CE-SEC4-EXP1998-N0090

PERSONAS NO OBLIGADAS A PRESENTAR INFORMACION TRIBUTARIA / ADMINISTRACION TRIBUTARIA - Facultades de Fiscalización / OBLIGACION TRIBUTARIA - Origen legal La Sala comparte el concepto de la Procuraduría Séptima delegada ante la Corporación, en cuanto se debe acceder a las súplicas de la demanda por cuanto la Resolución atacada está adicionando el contenido del artículo 631 del Estatuto Tributario, al exigir información a quienes no hubiesen tenido movimiento o éste no esté sujeto a ser informado y penalizar dicho incumplimiento. En el caso en estudio, la resolución atacada, en el artículo acusado, hace una aparente aclaración, respecto de las personas y entidades obligadas a informar, pero en verdad está adicionando el contenido del artículo 631 del E.T., al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado la presentación de un Oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la Resolución acusada. Es obvio que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, y por lo tanto es inadmisible la imposición que de una obligación tributaria hace la Administración a través de una Resolución, así esta obligación sea tan solo accesoria, y aun menos admisible si como en el presente caso la oficina Gubernamental establece una consecuencia, como es la de penalizar su incumplimiento..". En conclusión para la sala, la resolución 3391 de 1996 si quebranta los preceptos constitucionales y legales invocados por el accionante, toda vez que la administración mediante dicho acto, establece una

nueva obligación tributaria no señalada en la ley, lo que impone en consecuencia, su declaratoria de nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 11001-03-27-000-1998-0090-00

Actor: JUAN MANUEL IDROVO CUBIDES C/ LA NACION.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Nulidad Resolución 3391 de 1997, expedido por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales. F A L L O.- El ciudadano JUAN MANUEL IDROVO actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo instauró demanda de nulidad contra el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. A C T O A C U S A D O Se trata del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “por la cual se aclaran las Resoluciones números 1751, 1759, 1760, 1762, 1763, 1764, 1765, 1767, 1768, 2002 de octubre de 1997, a que se refieren los artículos 623, 623-1, 623-2, 623-3, 624, 625, 628, 629, 629-1,

631 y 684-2 del Estatuto Tributario, respecto de la información que debe ser presentada a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en medio Magnético”:.... el cual señala: “Artículo 6º. Obligados que no deben presentar información. Las Personas y Entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un Oficio firmado por el Representante Legal y Contador o revisor Fiscal, dirigido al Grupo de Información Exógena de la Subdirección de Fiscalización para el Control y la Penalización Tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada Resolución. Lo anterior sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” L A D E M A N D A Normas Violadas y concepto de la violación El actor en su demanda manifiesta como vulneradas las siguientes disposiciones constitucionales y legales: Artículos 3º, 113 y 338 de la Constitución Política. Artículo 631 del Estatuto Tributario Argumenta su petición de nulidad afirmando que la Resolución 3391 precitada, señala nuevos sujetos pasivos del deber de informar a quienes, de acuerdo con el artículo 631 del Estatuto Tributario, no lo son precisamente por no tener movimiento o porque su movimiento no está obligado a ser informado. Además, porque la misma disposición establece que la información que se debe

suministrar a la DIAN, es “con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos” y que si no existió movimiento o si esta no cumple con los topes legales para ser informado, mal podría decirse que la obligación de informar se cumple con un oficio que informe tales situaciones como lo exige la Resolución acusada, mas bien, puede llevar a que se imponga sanción por no informar, lo cual no solo es injusto sino ilegal. Asevera que se vulneran también los artículos 3º, 113 y 338 de la Constitución toda vez que al señalar la Administración mediante la Resolución nuevos sujetos de la obligación de informar, usurpa las competencias asignadas a las Corporaciones Públicas de elección popular, Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales, órganos de representación popular, y que vulnera adicionalmente la reserva de la ley que se extiende a los deberes formales en materia tributaria. TRAMITE PROCESAL La demanda fue admitida por auto del 29 de mayo de 1998 que obra a folio 15 del expediente, y negó la medida de la suspensión provisional impetrada considerando que para llegar a una decisión que conlleve la ilegalidad alegada, implica realizar un estudio de las facultades de la Administración de Impuestos, consagradas en el artículo 684 y demás normas que las regulan, ejercicio que excede, desde luego, la posibilidad del juez en ese momento procesal y cuya determinación es propia de la sentencia de mérito, lo cual muestra que no se da el requisito de la manifiesta infracción exigido por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

CONTESTACION DE LA DEMANDA La entidad demandada, mediante apoderada judicial, en memorial que obra a folios 46 y ss. del Expediente, da contestación a la demanda formulada contra la Resolución 3391 de 1997 manifestando los siguientes argumentos de oposición: Aduce la apoderada de la entidad demandada que no es cierto que la Resolución este señalando nuevos sujetos de la obligación tributaria toda vez que el art. 631 está referido a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes en general, sin hacer ninguna clase de distinción, por lo que cualquier persona, podrá ser requerida por la Administración para que presente la información que ésta le solicite. Afirma que esta exigencia tiene sustento legal también, en el artículo 684 ibídem, y de los artículos 15 y 95 de la Constitución Política que establecen, para efectos del control del Estado, la obligación de presentar los documentos privados que señale la ley y la obligación de colaborar con las cargas públicas de la Nación. Solicita se reconozca la legalidad del precepto demandado.

ALEGATOS DE CONCLUSION Actora: En esta etapa procesal el actor no descorrió el traslado para alegar de conclusión.

Demandada Reitera sus argumentos de la contestación de la demanda, insistiendo en que la Resolución 3391 de 1996 “no amplía los sujetos pasivos de la obligación formal de informar, como erróneamente cree el demandante, sino que da cabal cumplimiento a lo estipulado en los artículos 631 y 684 del Estatuto Tributario, fundamentándose en los artículos 15 y 95 de la Constitución Política.” CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Séptima Delegada ante la

Corporación quien al emitir su concepto solicita se acceda a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Precisa que la facultad de la Administración de fiscalización e investigación está sujeta a asegurar el efectivo y claro cumplimiento de la las normas sustanciales. Aclara que el presupuesto de hecho de la ley fue justamente el contrario al previsto en la Resolución atacada, ya que ésta únicamente prescribió la obligación de informar para aquellas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones. C O N S I D E R A C I O N E S Se discute en esta instancia la legalidad del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la cual acusa el actor de vulnerar los artículos 3º, 113 y 338 de la Constitución Política y 631 del Estatuto Tributario. La controversia planteada se concreta en determinar si, como lo afirma la parte demandante, la Administración mediante la Resolución 3391 de 1996 determinó nuevos sujetos pasivos de la obligación de informar o si por lo contrario, como dice la demandada, esta exigencia tiene fundamento legal. Considera la Sala pertinente, precisar en primer lugar, las facultades de la Administración de Impuestos y Aduanas, en materia de fiscalización. El artículo 684 del Estatuto Tributario ,al efecto, señala: “La administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.

Para tal efecto podrá: a) Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo

considere necesario. b) Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados. C) citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios. d) Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros de contabilidad. f) En General, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos , facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación”. Del análisis de la norma transcrita, encuentra la Sala que la administración tiene amplias facultades de fiscalización e investigación tendientes a la correcta determinación del impuesto. Sin embargo, estas facultades se deben utilizar con sujeción a la ley, puesto que la única fuente de la obligación tributaria es precisamente la ley. Es decir, que no puede la administración, so pretexto de ejercer las facultades prescritas en el artículo 684 del Estatuto Tributario, ejercer una facultad legislativa para limitar o extralimitar las normas legales que dice aplicar con la finalidad del recaudo de los tributos. Desde esta perspectiva, procede la Sala al estudio de los cargos formulados por los demandantes.

Señala el artículo atacado: “Artículo 6º. Obligados que no deben presentar información. Las Personas y Entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria,

informándolo por medio de un Oficio firmado por el Representante Legal y Contador o revisor Fiscal, dirigido al Grupo de Información Exógena de la Subdirección de Fiscalización para el Control y la Penalización Tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada Resolución. Lo anterior sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales” Por otra parte, prescribe el artículo 631 del Estatuto Tributario: ART 631: Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la Administración de Impuestos, el Director de Impuestos Nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos: a) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que sean socias, accionistas, cooperadas, comuneras o asociadas de la respectiva entidad, con indicación del valor de las acciones, aportes y demás derechos sociales, así como de las participaciones o dividendos pagados o abonados en cuenta en calidad de exigibles. b) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades a quienes se les practicó retención en la fuente, con indicación del concepto, valor del pago o abono sujeto a retención, y valor retenido. c) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las

personas o entidades que les hubieren practicado retención en la fuente, concepto y valor de la retención y ciudad donde les fue practicada. d) Apellidos y nombre o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, con indicación del concepto y valor acumulado por beneficiario. e) Apellidos y nombre o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en el respectivo año gravable sea superior a diez millones de pesos ($10.000.000 base año gravable base 1995), (hoy 13.700.000) con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable. f) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a veinticinco millones de pesos ($25.000.000), (Hoy $34.300.000) base en año gravable de 1995 con indicación del concepto, e impuesto sobre las ventas liquidado, cuando fuere el caso. g) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos para terceros y de los terceros a cuyo nombre se recibieron los ingresos, con indicación de la cuantía de los mismos. h) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los

acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor. i) Apellidos y nombres o razón social y Nit de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito. j) Descripción de los activos fijos adquiridos en el año, cuyo costo de adquisición exceda de quinientos mil pesos ($500.000), (hoy $5.300.000)con indicación del valor patrimonial y del costo fiscal. k) La discriminación total o parcial de las partidas consignadas en los formularios de las declaraciones tributarias. l) El valor global de las ventas o prestación de servicios por cada uno de los establecimientos comerciales con indicación del número y tipo de máquina registradora y/o intervalos de numeración de facturación de venta de utilizada en el año, ciudad y dirección del establecimiento, y m) Cuando el valor de la factura de ventas de cada uno de los beneficiarios de los pagos o abonos, que constituyan costo, deducción u otorguen derecho al impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, sea superior a cinco millones de pesos ($5.000.000),(valor base año gravable 1997), (hoy $5.800.000), se deberá informar el número de la factura de venta, con indicación de los apellidos y nombres o razón social y NIT del tercero. Parágrafo 1º La solicitud de información de que trata este artículo, se formulará mediante resolución del Director de Impuesto Nacionales, en la cual se establecerán, de manera general, los grupos o sectores de personas o entidades que deben suministrar la información requerida para cada grupo o sector, los plazos para su entrega, que no podrán ser inferiores a dos (2) meses, y los

lugares a donde deberá enviarse. Parágrafo 2º. Cuando se trate de personas o entidades que en el último día del año inmediatamente anterior a aquél en el cual se solicita la información, hubieren poseído un patrimonio bruto superior a doscientos millones de pesos ($200.000.000)(hoy $2.108.000.000), o cuando los ingresos brutos de dicho año sean superiores a cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), (hoy $4.216.000.000) la información a que se refiere el presente artículo, deberá presentarse en medios magnéticos que sean procesados por la Dirección de Impuestos Nacionales. Parágrafo 3º. La información a que se refiere el presente artículo, así como la establecida en los artículos 624, 625, 628 y 629 del Estatuto Tributario, deberá presentarse en medios magnéticos o cualquier otro medio electrónico para la transmisión de datos, cuyo contenido y características técnicas serán definidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo menos con dos meses de anterioridad al último día del año gravable por el cual se solicita la información. La Sala comparte el concepto de la Procuraduría Séptima Delegada ante la Corporación, en cuanto se debe acceder a las súplicas de la demanda por cuanto la Resolución atacada está adicionando el contenido del artículo 631 del Estatuto Tributario, al exigir información a quienes no hubiesen tenido movimiento o éste no esté sujeto a ser informado y penalizar dicho incumplimiento. Dijo así , textualmente, la Procuraduría: “…si bien es cierto la Administración de Impuestos Nacionales

goza de amplias facultades de fiscalización e investigación, ellas están sujetas a que la Administración ponga en ejercicio tal facultad, con el propósito claro y único de asegurar el efectivo cumplimiento de normas sustanciales. Bajo esta premisa, y dando una lectura desprevenida al artículo 631 del E.T. se tiene que éste de manera contundente señala no solo el funcionario competente para solicitar la información allí establecida, sino además precisa el tipo de información a solicitar, los montos y topes a tener en cuenta para el suministro de la misma, y el fin concreto para el cual es pedida tal información. En el caso en estudio, la Resolución atacada, en el artículo acusado, hace una aparente aclaración, respecto de las personas y entidades obligadas a informar, pero en verdad está adicionando el contenido del artículo 631 del E.T., al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado la presentación de un Oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la Resolución acusada. Es obvio que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, y por lo tanto es inadmisible la imposición que de una obligación tributaria hace la Administración a través de una Resolución, así esta obligación sea tan solo accesoria, y aún menos admisible si como en el presente caso la oficina Gubernamental establece una consecuencia, como es la de penalizar su incumplimiento. De otra parte el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar fue justamente el contrario al contemplado en el artículo 6º de la resolución atacada, pues ésta

tan solo previó la obligación de informar para aquéllas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones más no para quienes “no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia…”” En conclusión para la Sala, la Resolución 3391 de 1996 si quebranta los preceptos constitucionales y legales invocados por el accionante, toda vez que la administración mediante dicho acto, establece una nueva obligación tributaria no señalada en la ley, lo que impone, en consecuencia, su declaratoria de nulidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DECLÁRASE la nulidad del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha. GERMÁN AYALA MANTILLA DELIO GÓMEZ LEYVA Presidente de la Sección

JULIO E. CORREA RESTREPO DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

RAUL GIRALDO LONDOÑO Secretario INFORMACION TRIBUTARIA - Personas no obligadas a informar / CONTRIBUYENTE - Obligaciones Formales Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, a mi entender no han debido prosperar las súplicas de la demanda, pues lo dispuesto en el artículo 6º de la

Resolución 3391 de 1997, en nada quebrantaba el artículo 631 del Estatuto Tributario, pues sino estaba señalando nuevos sujetos, como se afirmó, dado que por mandato de la precitada norma, están obligados a informar contribuyentes y no contribuyentes; no pudiéndose - en nuestro criterio - llegar a la conclusión de que el acto acusado "establece una nueva obligación tributaria no señalada en la ley".

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DELIO GOMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998)

REF.: EXPEDIENTE No. 11001-0327-000-1998 0090-00

ACTOR : JUAN MANUEL IDROVO CUBIDES

FALLO DE NOVIEMBRE 13 DE 1998

M. P.: GERMÁN AYALA MANTILLA Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, a mi entender no han debido prosperar las súplicas de la demanda, pues lo dispuesto en el artículo 6 de la Resolución 3391 de 1997, en nada quebrantaba el artículo 631 del Estatuto Tributario, pues no estaba señalando nuevos sujetos, como se afirmó, dado que por mandato de la precitada norma, están obligados a informar contribuyentes y no contribuyentes; no pudiéndose - en nuestro criterio - llegar a la conclusión de que el acto acusado “establece una nueva obligación tributaria no señalada en la ley”.

DELIO GÓMEZ LEYVA