CE-SEC4-EXP1998-N8010

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION / LEY ESPECIAL / REMISION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS POR EL GOBERNADOR / GOBERNADORDeberes / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / SENTENCIA NO SUSCEPTIBLE DE RECURSOS Se observa que el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 31 de mayo de 1996, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró "la nulidad" de los artículos 1º a 6º del decreto 098 de febrero 12 de 1996, expedido por el Alcalde Municipal de Pereira, es improcedente, toda vez que, el numeral 3º del artículo 121 del Decreto ley 1333 de 1986, que constituye una norma "especial" y por lo tanto de carácter "prevalente" según lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 153 de 1887, respecto del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, que prevé el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia de los tribunales, establece claramente que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo, como resultado de la remisión de los actos de os Concejos Municipales y de los Alcaldes (como ocurre en el caso de autos) en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Nacional, "produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados..." y contra ella "..no procederá recurso alguno".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho Radicación número: 8010

Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE PEREIRA Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia de mayo 31 de 1996 del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Decide la Sala el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto, mediante apoderado, por el Municipio de Pereira contra la sentencia de mayo 31 de 1996, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad de los artículos 1º a 6º del Decreto 098 del 12 de febrero de 1996, expedido por la Alcaldía Municipal de Pereira. ANTECEDENTES El Gobernador del Departamento de Risaralda, mediante escritos radicados el 14 de febrero y el 5 de marzo de 1996, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 305 numeral 10 de la Constitución, solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda que declarara la invalidez de los artículos 1º a 6º del Decreto 098 de febrero 12 de 1996, “Por medio del cual se modifica el período de Causación del Impuesto de Industria y Comercio, se señalan las fechas para su declaración y pago y se toman otras determinaciones”, expedido por el Alcalde Municipal de Pereira, el cual señala: DECRETO 098 DE 1996. Por medio del cual se modifica el período de causación del impuesto de Industria y Comercio, se señalan las fechas para su declaración y pago y se toman otras disposiciones.

El Alcalde de Pereira, en uso de sus facultades legales en especial las conferidas por el artículo 179 de la Ley 332 de 1995 y el Acuerdo 154 de 1995, D E C R E T A: “Artículo 1º: Período de causación del Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros y Retenciones: Salvo para los contribuyentes del Régimen Simplificado a partir del 1º de enero de 1996, el período de causación del Impuesto de Industria y Comercio y sus Complementarios en el Municipio de Pereira, será bimestral.

Los bimestres a declarar serán: Enero-Febrero,

Marzo-Abril, Mayo-Junio, Julio-Agosto, SeptiembreOctubre y NoviembreDiciembre. Artículo 2º: Base Gravable del impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros y Retenciones: Excepto para los contribuyentes del Régimen Simplificado a partir del 1º de enero de 1996, la base gravable estará conformada por los ingresos brutos del contribuyente obtenidos durante el período bimestral gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos brutos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y venta de activos fijos. Hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por comisiones, y en general todos los que no estén expresamente excluidos en esta disposición. La base gravable para el Sector Financiero continuará rigiéndose por las normas

vigentes para él. Artículo 3º.: Autoliquidación y pago del Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros y Retenciones: A partir de enero 1º de 1996, adóptase para al Municipio de Pereira el Sistema de Autoliquidación y pago del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros y Retenciones para cada uno de los bimestres del año, las cuales deberán presentarse y cancelarse a más tardar el día 15 del mes siguiente al período de causación, en las entidades Financieras autorizadas para su recaudo. Si el 15 del mes posterior al período de causación fuere festivo, la autoliquidación y pago se hará a más tardar el día hábil siguiente, sin que se genere recargo alguno. Por el Año Gravable de 1996, las siguientes serán las fechas límites para la autoliquidación, declaración y pago del Impuesto de Industria y Comercio y Retenciones:

BIMESTRE DE CAUSACION FECHAS LIMITES

1996 PARA LA

DECLARACION Y

PAGO Enero-Febrero/96 Marzo 20/96 Marzo-Abril/96 Mayo 15/96 Mayo -Junio/96 Julio 15/96 JulioAgosto/96 Septiembre 16/96 Septiembre-Octubre/96 Noviembre 15/96 Noviembre-Diciembre/96 Enero 15/96 Artículo 4º.: Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros por el año gravable de 1994: Los contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros que a la

fecha de expedición del presente decreto adeuden por este concepto el último semestre del año gravable de 1.994, obtendrán un descuento del 12% sobre dicho valor, si cancelan en efectivo la totalidad de la obligación pendiente antes del 16 de febrero de 1996, de lo contrario el término para el pago será el indicado en la respectiva factura de cobro. Artículo 5º.: Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros por el Año Gravable de 1995: La declaración del Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y tableros por el año gravable de 1995 se presentará a más tardar el 16 de agosto de 1996, vencido dicho término incurrirá en Sanción por Extemporaneidad, de acuerdo con lo establecido en los artículos del Estatuto Tributario Nacional. Si el contribuyente hasta la fecha límite para declarar oportunamente cancela la totalidad del impuesto, tendrá un descuento del 20%, del saldo a pagar una vez efectuados los descuentos por los anticipos o liquidaciones provisionales a que tenga derecho. Los contribuyentes que no cancelen la totalidad, podrán cancelar en seis (6) cuotas iguales en las siguientes fechas, sin que se causen intereses por mora: Primera cuota Agosto 16/96 Segunda cuota Octubre 18/96 Tercera cuota Diciembre 18/96 Cuarta cuota Febrero 18/97 Quinta cuota Abril 18/97 Sexta cuota Mayo 15/97 Para los contribuyentes del régimen simplificado cuyos ingresos brutos obtenidos durante el año gravable de

1995 sean inferiores a 200 salarios mínimos mensuales vigentes ($23.786.000), declararán y cancelarán en una sola cuota si el impuesto a apagar fuere inferior a $70.000,00, sin perjuicio de obtener el descuento del 20% por pagar la totalidad. Los demás contribuyentes del régimen simplificado declararán y pagarán en tres (3) cuotas iguales en las fechas señaladas para los tres (3) primeros vencimientos de los demás responsables. Artículo 6º.: Contribuyentes del régimen simplificado: Para la declaración de los ingresos brutos obtenidos por el año gravable de 1995 tendrán plazo hasta el 16 de agosto de 1996 cuando deberán presentar la autoliquidación de Industria y Comercio y pagar la primera cuota simultáneamente.

Las cuotas se diferirán así: Primera cuota Agosto 16/96

Segunda cuota Octubre 18/96 Tercera cuota Diciembre 18/96” LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la sentencia recurrida declaró la invalidez de los artículos 1º a 6º del Decreto 098 de 1996, expedido por Alcalde Municipal de Pereira, con fundamento en: En primer lugar, precisó que las disposiciones contenidas en el artículo 54-1 del Decreto Legislativo 1421 de 1993 fueron expedidas para regular situaciones propias del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y que dicha norma y el artículo 179 literal b) de la ley 223 de 1995, no derogaron el artículo 33 de la ley 14 de 1983, en

armonía con el artículo 196 del Código de Régimen Municipal. Al respecto señaló que, la modificación contenida en los artículos 1º a 6º del decreto acusado se refiere al período del impuesto “o sea la base gravable”, que de conformidad con lo previsto en los artículos 33 de la Ley 14 de 1983 y 196 del Código de Régimen Municipal, es de un año, por lo que para llegar al pretendido período bimestral, se requiere que así lo establezca una norma con fuerza de ley, material y subjetiva. El hecho de haberse previsto en el artículo 179 literal b) de la Ley 223 de 1995, la facultad de los concejos municipales de adoptar las normas que rigen en el Distrito Capital “en lo atinente a administración, procedimientos y sanciones”, no permite concluir que el impuesto de industria y comercio en los Municipios quedó bajo la modalidad bimestral. De acuerdo con lo anterior, afirmó que se requiere una ley que modifique la normatividad existente, por lo que “mal hacen los artículos 1º a 6º acusados en dejar ya dicho que se adopta el período bimestral; llegando inclusive a señalar cuáles son esos bimestres.”, y en consecuencia, dicha norma contradice lo dispuesto por los artículos 33 de la Ley 14 de 1983 y 196 del Código de Régimen Municipal. Finalmente indicó, con fundamento en los anteriores argumentos, que el inciso 2º del artículo 15 del Acuerdo 154 de 1995 da a entender que ya está establecida una nueva base gravable del impuesto de industria y comercio, resultando igualmente

violatorio de las normas que regulan este aspecto. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION El Municipio de Pereira, mediante apoderado interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia referida, invocando como causal la consagrada en el numeral 1º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Sustentó su recurso en síntesis así:

A. Causal de Revisión.

Afirmo que se configura la causal consagrada en el numeral 1º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo “haber dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados” puesto que en la sentencia que decidió el proceso, no se hicieron consideraciones propias sino que se remitió a otra sentencia inexistente para la fecha del fallo. Que si bien algunos doctrinantes han señalado que para que un documento sea considerado falso se requiere pronunciamiento judicial, pero que en el presente caso, la falsedad por inexistencia es manifiesta y objetiva porque cita un fallo inexistente en la fecha, el cual solo existe 7 días después, como consta en el expediente 3130, que se dictó la sentencia el 7 de junio de 1996. Menciona que también se podía considerar que se presenta la causal 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto no existe motivación de la sentencia por estar fundamentada en la transcripción de un fallo inexistente con lo cual se incurrió en una grave irregularidad al dictarse sentencia, que es la causal de nulidad de la misma, como lo reconoce la jurisprudencia. “Finalmente indicó que si bien la acción de revisión no procede por argumentos de

legalidad de la sentencia, una vez abierta la posibilidad para avocar el conocimiento del proceso, ante la operancia de la causal de revisión, el Consejo de Estado puede conocer a fondo los argumentos de legalidad de la sentencia y fallar pronunciándose sobre todos los aspectos planteados en la controversia.”

B. Ilegalidad de fondo de la sentencia Luego de referirse al marco legal del impuesto de industria y comercio, señaló que dicho gravamen en el Municipio de Pereira, antes de la expedición del Acuerdo 154 de 1995 y el Decreto 098 de 1996, seguía los mismos parámetros de la ley 14 de 1983 en la definición de sus elementos estructurales, período gravable, declaración y liquidación del impuesto.

1. En relación con las normas cuestionadas y del Acuerdo 154 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, señaló lo siguiente : 1.1No se modificó la “base” del impuesto de industria y comercio, Al respecto señaló, que el Decreto 098 de 1995, que desarrolla el citado acuerdo, al definir la base gravable establecía que la misma estaba integrada por los ingresos brutos del período bimestral gravable, definición diferente a la prevista por el Decreto 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá), en el cual la base gravable son los ingresos netos del período. 1.2El Decreto 098 de 1995(sic) reglamenta las definiciones dadas por el Acuerdo 154 de 1995, con base en la autorización dada por la Ley 223 de 1995 artículo 179B.

Aunque el aspecto relativo al “período” puede interpretarse como una materia

respecto de la cual el Concejo Municipal puede apartarse de la ley, en desarrollo de la autonomía territorial, en este caso, respetó la Ley 223 de 1995, que “cuando se tramitaba el acuerdo, igualmente se encontraba en trámite para la aprobación final en el Senado de la República”, y la cual contenía en su artículo 179 la autorización para adoptar el período bimestral. Con base en lo anterior, indicó que independientemente del otorgamiento de la autorización legal, la norma estaba sometida y condicionada a la ley, por lo que es un imposible jurídico afirmar que la estaba violando. Lo que hace el Decreto 098 de 1996 es reglamentar la definición del Concejo y la autorización legal, para hacer aplicable la bimestralización del impuesto.

2. Se refiere a los cargos del demandante contra el Decreto 098 de 1996 y afirma que el Gobernador del Departamento de Risaralda, al solicitar la invalidez de las normas señaladas confundió los elementos estructurales del impuesto, su administración y procedimiento, así como el período fiscal o de pago, con la base gravable y el período gravable. A juicio de dicho funcionario, el impuesto de industria y comercio es de causación inmediata y el año gravable es el año en que se paga.

Dicha conclusión, que jurisprudencialmente está aclarada, determinó que se afirmara que el Acuerdo había modificado la base gravable. Que solo se libraría de la doble tributación quienes iniciaron actividades en 1995, por permitírseles descontar lo pagado por dicho año, que se estaría dando un tratamiento desigual e ilegal. 3Fundamento de la Nulidad del Fallo del Tribunal

El Tribunal Administrativo, en su fallo de única instancia, no explicó la razón por la cual la Ley 223 de 1995 no permite optar por el período bimestral “cuando justamente ese es su objetivo y su alcance”. El Tribunal concluyó que como se modificó el período anual, que en su concepto es la base gravable, se requiere de una ley que autorice modificar la base anual y que hasta el momento no se ha dado.

4. Legalidad del Acuerdo 154 de 1995 y del Decreto 098 de 1996.

Afirmo el recurrente que los argumentos del demandante y los que sirvieron de fundamento al Tribunal para declarar la nulidad de los artículos demandados carecen de fundamento jurídico, toda vez que el marco jurídico del impuesto de industria y comercio y la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, permiten establecer una clara diferencia entre la base gravable (ingresos brutos) que no fue modificada por el Acuerdo, y el período, que pasó de ser anual a bimestral. El artículo 179 literal b) de la Ley 223 de 1995, autorizó a los Concejos Municipales para adoptar las normas que en materia de administración, procedimiento y sanciones rigen para el Distrito Capital. Al respecto precisó que el período de causación del impuesto no constituye uno de los elementos estructurales del impuesto, de los definidos en la Constitución (sujeto, hecho generador, base y tarifa), sino uno de los elementos básicos de su administración y procedimiento. La Ley 14 de 1983 sigue vigente y los Municipios pueden optar por el sistema general previsto en dicha ley o por el alternativo que rige para el Distrito Capital.

En el caso de autos, el decreto demandado optó por el sistema alternativo, esto es, la bimestralización del impuesto de industria y comercio, “a partir de cuando la ley lo autorizara, lo cual se dio por el artículo 179-b de la Ley 223 de 1995”. Con fundamento en lo anterior, concluyó lo siguiente : 1) El Decreto se basa en el Acuerdo y en la autorización legal. 2) La modificación del período está autorizada por el artículo 179-b de la Ley 223 de 1995.

Y solicitó : “…ordenar la revisión de la sentencia del 07 de Junio de 1996, proferida dentro del expediente No. 3178 del Tribunal Administrativo de Risaralda. “Como consecuencia de lo anterior la alta corporación al avocar el conocimiento del expediente, deberá pronunciarse revocando la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y en su lugar declarar la nulidad de la sentencia y la validez del Decreto 097 de 1996 expedido por el Alcalde Municipal de Pereira.” LA OPOSICION El Gobernador del Departamento de Risaralda, mediante apoderado, se manifestó en relación con el recurso, así : Se refiere en primer lugar a los antecedentes y hechos de la demanda de los cuales de algunas dice que son ciertas y niega las otras.

En segundo lugar se refiere a la causal de revisión alegada, haciendo precisión de que la causal se refiere a documentos que hayan sido presentados como pruebas y con fundamento en los cuales se hubiera proferido sentencia. Que en la sentencia, lo que ocurrió fue una imprecisión de considerarlo proferido, que se había podido subsanarse, dejando consignado el proyecto sin aludir el fallo

mencionado. Precisó que la prosperidad de la causal alegada exigiría en rigor el que el recurrente allegara a la demanda de revisión copia del fallo en el que se hubiera declarado la falsedad del documento viciado. Se pregunta cual sería el documento falso, si el que contiene la sentencia del 31 de mayo de 1996 o el de la sentencia de junio 7 del mismo año. Solicitó, no se revise el fallo impugnado. CONSIDERACIONES DE LA SALA El Municipio de Pereira, mediante apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de única instancia proferida 31 de mayo de 1996, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad de los artículos 1º a 6º del Decreto 098 del 12 de febrero de 1996, expedido por el Alcalde Municipal de Pereira. Dicha sentencia fue proferida como consecuencia de la remisión del Decreto 098 de 1996, efectuada por el Gobernador del Departamento de Risaralda, en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 10º del artículo 305 de la Constitución Nacional, con la finalidad de solicitar la declaratoria de invalidez de los artículos 1º a 6º del citado decreto, mediante el cual el Municipio de Pereira adoptó “Por medio del cual se modifica el período de Causación del Impuesto de Industria y Comercio, se señalan las fechas para su declaración y pago y se toman otras determinaciones”. En relación con dicho trámite, los artículos 119, 120 y 121 del Decreto Ley 1333 de

1986 (Código de Régimen Municipal), establecen que: CODIGO DE REGIMEN MUNICIPAL “Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. “Artículo 120. El gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984). El mismo día en que el gobernador remita el acuerdo al tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcalde, personero y presidente del concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso. “Artículo 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: “1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. “2. Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. “3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El

magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” (Se subraya) De conformidad con los apartes subrayados, la Sala observa que el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de junio 7 de 1996, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró “la nulidad” de los artículos 14 y 15 inciso final del Acuerdo Nº 154 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, es improcedente, toda vez que, el numeral 3º del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, que constituye una norma “especial” y por lo tanto de carácter “prevalente”, según lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 153 de 1887, respecto del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo que prevé el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia de los tribunales, establece claramente que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo, como resultado de la remisión de los actos de los Concejos Municipales (como ocurre en el caso de autos) y de los Alcaldes, en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 10º del artículo 305 de la Constitución Nacional, “produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados…” y contra ella “…no procederá recurso alguno”. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7° artículo 37 de la

Ley 270 de 1996, considera la Sala que no debe acceder a lo solicitado por el Señor Apoderado del Gobernador del Departamento de Risaralda, de enviar el expediente al conocimiento de la Sala Plena de la Corporación. De conformidad con las anteriores razones, la Sala rechazará por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Municipio de Pereira. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: RECHÁZASE por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Municipio de Pereira. Cópiese, publíquese, notifíquese. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA DELIO GOMEZ LEYVA Presidente de la Sección

JULIO E. CORREA RESTREPO MARIELA VEGA DE HERRERA

Carlos A. Flórez Secretario