementos de juicio suficientes, que permiten dudar, tanto de la autenticidad del acto privado que se pretendió corregir, pues el contribuyente niega haberlo suscrito y presentado, así como de la eficacia del envío para notificación a la dirección allí registrada, que en tales condiciones no tendría fuerza vinculante, debiéndose aceptar la notificación por conducta concluyente y consecuencialmente la ilegalidad del proceder administrativo, dado que en tales condiciones la interposición del recurso no podía

ser tenida como extemporánea. De otra parte, debe agregarse, el hecho de que el denuncio habría sido presentado en Administración que no correspondía al domicilio fiscal del actor, eventos que impedirían reconocer efectos legales de declaración a dicho documento, por ubicarse en los presupuestos legales contenidos en el artículo 580, literales a) y d) del E.T., relativo a las declaraciones que se tienen por no presentadas. En efecto, así lo indica la valoración del extenso material probatorio allegado al expediente y correctamente apreciado por el Tribunal, junto con las afirmaciones del contribuyente, en el sentido de que su residencia siempre ha sido la ciudad de Medellín, en la dirección y teléfono que indica, las que se corroboran con la certificación expedida por la Universidad Nacional Seccional Medellín (fl. 64) que da cuenta que el hoy actor cursó y aprobó en esa Universidad la carrera de Ingeniería Civil durante los años de 1983 a 1989, así como la certificación obrante al folio 69 suscrita por la Fiscalía 99 sobre denuncia formulada en la ciudad de Medellín por presunta falsedad del documento, las declaraciones aportadas que dan cuenta que éste siempre residió y estudió en la ciudad de Medellín, etc. A ello se agrega la apreciación del contenido de las certificaciones (fls. 44 y 57 C.P.), expedidas por la Fiscalía 99 de Medellín, que en el mismo sentido expresan: “según estudio grafológico realizado por la Dirección General de Investigaciones, División de Criminalística, Sección Documentología del DAS de Bogotá, se determinó que la firma obrante en el tercio izquierdo de la declaración

de renta Nº 871020582413, a nombre de John Jairo Piedrahíta M., no fue elaborada por él. En consecuencia la Fiscalía continúa investigando sobre el autor o autores de dicho hecho”. (Fl. 69 C. Nº 1 de Ant.). Así mismo, en el acta de visita del 9 de mayo de 1992, en la cual el funcionario comisionado da cuenta de que “la dirección no existe”, (fl. 8), así como informe del 1º de agosto de 1992, que reitera lo antes constatado y agrega que en el teléfono consignado en la declaración no conocen al contribuyente, quien tampoco fue ubicado en el directorio telefónico. En las anteriores condiciones, resulta obligado concluir, como lo estimó el a quo, que respecto de dicho documento caben las circunstancias establecidas en el artículo 580 del E.T., literales a) y d). En relación con el contenido del auto inadmisorio del recurso, sobre el cual el Tribunal criticó el que la Administración no hubiese efectuado la más mínima alusión a las circunstancias especiales que debieron ser allí analizadas, a juicio de la Sección carece de fundamento la inconformidad de la recurrente, como quiera que la escueta consideración de extemporaneidad que fundó la inadmisión, riñe abiertamente con las reglas del artículo 59 del C.C.A., que informan la motivación de los actos administrativos, pues justamente para establecer el incumplimiento del requisito de forma de la oportunidad, resultaba indispensable pronunciarse sobre las circunstancias aducidas por el recurrente, para poder sustentar la providencia inadmisoria, sin que ello implicara el pronunciamiento y decisión sobre

los puntos de fondo, como equivocadamente lo planté a la apelante. Comparte así mismo la Sala, el criterio del a quo en el sentido de que la ausencia de motivación de hecho y de derecho del acto administrativo, se traduce a su vez en el quebrantamiento del principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta. No obstante, la Administración persistió en tal proceso al desatar el recurso de reposición interpuesto por el contribuyente, en el que insistió en sus planteamientos iniciales, pues para resolverlo se limitó a repetir lo dicho en el acto recurrido, no obstante que fue reiterativa la parte actora en la vía gubernativa, en insistir en que se apreciaron los medios probatorios y argumentos esgrimidos a fin de que se le garantizara su derecho de defensa, de donde se concluye que efectivamente a lo largo de la actuación se presentaron irregularidades que derivaron en el desconocimiento del derecho de defensa y contradicción del contribuyente. Y no comparte la Sala el proceder administrativo, pues como antes se expresó, el ente oficial omitió cualquier referencia, o valoración de los aspectos de hecho y de derecho insistentemente reclamados por el actor, los que han debido ser tenidos en cuenta, junto como las demás circunstancias que éste alegó y dársele la oportunidad de ejercer una adecuada defensa contra la actuación administrativa. De otra parte y en relación con el salvamento de voto del Magistrado disidente, quien consideró que previamente al fallo debió concretarse la suspensión del proceso por prejudicialidad a términos del artículo 170 del C.P.C., estima la Sala que tratándose de una investigación penal de falsedad de un

documento debe determinarse si el fallo que se dicte en él incluye necesariamente en la decisión a juicio del juez del conocimiento, para lo cual cabe efectuar las siguientes precisiones. Parte del debate se centra en el hecho de que en el sub lite existe un documento que una de las partes, la actora, desconoce, por considerarlo falso, como lo es precisamente la declaración de renta objeto de corrección; la Administración, ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional controvirtió o discutió tal extremo de la litis, por el contrario, como atrás se dejó expuesto, el ente oficial ignoró ésta y las demás circunstancias particulares que rodearon el caso. Sobre tal extremo, es evidente que ni la Administración, ni la jurisdicción contenciosa están calificadas para dirimir el problema de la falsedad esgrimida, pues este tema es función privativa de la justicia penal. No obstante, considera la Sala que en el sub lite no se dieron los presupuestos establecidos en el artículo 170 del C.P.C., pues la decisión del juez penal sobre la falsedad de la controvertida declaración no resultó necesaria para analizar la legalidad de los actos administrativos cuestionados, toda vez que en el juicio existieron suficientes elementos de prueba que permitieron a la Sala evaluar los hechos y circunstancias que rodearon la actuación debatida y efectuar el consiguiente examen de legalidad. Habida consideración de que los argumentos de la apelación no desvirtuaron las razones que tuvo el Tribunal para anular los actos materia de litis, y las cuales compartió la Sala según lo precedente, el fallo apelado deberá ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva. Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.