CE-SEC4-EXP1996-NAC3908

DERECHO A LA PROPIEDAD - Función social. No tiene la naturaleza de derecho fundamental / ACCION DE TUTELA - Improcedencia para proteger derecho a la propiedad En relación con los derechos que se invocan como vulnerados analiza la Corporación que la acción se centra en el derecho a la propiedad; sobre el cual la Corporación ha mantenido el siguiente criterio jurisprudencial: “La Sala participa del criterio del Tribunal cuando considera que el de propiedad no forma parte de los denominados “derechos fundamentales” y que por lo mismo su protección debe lograrse por mecanismos jurídicos distintos de la acción de tutela. Todo individuo tiene la obligación de cumplir en la sociedad una cierta función en razón directa del lugar que en ella ocupa. Ahora bien, el poseedor de la riqueza, por lo mismo que posee la riqueza puede realizar un cierto trabajo que sólo él puede realizar. Sólo él puede aumentar la riqueza general haciendo valer el capital que posee. Está pues obligado socialmente a realizar esta tarea, y no será protegido socialmente más que si la cumple y en la medida que la cumplía. La propiedad no es, pues, el derecho subjetivo del propietario; es la función social del tenedor de la riqueza. Esta es la misma concepción que inspira la Constitución Política de nuestro país, que manda en el inciso 2º del artículo 58: “la propiedad es una función social que implica obligaciones, excluyendo la abandonada idea de propiedad - derecho y con mayor razón la de propiedad - derecho fundamental, conceptos pertenecientes a los códigos justiniano y napoleónico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: AC-3908

Actor: ALVARO JARAMILLO RESTREPO Y OTROS Demandado: INSPECCIÓN 15 “A” MUNICIPAL DE MEDELLÍN Conoce la Corporación de la impugnación instaurada por el accionante contra la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia calendada el 8 de agosto de 1996.

ANTECEDENTES FACTICOS Los ciudadanos Alvaro Jaramillo Restrepo, José Honorio Molina, Oscar Alberto Vanegas Sierra y Oscar Bustamante Sánchez, mediante apoderado judicial, instauran acción de tutela contra la inspección 15 “A” Municipal de Medellín, con fundamento en los siguientes hechos: Hace aproximadamente 5 años los señores Alvaro Jaramillo Restrepo, José Honorio Molina O, Oscar Alberto Vanegas Sierra y Oscar Bustamante Sánchez ocuparon a título de arrendamiento según contrato verbal celebrado con la señora Miryam Jaramillo, por el término de seis (6) meses, el cual se fue renovando sucesivamente, y con un canon de $80.000.oo mensuales, el siguiente bien inmueble: Zona verde ubicada en la calle 27 por carrera 54 esquina nororiental de esta ciudad, con área aproximada de 716.62 metros cuadrados. Dicho inmueble fue destinado como taller de mecánica para vehículos, para lo cual los mandantes se vieron en la obligación de efectuar las siguientes mejoras: cerramiento en adobe, construcción de cuatro (4) celdas con techo e instalación

de puerta metálica. Hasta el mes de octubre de 1994, el contrato venía desarrollándose normalmente, ya que los arrendatarios venían cancelando oportunamente el canon el cual era la suma de $120.000,oo mensuales. A comienzos de ese mismo mes, octubre de 1994, se dieron cuenta que la Inspección Quince “A” Municipal de Policía, pretendía adelantar en su contra un proceso de Restitución, alegando que dicho inmueble era público y de propiedad del Municipio de Medellín, lo cual causó gran extrañeza, pues siempre creyeron que se trataba de un bien privado. Mediante Resolución No. 147 de octubre de 1994, el Inspector 15 “A” Municipal de Policía resuelve ordenar la restitución del referido inmueble. Los demandantes, inconformes con la decisión adoptada, interpusieron en tiempo oportuno, sin la debida motivación, el recurso de reposición, el cual les fue negado según la Resolución No. 062 de marzo de 1995. Durante todo el curso del proceso y debido a que los demandantes son personas de escasos recursos económicos, no estuvieron asistidos por un abogado que defendiera sus intereses y ejerciera una evaluación jurídica y legal sobre los fundamentos de la demanda y las pruebas arrimadas a la misma. La Inspección 15 “A” Municipal de Policía pretende en los próximos días restituir el inmueble descrito como Zona Verde Nº 1, y el que viene ocupando los demandantes, sin reconocerles valor alguno por concepto de las mejoras realizadas con anterioridad a la fecha de iniciación del proceso de restitución o indemnización a que tienen derecho, ya que siempre han actuado de buena fe y

desconocían que dicho inmueble fuese de uso público y propiedad del Municipio de Medellín. Con esta determinación se vulneran a los poderdantes los siguientes derechos: Derecho al Trabajo, Debido Proceso, Derecho de Propiedad Privada, consagrados en el título 2 de la Constitución Política de Colombia. FALLO DEL A QUO El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 8 de agosto de 1996, rechazó por improcedente la tutela impetrada, al considerar que ninguna autoridad pública les está vulnerando sus derechos fundamentales, que es a la señora Myriam Jaramillo, arrendadora del predio en discusión, a quien deben reclamar las mejoras y la indemnización respectiva y que la ignorancia, sobre la calidad del bien de uso público, no les confiere un título válido para reclamar y menos para que el Tribunal, por vía de la acción de tutela, proceda a suspender una diligencia de restitución de un bien de uso público que con toda competencia realiza el Inspector 15 “A” Municipal de Policía. IMPUGNACION El apoderado judicial de los accionantes, inconforme con la decisión del Tribunal a quo, impugnó la providencia referida manifestando las siguientes razones de disenso: Reitera en primer lugar los hechos de la presente acción, para manifestar que desconocer el derecho de los accionantes equivaldría a aceptar el hecho de que el Estado puede actuar irresponsablemente, perjudicando y vulnerando los derechos de los particulares de buena fe que tienen derecho a que las mejoras les sean reconocidas y pagadas. Afirma que si se efectúa la restitución y se ordena la demolición no se podría evaluar y solicitar el pago de las mejoras, pues sería imposible probar su

existencia. Considera que la restitución debe suspenderse hasta cuando se declare quién debe responder por las mejoras, su valor y ante qué autoridad debe solicitarse su reconocimiento y su pago. Solicita se revoque el fallo de primera instancia y se ordene la suspensión de la restitución del inmueble objeto del presente proceso. CONSIDERACIONES Observa la Corporación que los ciudadanos Alvaro Jaramillo Restrepo, José Honorio Molina O., Oscar Alberto Vanegas Sierra y Oscar Bustamante Sánchez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada por los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, instauran acción de tutela contra la Inspección 15 “A” del Municipio de Medellín, buscando la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, debido proceso, propiedad privada, presuntamente vulnerados por la autoridad mencionada al ordenar la restitución del inmueble tomado por ellos en arrendamiento hace aproximadamente 5 años. Concretamente lo pretendido es que “se ordene a la Inspección Quince “A” Municipal de Policía suspender la orden de restitución del inmueble determinado como zona verde Nro. 1 ubicada en la calle 27 por (sic) carrera 54 esquina Nororiental de esta ciudad, la tiene un área (sic) aproximadamente de 716,62 Mts cuadrados, hasta tanto se evalúen y reconozca el pago de las mejoras efectuadas por la demandante con el mencionado predio, tiempo antes de que se diera iniciación al proceso de restitución del inmueble, toda vez que mis Mandantes efectuaron (sic) de Buena Fe (sic) y desconocían (sic) desde el inicio de la

relación contractual que se trataba de un inmueble de Uso Público (sic)”.

Para resolver se considera: La Sala comparte la decisión negativa que le dio el Tribunal a la petición de tutela de que trata este juicio por resultar improcedente por los siguientes aspectos: La acción de tutela es un mecanismo concebido para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, presuntamente vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por los particulares en los casos que determina la ley, aun existiendo un medio judicial, si la tutela es usada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación que no se evidencia en esta acción.

Reiteradamente, la Corporación ha sostenido: “La acción de tutela ha sido instituida por la Constitución de 1991 como un medio o mecanismo extraordinario, subsidiario, sui generis y condicionado para defender judicialmente los derechos fundamentales erigidos como tales en la Carta y siempre y cuando sean de protección o de aplicación inmediata. En otras palabras, no todos los denominados derechos fundamentales pueden ser amparados a través de la acción de tutela, porque el afectado dispone de otro medio de defensa judicial, “salvo que aquélla se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, lo que es claro y obvio respecto a los derechos consagrados como fundamentales, pero omitidos por el artículo 85 como merecedores de la categoría de aplicación inmediata o de protección inmediata, como los llama el artículo 86 de la 1 Constitución Política” . En relación con los derechos que se invocan como vulnerados, analiza la Corporación que la acción se centra en el derecho a la propiedad, sobre el cual la Corporación ha mantenido el siguiente criterio jurisprudencial:

“A. - La Sala participa del criterio del Tribunal cuando considera que el de propiedad no forma parte de los denominados “derechos fundamentales” y que, por lo mismo, su protección debe lograrse por mecanismos jurídicos distintos de la acción de tutela”. “La institución de la propiedad, que tan arduas polémicas y tan encendidas pasiones ha desatado en la humanidad, es de aquellas cuyas marcadas transformaciones son más fácilmente apreciables en la evolución social”. “En efecto, en la concepción liberal individualista, que consagró políticamente la Revolución Francesa, la propiedad responde a la noción moderna de los derechos fundamentales de las personas: “el fin de toda asociación política — prescribía el artículo 2o. de la Declaración Francesa de 1789— es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión”; y en el artículo 17 insistía: Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización. Este era el credo del jusnaturalismo racionalista. Esa propiedad - derecho fue perdiendo identidad para convertirse en los tiempos contemporáneos en la propiedad - función. Tan sustancial variación fue explicada así por el profesor LEON DUGUIT”: “ “Advertiréis con lo expuesto el fundamento de la nueva concepción de la propiedad. En las sociedades modernas en las cuales ha llegado a imperar la conciencia clara y profunda de la interdependencia social, así como la libertad es el deber para el individuo de emplear su actividad física, intelectual y moral

en el desenvolvimiento de esta interdependencia, así la propiedad es para todo poseedor de una riqueza el deber, la obligación de orden objetivo, de emplear la riqueza que posee en mantener y aumentar la interdependencia social” ”. “ “Todo individuo tiene la obligación de cumplir en la sociedad una cierta función en razón directa del lugar que en ella ocupa. Ahora bien, el poseedor de la riqueza, por lo mismo que posee la riqueza puede realizar un cierto trabajo que sólo él puede realizar. Sólo él puede aumentar la riqueza general haciendo valer el capital que posee. Está, pues, obligado socialmente a realizar esta tarea, y no será protegido socialmente más que si la cumple y en la medida que la cumpla. La propiedad no es, pues, el derecho subjetivo del propietario; es la función social del tenedor de la riqueza”. (Las Transformaciones del Derecho Público y Privado, - págs. 239 a 240) ”. “Y el profesor MANUEL GARCIA PELAYO advierte sobre el mismo tema”: “ “Antes la propiedad sobre la cosa daba al propietario plena autoridad sobre ella y sobre los que trabajan en ella; hoy tal autoridad se encuentra erosionada tanto por razones exógenas como endógenas a la estructura de la propiedad misma. En el primer sentido deben mencionarse la acentuación de la funcionalidad social de la propiedad que limita los derechos absolutos del propietario y que en varios países ha sido elevada a precepto constitucional, pero que, en todo caso, se manifiesta en una serie de disposiciones legales y de intervenciones administrativas..”. (Las Transformaciones del Estado Contemporáneo - pág. 31)”.

“Esta es la misma concepción que inspira la Constitución Política de nuestro país, que manda en el inciso 2o. del artículo 58: “La propiedad es una función social que implica obligaciones”, excluyendo la abandonada idea de propiedad - derecho y con mayor razón la de propiedad - derecho fundamental, conceptos pertenecientes a los códigos justiniano y napoleónico”. “Claro está que la institución de la propiedad así concebida puede generar derechos subjetivos, como de hecho ocurre; de allí que esté garantizada por la Constitución y protegida por la ley; sin embargo, la naturaleza funcional de la propiedad mediatiza esos derechos, circunstancia que impide calificarlos de 2 fundamentales” . En conclusión, el derecho a la propiedad por definición no es considerado derecho fundamental y, en consecuencia, no es objeto viable de protección mediante la acción de tutela. En estas condiciones no se dan los presupuestos constitucionales que permitan acceder a la tutela impetrada y por ello habrá de confirmar la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la providencia del 8 de agosto de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese copia al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sección; Germán Ayala Mantilla, Julio

E. Correa Restrepo, salva voto; Delio Gómez Leyva.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General. DERECHO DE PROPIEDAD / DERECHO FUNDAMENTAL / ACCION DE TUTELA - Improcedencia El suscrito magistrado, mediante el presente escrito salva su voto, en relación con las consideraciones relativas a que la acción de tutela es improcedente para proteger el derecho de propiedad. En mi opinión, todo nuestro sistema jurídico, político y social es una democracia capitalista, donde se respeta como derechos cardinal la propiedad privada. Desde la reforma constitucional de 1936, es reconocido que el derecho de propiedad, no es absoluto, con los atributos de uso, abuso y disfrute que le reconocían los romanos, sino que tiene una función social. Es importante resaltar que la Corte Constitucional, en sentencia T - 253 - 94, entre otras, ha aceptado que el derecho de propiedad es un derecho fundamental y que podría ser objeto de tutela bajo ciertas circunstancias y al respecto expresó: “El derecho de todos los hombres a la propiedad privada, consagrado en el artículo 58 de nuestra Constitución Política, ha sido calificado por esta Corporación como parte integrante de los denominados derechos fundamentales, siempre y cuando cumpla con una serie de requisitos o presupuestos esenciales que obligarían a las autoridades judiciales a acudir a su inmediato restablecimiento o protección. Los derechos fundamentales que son aplicables de manera indirecta son aquellos derechos económicos, sociales o culturales, que se encuentran en una estrecha relación de conexidad con los derechos fundamentales de aplicación directa. La propiedad es un derecho económico y social a la vez. En

consecuencia, la posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las circunstancias específicas de su ejercicio De aquí se concluye que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto.

Salvamento de voto: Doctor Julio E. Correa Restrepo.

Referencia: Expediente No. AC - 3908. Actores: Alvaro Jaramillo Restrepo y otros El suscrito Magistrado mediante el presente escrito salva su voto, en relación con las consideraciones relativas a que la acción de tutela es improcedente para proteger el derecho de propiedad.

En mi opinión, todo nuestro sistema jurídico, político y social, es una democracia capitalista, donde se respeta como derecho cardinal la propiedad privada. Desde la reforma constitucional de 1936, es reconocido que el derecho de propiedad no es absoluto, con los atributos de uso, abuso y disfrute que le reconocían los romanos, sino que tiene una función social. Es importante resaltar que la Corte Constitucional, en sentencia T - 25394, entre otras, ha aceptado que el derecho de propiedad es un derecho fundamental, y que podría ser objeto de tutela bajo ciertas circunstancias y al respecto expresó: «El derecho de todos los hombres a la propiedad privada, consagrado en el artículo 58 de nuestra Constitución Política, ha sido calificado por esta Corporación como parte integrante de los denominados derechos fundamentales, siempre y cuando cumpla con una serie de requisitos o presupuestos esenciales que obligarían a las autoridades judiciales a acudir a su inmediato restablecimiento o protección. En efecto, ha señalado la Corte: “Los derechos fundamentales que son aplicables de manera indirecta son aquellos derechos económicos, sociales o culturales, que se encuentran en

una estrecha relación de aplicación directa. Este tipo de aplicación es resultado de la necesidad de establecer una ponderación de las circunstancias de cada caso concreto y ello, a su vez, se deriva de naturaleza de derechos que suponen un tratamiento desigual con el fin de lograr cierta igualdad material. “La propiedad es un derecho económico y social a la vez. En consecuencia, la posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sin embargo, esto no significa que tal definición pueda hacerse de manera arbitraria. “A la hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad en un caso concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que definen sus condiciones de validez. Esto significa que, en su interpretación, el juez de tutela debe mirar el caso concreto bajo la óptica de los principios, valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados. “Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en otros términos, la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el

derecho a la igualdad y a llevar una vida digna »”. Por ello estimo que el derecho de propiedad debe considerarse como un derecho fundamental, consecuencialmente protegido por la acción de tutela, siempre y cuando no existan otros medios de defensa. Fecha ut supra Julio E. Correa Restrepo