CE-SEC4-EXP1998-N0072

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Limite / CONCEJO MUNICIPALFacultad Impositiva / CONTRIBUCION FISCAL MUNICIPAL - Facultad Constitucional La función de los concejos municipales, se contrae exclusivamente al desarrollo o reglamentación del precepto legal por el que se hayan creado los respectivos impuestos, tasas o contribuciones. En el asunto en examen, se advierte que el Concejo Municipal de Valledupar, al expedir el acuerdo impugnado, obró en virtud de las atribuciones que le conferían los artículos 313 - 4 y 338 de la Constitución y 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994. En efecto, el primero de los indicados artículos dice en su numeral 4º que es atribución de los concejos, "votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales". El segundo en su inciso 1º que "en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales". Y el último en su numeral 7º que fuera de las funciones que se les señalan por la Constitución y la ley a los concejos municipales, les corresponde "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley".

COMPETENCIA EN CONTRIBUCION DE VALORACION / CONTRIBUCION DE

VALORIZACION / FACULTAD EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION Indelegabilidad Cuando el artículo 2º del Acuerdo cuestionado, autoriza el adelantamiento de "los trámites requeridos para hacer efectiva dicha contribución" a la Empresa de

Servicios Públicos de Valledupar EMDUPAR S.A. por si o por convenio con el Fondo Municipal de Valorización FONVAL o a través de una "empresa fiduciaria", lo que de hecho hace es delegar en estas entidades atribuciones constitucionales y legales que le son privativas, con flagrante violación de los señalados preceptos, toda vez que dichas atribuciones no son delegables, ni las empresas de servicios públicos, los fondos de valorización o las fiduciarias, tiene poder de imposición alguno. Pero de la circunstancia de que este artículo disponga que el cobro por la contribución no puede exceder del 61 del valor total del proyecto, es solo una limitante del importe global de la contribución, y no la necesaria precisión, requerida expresamente por el inciso 2º del citado artículo 338 de la Carta, sobre la fijación de costos o el sistema de reparto de beneficios. Asimismo cuando en el artículo 235 del decreto 1333 de 1986 ordena que el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución se deben hacer por la entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, no cabe entender que la "entidad" de que habla la norma pueda asumir el ejercicio total de atribuciones del respectivo concejo municipal, pues esto contraria ostensiblemente los preceptos constitucionales y legales en mención.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Santa Fe de Bogotá, D.C., junio doce (12) de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: Radicación 11001 - 03 - 27 - 000 - 1998 - 0072 - 02

Actor: CORPORACIÓN LONJA DE PROPIEDAD RAIZ DEL CESAR Referencia: Apelación sentencia de 18 de diciembre de 1997 del Tribunal Administrativo del Cesar, en el contencioso de nulidad de carácter fiscal referente a contribuciones por valorización.

F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación que el Municipio de Valledupar, por conducto de apoderado, interpone contra la sentencia de primer grado, de 18 de diciembre de 1997, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el contencioso de nulidad de carácter fiscal referente a contribuciones por valorización, promovido por la CORPORACIÓN LONJA DE PROPIEDAD RAIZ DEL CESAR en relación con el acuerdo #028 de 31 de agosto de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, por el que se adoptó la ejecución de "unas obras del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado por el sistema de la contribución por valorización". ANTECEDENTES DEL ACTO ACUSADO En la expedición de acuerdo #028 de 1995 demandado, el Concejo Municipal de Valledupar dijo obrar en virtud de facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas por el decreto 1604 de 1966 y el artículo 32, num. 7°, de la ley 136 de 1994, referido el decreto, en general, al 'impuesto de valorización', y el numeral 7° del artículo 32 invocado, a la atribución de los concejos municipales para "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y

sobretasas, de conformidad con la ley". El acuerdo acusado fue suspendido provisionalmente por auto del Tribunal a quo de 5 de agosto de 1997 y dicho auto, a su vez, revocado por auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de 28 de noviembre de 1997. LA DEMANDA Aunque, como pretensión principal, la accionante impetra la declaración de nulidad de la totalidad del acuerdo, subsidiariamente, limita dicha pretensión al parágrafo de su artículo 4°. El texto completo del acuerdo acusado, en su parte dispositiva, es como sigue: “ARTICULO PRIMERO: Adóptese (sic) las obras del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Valledupar, mediante el sistema de la Contribución por Valorización. “ARTICULO SEGUNDO: Autorizase a la Empresa de Servicios de Valledupar “EMDUPAR S.A.” para que adelante por si o de convenio con el fondo Municipal de Valorización “FONVAL”, o através (sic) de una empresa fiduciaria, los trámites requeridos para hacer efectiva dicha contribución. “ARTICULO TERCERO: La Empresa de Servicios de Valledupar “EMDUPAR S.A.” determinará el monto del cobro parcial por Valorización que se deba efectuar a fin de garantizar la total financiación del proyecto, de conformidad con los estudios de prefactibilidad; en todo caso no podrá superar por ningún concepto el 61% del valor total del Proyecto del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Valledupar. “ARTICULO CUARTO: Los propietarios y / o beneficiarios del Proyecto del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado tendrán la opción o

alternativa de cancelar la mencionada valorización en dinero o en especies (Tierra), y que ésta se utilice para desarrollar programas de vivienda de interés social y otros afines en el Municipio de Valledupar. “PARAGRAFO: La Contribución por Valorización de que trata éste acuerdo, se aplicará solamente a los predios Urbanos Urbanizables no urbanizados con áreas superior a los 1.000 mts2 y los predios Rurales ubicados en la zona de influencia que se incorporan al perímetro urbano de la ciudad de Valledupar.” (fol. 17 y 18) La corporación demandante indica transgredidos por las normas del acuerdo, los artículos 13, 121 y 338 de la Constitución; 3 y 4 de la ley 25 de 1921; 10 del decreto legislativo 1604 de 1966; y 5 del acuerdo 014 de 28 de junio de 1990 del mismo concejo. Explica los conceptos de violación, en síntesis, así:

1. En el acuerdo demandado, el Concejo Municipal de Valledupar 'autoriza' a la Empresa de Servicios de Valledupar EMDUPAR, S.A. y a otros entes, el ejercicio de unas facultades, específicamente las de decretar y establecer contribuciones, que éstos no tienen y que son indelegables en otras entidades o funcionarios. Del mismo modo, 'delega' a EMDUPAR, S.A., la facultad de 'determinar' el monto del cobro parcial por valorización, que garantice la financiación del proyecto, Las 'autorizaciones' y 'delegaciones' en cuestión, violan los indicados artículos de la Carta, por ser contrarias a los principios de igualdad y legalidad y porque

constituyen el ejercicio de un poder de imposición que es privativo del concejo.

2. El acuerdo no precisa los sujetos activos y pasivos de la contribución, ni los hechos, bases gravables y tarifas de la misma. Tampoco, el sistema para calcular los costos y beneficios y hacer el reparto.

3. El parágrafo del artículo 4 del acuerdo acusado, crea una discriminación ilegal, pues dice que la contribución por valorización sólo se aplica a los predios que el parágrafo señala.

Dicha discriminación infringe los artículos 3 y 4 de la ley 25 de 1921, según los cuales la contribución se establece y cobra en proporción al beneficio reportado por el respectivo inmueble en razón de la obra pública. Igualmente, el artículo 10 del decreto 1604 de 1966, que suprimió todas las exenciones consagradas por normas anteriores, y con el cual es concordante el artículo 5 del acuerdo 014 de 1990 que, además, prohibe establecer exenciones no previstas por la ley. LA SENTENCIA APELADA El a quo remite a los argumentos expuestos en el auto de suspensión provisional, en cuanto éstos tendrían 'plena validez' para la resolución del conflicto de intereses. En el auto cuya transcripción se hace en la sentencia, el a quo advirtió delegada por el Concejo Municipal de Valledupar, en la Empresa de Servicios de Valledupar, EMDUPAR, S.A., la función de determinar el monto de la contribución por valorización, "con lo cual - anota - abiertamente se lleva de tajo el artículo 338 de la Constitución Nacional, porque ésta es una función indelegable del concejo. La

delegación sólo opera cuando la ley lo autoriza". Añade que la facultad de los concejos para imponer contribuciones es derivada, según el artículo 313 - 4 de la Constitución, y como así lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, concluyéndose que el artículo 2° del acuerdo acusado que contiene tal delegación, quebranta igualmente este precepto constitucional. Y si bien encuentra que el inciso 2° del artículo 338 ib. prevé que, por ley, ordenanza o acuerdo, se permita a las autoridades fijar las tarifas de tasas o contribuciones que se cobren como recuperación de costos o participación de beneficios, observa que, según el mismo inciso, el método para definir dichos costos y beneficios y la forma de su reparto, deben fijarse por la ley, las ordenanzas y los acuerdos, de donde la facultad otorgada en el caso por el Concejo de Valledupar a EMDUPAR, resultaría improcedente y haría ilegal el artículo 3° del acuerdo acusado por no poder hacerse delegación de una potestad constitucional, incumbiendo al concejo, por lo demás, trazar las pautas generales de la contribución, con base en el mismo precepto constitucional y las disposiciones de los artículos 234 y sgts. del decreto 1333 de 1986. Finalmente, el Tribunal manifiesta compartir los planteamientos de la parte demandante, en lo que hace al parágrafo del artículo 4° del acuerdo demandado, pues considera que según las normas que en el punto se dicen transgredidas, la contribución por valorización se refiere a todas las obras de interés público, de

todos los niveles, con los que resulte beneficiada la propiedad inmueble, sin que exista razón valedera para que el parágrafo en cuestión, quebrantando el principio constitucional de igualdad, excluya áreas inferiores a mil metros cuadrados de tal propiedad inmueble. EL RECURSO CONTRA LA SENTENCIA El Municipio de Valledupar, parte demandada en el proceso, sustenta la apelación del fallo de primer grado, con apoyo en que el inciso 2° del artículo 338 de la Constitución previó que los concejos municipales, mediante acuerdo, permitieran a las autoridades fijar "las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos". Y que habiéndose limitado el acuerdo demandado a otorgar a la Empresa de Servicios de Valledupar, EMDUPAR, S.A., que es la única autoridad que maneja las obras de acueducto y alcantarillado en el municipio, la facultad "para determinar el monto de la contribución de valorización, lo hizo haciendo opción de la norma constitucional mencionada y es como en el artículo tercero del Acuerdo citado define la forma de hacer el reparto de la contribución de valorización, sin que la financiación del proyecto supere por ningún concepto el 61% del valor total del proyecto del plan maestro de acueducto y alcantarillado de Valledupar..." Añade el apelante, que de conformidad con el artículo 235 del decreto 1333 de

1986, el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución por valorización, se debe hacer por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, invirtiéndose el ingreso en la construcción de las mismas obras u otras de interés público que se proyecten por la correspondiente entidad. Así que con sujeción a la aludida norma, el Concejo Municipal delegó la función a EMDUPAR, por ser ésta la ejecutante o constructora de las obras del citado plan maestro de acueducto y alcantarillado del municipio, aparte de que el artículo 317 de la Constitución también preceptúa que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, pero no descarta que otras entidades impongan contribuciones de valorización. De otra parte, con referencia a la exclusión del gravamen que hace el parágrafo del artículo 4° del acuerdo censurado, respecto de predios de área igual o inferior a 1.000 m2, y que según el Tribunal infringiría el principio de igualdad del artículo 13 de la Constitución, el recurrente afirma que esta norma no siempre prescribe un trato igual para todos los sujetos de derecho, "siendo posible anular las situaciones distintas, entre ellas rasgos o circunstancias personales, diferentes consecuencias jurídicas..." (sic). Por lo demás, en materia del régimen de valorización municipal, piensa que está vigente el artículo 6 de la ley 29 de 1993, lo que abriría la posibilidad de exenciones a la contribución por valorización, en el entendimiento de que el artículo 10 del decreto 1604 de 1966 no prohibe la exoneración, sino que consagra la facultad para gravar bienes que antes eran exentos.

Aparte de esto, siendo los municipios de acuerdo con el artículo 362 de la Constitución, los propietarios de sus rentas e impuestos, dispondrían de facultad para conceder exenciones por razones de conveniencia pública o para impulsar el desarrollo de determinadas áreas, o promover actividades culturales, de beneficencia o de interés común. Y que como el numeral 7° del artículo 32 de la ley 136 de 1994, da atribución a los concejos municipales para "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones y sobretasas de conformidad con la ley", lo que hizo el Concejo Municipal de Valledupar fue liberar de la contribución por valorización a los predios de área inferior a 1.000 m2, por las razones de conveniencia, incentivo y promoción anotadas, cuando la generalidad de los propietarios de dichas menores extenciones son personas de escasos recursos económicos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Concurre a alegatos sólo el Ministerio Público, por intermedio de la señora Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso, quien se pronuncia porque no se acceda a las pretensiones de la demanda, pues no encuentra que las disposiciones del acuerdo demandado desconozcan las previsiones del inciso 2° del artículo 338 de la Constitución. Advierte al respecto, que si bien por virtud del citado artículo, los concejos municipales, mediante acuerdos, deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos, y del mismo modo, el sistema para determinar los costos de los servicios que las autoridades presten a los contribuyentes y la participación en los beneficios que

éstos reciban de las mismas, el precepto permite que sean dichas autoridades las que fijen las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los aludidos costos y beneficios. Observa igualmente, que el acuerdo demandado dispone la sujeción de las obras del plan maestro de acueducto y alcantarillado del municipio a la contribución de valorización, con lo cual se cumple la exigencia constitucional de que la contribución se establezca con relación a obra específica, autorizándose a la Empresa de Servicios Públicos del Municipio para adelantar las gestiones pertinentes y hacer efectivo el cobro de la contribución. Agrega la Procuradora, que en sus artículos 3, 4 y 5 el acuerdo "fija el método para definir los costos y la forma de hacer su reparto, pues señala que el monto del gravamen no puede exceder el 61% del valor de la obra, que los beneficiarios de la misma pueden pagar en dinero o en especie su contribución y exime de ella a los predios de 1000 metros o menos. Esto se identifica con la norma constitucional que prevé que se deben definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto..." En su entender, pues, el concejo no delegó ninguna de sus facultades, sino que simplemente autorizó a la mencionada Empresa de Servicios Públicos para desarrollar la decisión plasmada en el acuerdo acusado. Tampoco estima que la exención de predios del parágrafo del artículo 4° del acuerdo, viole el artículo 13 de la Constitución, pues la igualdad ante la ley de que éste habla, "tiene un sentido positivo de eliminar las diferencias para el ejercicio de

los derechos, pero no para impedir que se reconozca por medio de esta exención la desigualdad de carácter económico que puede existir entre los ciudadanos..." Así que la 'aparente discriminación' estaría beneficiando, que no perjudicando, a los de presunta menor capacidad económica. Y que con el criterio de la demanda, se daría otra 'discriminación' en el acuerdo, dado que éste excluye, además, los predios urbanos ya urbanizados, disposición en la que, sin embargo, primaría también un criterio de equidad social que pretendería eliminar la especulación con terrenos no vinculados al desarrollo urbano, pero que se podrían beneficiar de los servicios de acueducto y alcantarillado. Para terminar, dice que el principio constitucional de igualdad ante la ley, es el de que no se puede beneficiar a determinados ciudadanos con perjuicio de otros por razón de su sexo, raza, origen, lengua, religión o política, teniendo en cuenta, de otro lado, que el artículo 58 de la misma Constitución, prevé que la propiedad cumpla una función social y por eso resultaría válida en el acuerdo acusado la limitación para la aplicación de la contribución. CONSIDERACIONES DE LA SALA La cuestión por dilucidar es si el acuerdo demandado se produjo o expidió conforme a las reglas constitucionales y legales a que debía estar sujeto, o infringió éstas. La tesis de que la facultad impositiva de los concejos municipales no es primaria u originaria, sino derivada o residual, y que ha sido motivo de reiterada afirmación jurisprudencial de la Sala, se sustenta principalmente en que los preceptos constitucionales y legales sobre atribuciones y facultades de dichas corporaciones

administrativas en materia de impuestos, tasas o contribuciones administradas por las mismas, invariablemente hacen depender la eficacia o validez de los respectivos actos, de su absoluta sujeción a la Constitución y a la ley. La función de los concejos municipales, pues, se contrae exclusivamente al desarrollo o reglamentación del precepto legal por el que se hayan creado los respectivos impuestos, tasas o contribuciones. En el asunto en examen, la Sala advierte que el Concejo Municipal de Valledupar, al expedir el acuerdo impugnado, obró en virtud de las atribuciones que le conferían los artículos 313 - 4 y 338 de la Constitución y 32, num. 7°., de la ley 136 de 1994. En efecto, el primero de los indicados artículos dice en su numeral 4°, que es atribución de los concejos, "votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales". El segundo en su inciso 1°, que "en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales". Y el último en su numeral 7°, que fuera de las funciones que se les señalan por la Constitución y la ley a los concejos municipales, les corresponde, "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley". Específicamente, de la materia relativa a la contribución de valorización se ocupan, entre otros, los artículos 234 a 238 del decreto 1333 de 1986. Sin embargo, la Sala no encuentra que el acuerdo acusado, según lo advierte la

corporación demandante, en desarrollo de los indicados preceptos, fijara 'directamente' los sujetos activos, los hechos imponibles, las bases gravables y las tarifas, ni el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados por las autoridades locales y precisar los beneficios proporcionados por éstas. Dicen, en efecto, los artículos 1° y 2° del acuerdo: “ARTICULO PRIMERO: Adóptese (sic) las obras del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Valledupar, mediante el sistema de la Contribución por Valorización. “ARTICULO SEGUNDO: Autorizase a la Empresa de Servicios de Valledupar “EMDUPAR S.A.” para que adelante por si o através (sic) de convenio con el fondo Municipal de Valorización “FONVAL”, o através (sic) de una empresa fiduciaria, los trámites requeridos para hacer efectiva dicha contribución.” Esto significa que cuando el artículo 2° del acuerdo en cuestión, autoriza el adelantamiento de "los trámites requeridos para hacer efectiva dicha contribución", a la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR, S.A., por sí o por convenio con el Fondo Municipal de Valorización, FONVAL, o a través de una 'empresa fiduciaria', lo que de hecho hace es delegar en estas entidades atribuciones constitucionales y legales que le son privativas, con flagrante violación de los señalados preceptos, toda vez que dichas atribuciones no son delegables, ni las empresas de servicios públicos, los fondos de valorización o las fiduciarias, tienen poder de imposición alguno. De otro lado, expresa el artículo 3° del acuerdo:

“ARTICULO TERCERO: La Empresa de Servicios de Valledupar “EMDUPAR S.A.” determinará el monto del cobro parcial por Valorización que se deba efectuar a fin de garantizar la total financiación del proyecto, de conformidad con los estudios de prefactibilidad; en todo caso no podrá superar por ningún concepto el 61% del valor total del Proyecto del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Valledupar. Pero de la circunstancia de que este artículo disponga que el cobro por la contribución no puede exceder del 61% del valor total del proyecto, es sólo una limitante del importe global de la contribución, y no la necesaria precisión, requerida expresamente por el inciso 2° del citado artículo 338 de la Carta, sobre la fijación de costos o el sistema de reparto de beneficios. Asimismo, cuando en el artículo 235 del decreto 1333 de 1986 ordena que el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución se deben hacer por la entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, no cabe entender que la 'entidad' de que habla la norma pueda asumir el ejercicio total de las atribuciones del respectivo concejo municipal, pues esto contraría ostensiblemente los preceptos constitucionales y legales en mención. Por último, en el parágrafo del artículo 4° del acuerdo se lee: “ARTICULO CUARTO:… “PARAGRAFO: La Contribución por Valorización de que trata éste acuerdo, se aplicará solamente a los predios Urbanos Urbanizables no urbanizados con áreas superior a los 1.000 mts2 y los predios Rurales

ubicados en la zona de influencia que se incorporan al perímetro urbano de la ciudad de Valledupar.” Las apreciaciones y conclusiones del Tribunal en lo que hace a los cargos constitutivos de la pretensión principal, son pues acertadas y deben sostenerse. Y como dicha pretensión tuvo por fin obtener la declaración de nulidad de todo el acuerdo censurado, no cabe un pronunciamiento específicamente referido al parágrafo del artículo 4° del citado acto, por simple sustracción de materia jurídica. Así las cosas, el recurso de la parte demandada, que lo es el Municipio de Valledupar, no está llamado a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Confírmase la sentencia apelada. Procédase a la devolución de la suma depositada para pago de gastos ordinarios del proceso, si a ello hubiere lugar. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA JULIO E. CORREA RESTREPO Presidente de la Sección

DELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario

Actor: Corporación Lonja de Propiedad Raíz del Cesar