CE-SEC4-EXP1998-N8494

DEMANDA CONTRA LA NORMA DEROGADA / NORMA DEROGADADeducibilidad Se puntualiza acerca de la procedencia de la acción de nulidad contra disposiciones que han sido derogadas, teniendo en cuenta que el contenido de las normas demandadas según se observa en el proceso, ha perdido vigencia en virtud de la expedición de las Circulares Externas Nos. 061 de 1996 y 033 de 1997 de la Superintendencia Bancaria. Para ello reitera la jurisprudencia de la Corporación según la cual "el hecho de que el acto demandado hubiere sido derogado no implica que deba dictarse fallo inhibitorio, toda vez que por el contrario, pueden existir situaciones sub - judice, que resultan afectadas por el fallo que sobre el acto en cuestión se pronunció por la Jurisdicción" (Expediente S

• 157, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla).

DERECHO A LA IGUALDAD / CONDICIONES SOCIALES Y ECONÓMICASDiferenciación / TRATO IGUALITARIO - Improcedencia / IGUALDAD EN EL ASPECTO ECONÓMICO / DESIGUALDAD FUNCIONAL Y DE HECHO La Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el derecho de igualdad en diferentes fallos y ha dejado establecido que: "El medio social y las condiciones económicas constituyen una realidad innegable y un medio viviente cuyas diversas manifestaciones permean el campo del derecho, siendo por tanto imposible escindir aquella de la normatividad jurídica y por ello, el criterio de diferenciación aplicado se justifica plenamente cuando responde a una situación

concreta y definida de la realidad social de la comunidad a la cual debe aplicarse". (Expediente 8546, Consejero Ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora). "En principio el legislador debe promover la igualdad de trato legal. Corresponde a una vieja aspiración democrática que la voluntad general, en atención precisamente a su origen, busque la generalidad e igualdad en su contenido. Los beneficios y las cargas deben distribuirse equitativamente entre las personas. Sin embargo la generalidad y la consignación de trato igualitario corren el riesgo de convertirse en fórmulas vacías, cuando frente a los casos concretos, resulta procedente efectuar distinciones y clasificaciones. Cabe anotar que la creación de clasificaciones y distinciones es algo connatural de la función normativa cuyo desenvolvimiento solo en teoría puede ser figurado de manera simétrica. La igualdad, no es compatible con distinciones, entre personas y grupos basados en elementos desprovistos de justificación objetiva y razonable”. De igual forma, la Corte Constitucional interpretando el contenido y alcance del derecho de igualdad en el campo económico, se ha pronunciado en los siguientes términos: “....Así, ha dicho al respecto esta Corporación, que no se viola la igualdad ni la equidad "si dentro de la obligación constitucional que corresponde al Estado de dirigir la economía, mediante los mecanismos que la misma Constitución le otorga, debe gravar en forma diferente o especial a un sector concreto de la economía".... De acuerdo con las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que si existen desigualdades funcionales y de hecho. Entre las personas destinatarias de

las normas que regulan la actividad económica, no es posible la uniformidad en el tratamiento que a las mismas deba darse por parte del legislador. En efecto, si las distinciones y clasificaciones establecidas en las normas tienen como fundamento circunstancias fácticas diferentes, estas circunstancias justifican objetiva y razonablemente una regulación diferenciada, sin que por ello pueda acusarse el desconocimiento del derecho fundamental de la igualdad. Obviamente que en este evento, los hechos que sirven de causa a la norma deben guardar proporcionalidad con los fines perseguidos por ella.

INSTITUCION FINANCIERA / CASAS DE CAMBIO / INTERMEDIARIOS DEL

MERCADO CAMBIARIO - Clasificación / INSTITUCION FINANCIERA CAMBIARIA / CORPORACIONES CAMBIARIAS Entre las instituciones financieras y las casas de cambio existen aspectos relacionados con su creación y funcionamiento, que las hacen sustancialmente diferentes, lo cual implica que no pueda tratárseles como iguales en los términos y condiciones que reclama el actor. Existe una clasificación previa de los intermediarios del mercado cambiario que limita su capacidad operacional asi: Las instituciones financieras que pueden realizar la totalidad de las operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario. Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial que por distinta establecidas en las normas están limitadas a las operaciones que pueden realizar. Las casas de cambio que sólo pueden realizar las operaciones que expresamente le sean autorizadas.

MERCADO CAMBIARIO DE DIVISAS / MERCADO LIBRE DE DIVISAS /

INSTITUCION FINANCIERA CAMBIARIA / CASA DE CAMBIO CAMBIARIA /

OPERACIONES DE CAMBIO De acuerdo con los artículos 7º y 85 de la Resolución 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, existen, según el Estatuto Cambiario dos clases de mercado para manejar el ingreso y egreso de divisas que se definen así: El mercado cambiario de divisas que está constituido por la totalidad de las divisas que deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario, y El mercado "libre de divisas" que está constituido por aquellas divisas que no deben obligatoriamente canalizarse por el mercado cambiario. En el "mercado cambiario de divisas" actúan las instituciones financieras autorizadas para realizar las operaciones que obligatoriamente deban canalizarse a través del mercado cambiario; y en el "mercado libre de divisas" actúan las casas de cambio. Lo anterior conlleva a que existan diferencias normativas, según se trate de regular las operaciones realizadas por las instituciones financieras o las casas de cambio ya que del mismo contenido de las disposiciones que definen las operaciones de cambio, surgen claras distinciones respecto de la naturaleza de las transacciones autorizadas que exigen la definición de mecanismos de control y supervisión acordes con la magnitud y trascendencia de las mismas.

CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA / ACTIVIDAD FINANCIERA - Vigilancia / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Actividades de Control

/ INSTITUCION FINANCIERA CAMBIARIA / CASA DE CAMBIO CAMBIARIAS Por mandato constitucional (artículo 189 - 24) corresponde al Estado ejercer "inspección, vigilancia y control" sobre las personas que realicen actividades

financieras y según el artículo 209 de la misma Carta Política la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida atendiendo al principio de eficacia. Quiere decir entonces, que los procedimientos adoptados por la entidad supervisora, son constitucional y legalmente viables, en la medida en que garanticen la efectividad del control sobre las operaciones autorizadas y se justifican las diferencias de trato a los destinatarios de las normas que los contengan como en efecto ocurre en el caso objeto de análisis, cuando con ella se alcance el mismo objetivo. Las consideraciones expuestas, permiten concluir que efectivamente existen diferencias entre las instituciones financieras y las casas de cambio que justifican la existencia de mecanismos de control y supervisión disímiles pues solo en la medida en que tales mecanismos consulten la realidad fáctica tendrán efectividad. Por ello, la diferencia en la definición del monto de las transacciones en efectivo que deban registrarse por parte de las instituciones financieras y de las casas de cambio, a que se refieren las normas demandadas, son razonables y se justifican en la medida que permiten ejercer un control efectivo por parte de la Superintendencia Bancaria. En consecuencia no tiene prosperidad el cargo según el cual se consideran violatorias del derecho fundamental de la igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., Tres (3) de Abril de mil novecientos noventa y ocho

(1998) Radicación número: 8494

Actor: LUIS CARLOS SACHICA A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: Acción de nulidad parcial contra la Circular Externa No. 007 de 1996

(modificada por las Circulares Externas Nos. 061 de 1996 y 033 de 1997), de la Superintendencia Bancaria. FALLO Conoce la Corporación de la acción de nulidad instaurada por el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA A, contra apartes de la Circular Externa No. 007 de 1996 (modificada por las Circulares Externas Nos. 061 de 1996 y 033 de 1997) de la Superintendencia Bancaria. ACTO ACUSADO Se trata de algunos apartes de la Circular Externa No. 007 de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria, modificada por las Circulares Externas Nos. 061 de 1996 y 033 de 1997. El texto del citado acto dispone: ".... "6.3.4. Monto de las Transacciones sujetas a registro individual. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, toda institución vigilada debe dejar constancia en formulario especialmente diseñado para el efecto, de la información relativa a transacciones en efectivo cuyo valor a partir de la entrada en vigencia de la presente circular, sea igual o superior a las siguientes sumas: " - Instituciones financieras: Diez Millones de pesos ($ 10.000.000.oo) si es en moneda legal o diez mil dólares (US $ 10.000) o su equivalente en otras monedas, según la tasa de cambio del día en que se realice la operación conforme indique el Banco de

la República. "Casas de cambio plenas y cambistas: Setecientos cincuenta dólares de los Estados Unidos de América (US $ 750.oo) o su equivalente en otras monedas. " - Casas de cambio especiales o fronterizas: El equivalente a quinientos dólares de los Estados Unidos de América (US $500) en la moneda del país vecino. "El monto será actualizado anualmente por la Superintendencia Bancaria. "b. Determinación de transacciones múltiples como una sólo operación: "Aquellas transacciones que se realicen en una o varias oficinas, durante un (1) mes calendario, por o en beneficio de una misma persona, que en su conjunto igualen o superen las cuantías que se indican a continuación, deberán considerarse como transacción única. " - Instituciones Financieras: Cincuenta Millones de pesos ($ 50.000.000.oo) o cincuenta mil dólares (US $50.000) o su equivalente. " - Casas de Cambio Plenas, Cambistas o Fronterizas; un mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América (US $1.500) o su equivalente en otras monedas. ..." La Circular Externa No. 007 de 1996 fué publicada en el Boletín No. 248 de enero 23 de 1996 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las Circulares Externas 061 de 1996 y 033 de 1997 fueron publicadas en los Boletines Nos. 282 de julio 19 de 1996 y 337 de mayo 20 de 1997, respectivamente.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION

Previa relación de los hechos que precedieron la expedición de la norma acusada, el actor señaló como violadas las siguientes disposiciones de la Constitución Política: artículos 2°, 13, 14, 83, 189 numeral 24 y 356. Los argumentos en que fundamenta la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad de la Circular demandada se resumen así:

1. El derecho fundamental a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución Política es universal y se vincula con la dignidad del hombre, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la personalidad jurídica e incluye a todas las personas.

El ámbito en que es exigible esa igualdad es el normativo para impedir que la ley establezca privilegios, excepciones o diferenciaciones fundadas en circunstancias involuntarias, accidentales o adjetivas. Si la ley crea esas desigualdades es inconstitucional por violación al artículo 13. Al tenor de los artículos 2° y 13 del Estatuto Constitucional no cabe discriminación o marginamiento por acción u omisión. A la misma situación de hecho debe darse la misma solución de derecho. El Estado está obligado a promover la igualdad que da el reparto equitativo de las ventajas obtenidas con el desarrollo económico y social del país, al tenor del artículo 334 de la misma Constitución.

2. El desarrollo normativo que al principio de igualdad, da el artículo 13 de la Constitución, atiende tanto la igualdad formal ante la ley para impedir discriminaciones injustificadas, como el trato de las autoridades frente a los administrados para evitar desigualdades infundadas.

Esa igualdad ha sido quebrantada por las disposiciones contenidas en la

Circular demandada cuando establece cuantías distintas para imponer controles, según las operaciones sean efectuadas por entidades financieras o por casas de cambio, sin que exista ninguna circunstancia que justifique el trato diferente. El objeto sobre el que recae el control de la Superintendencia Bancaria conforme el artículo 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es la actividad económica intervenida, independiente de los sujetos que la desarrollan porque lo que se trata de impedir es la ilicitud en tales actividades. No se pretende que las entidades financieras no puedan tener un tratamiento distinto en lo tocante con las operaciones propias de su actividad específica, lo que es necesario reiterar es que cuando se trate de operaciones de cambio que se deben realizar en un mercado abierto o de libre competencia con las casas de cambio, el régimen de su control por parte de las autoridades debe ser idéntico. Esta discriminación produce una evidente desviación de los habituales y potenciales usuarios, pues la distorsión que produce la Circular demandada encausa a los consumidores hacia las entidades con controles mas laxos.

3. Aparece ofensivo e incongruente el tratamiento prescrito para las agencias de cambio, pues se trata de organizaciones especializadas, constituidas para la prestación de ese servicio en forma exclusiva, previo el cumplimiento de exigentes requerimientos legales, lo que atropella su personalidad jurídica.

CONTESTACION DE LA DEMANDA La Superintendencia Bancaria mediante apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando: La principal objeción formulada por el actor a las normas acusadas se funda en el hecho según el cual, las instituciones financieras y las casas de

cambio son entidades autorizadas por el régimen cambiario para idénticas operaciones. Dicha identidad no se ajusta a la realidad por las siguientes razones: Las operaciones de cambio están definidas en el artículo 1° de la Resolución Externa No. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República y por regla general pueden ser ejercidas por los sujetos que ostenten la calidad jurídica de intermediarios del mercado cambiario, salvo las excepciones que la misma ley contemple. Las casas de cambio según el artículo 68 ibidem son intermediarios del mercado cambiario pero únicamente pueden ejecutar las operaciones a ellas expresamente autorizadas. Esas operaciones están contenidas en el artículo 85 ibidem y son: "1. Compra y venta de divisas o de títulos representativos de las mismas que correspondan a operaciones que no deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario. "2. Compra y venta de divisas a los intermediarios del mercado cambiario. "(...) "3. Enviar o recibir giros de divisas del exterior para operaciones que no deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario." Así las cosas, existen tres categorías de intermediarios del mercado cambiario: 1a. Los bancos comerciales, las corporaciones financieras, la Financiera Energética Nacional - FEN y el Banco de Comercio Exterior de ColombiaBALCOLDEX que están autorizados para desarrollar todas las operaciones propias del mercado cambiario. 2a. Las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y las compañías de financiamiento comercial que para poder realizar todas las operaciones autorizadas a esta categoría jurídica deben cumplir un requisito de capital adicional. 3a. Las casas de cambio que no están en capacidad de llevar a cabo las

operaciones que por regla general despliegan los intermediarios, sino solamente aquellas que les han sido expresamente autorizadas. Quiere decir que la Superintendencia Bancaria al precisar los montos objeto de reporte a través de las normas acusadas respecto de las entidades sometidas a su control y vigilancia, se limitó a ajustarse a la órbita de acción que el régimen cambiario señala a las casas de cambio y a la dimensión propia de las operaciones a ellas autorizadas. ALEGATOS DE CONCLUSION DEMANDANTE El actor descorrió el traslado para alegar de conclusión, precisando que lo que se dice en la demanda es que las operaciones que se autorizó realizar a las casas de cambio también fueron autorizadas a los demás intermediarios del mercado cambiario. Reiteró que el acto demandado estableció controles disímiles y desiguales frente a unas mismas operaciones de cambio, respecto de intermediarios del mercado cambiario sometidos a los mismos controles legales y administrativos; tratamiento violatorio del principio de igualdad que se traduce en creación de condiciones de mercado que alteran la libre competencia. DEMANDADA La apoderada de la entidad oficial manifestó en relación con el objetivo que pretenden las normas acusadas que éstas apuntan a una serie de medidas encaminadas a prevenir que las entidades sometidas a inspección y vigilancia, entre ellas las casas de cambio, "...sean utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma, de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas.." (artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). Es por ello que se estableció un control, no a las operaciones de cambio

realizadas por las instituciones sometidas a inspección y vigilancia, sino que se implementó un control sobre la parte del universo de las operaciones que integran su objeto social, que precisan la ejecución de transacciones en efectivo, atendiendo su naturaleza jurídica, objeto social y volumen de operaciones y no solo la consideración de su calidad de intermediarios del mercado cambiario. Para resaltar el alcance de la gestión de las instituciones financieras frente a las de las casas de cambio señaló el capital mínimo que para efectos de su constitución es exigido en cada caso. Resaltó que mientras las instituciones financieras pueden realizar una gama mucho más amplia de actividades que no implican necesariamente la ejecución de operaciones de cambio, las casas de cambio tienen como objeto social exclusivo la realización de ciertas operaciones de cambios. La diferencia en los montos a reportar atiende a la realidad tanto jurídica como fáctica de las actividades de las vigiladas y no constituye discriminación ya que para dar un tratamiento equitativo e igualitario se tuvieron en cuenta los rasgos propios de cada entidad. MINISTERIO PUBLICO La Delegada Séptima de la Procuraduría General de la Nación ante la Corporación, conceptuó que deben denegarse las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: El tener las instituciones financieras un origen, una actividad y unos requisitos para su conformación sustancialmente diferentes a los de las casas de cambio, hace que desde un comienzo no pueda tratárseles como iguales en los términos y condiciones señalados por el demandante. Las diferentes instituciones financieras y las casas de cambio estarán dentro del libre juego democrático, pero a la vez serán tratados de manera diferente pues en uno y otro caso para efectos de su creación se harán mayores o

menores exigencias de acuerdo con su solidez, su responsabilidad y cantidad de operaciones permitidas, así como la capacidad organizacional, la experiencia en el sector financiero, la idoneidad de los accionistas y directores, etc. El hecho de que la Superintendencia fije un tope diferente par las instituciones financieras y otro para las casas de cambio, no implica violación del derecho de igualdad, pues como lo ha dicho la Corte Constitucional la desigualdad solo puede ser predicada respecto de iguales, lo que no se presenta en el caso sub - judice.

Por último advierte que: "...El establecer formas de diferenciación y tratos distintos no genera necesariamente una desigualdad y por ende una discriminación , pues la igualdad solo se vulnera cuando la diferencia no es el resultado de una justificación razonable y lógica, producto de un estudio serio de proporcionalidad entre los medios empleados y la medida considerada..."

(Sentencia de la Corte Constitucional C - 083 - 96). CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide en esta instancia la legalidad de apartes de la Circular Externa No. 007 de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria, en las disposiciones referidas al "Monto de las Transacciones sujetas a registro individual" y "Determinación de transacciones múltiples como una sola operación", aplicables a las instituciones financieras y a las Casas de Cambio, Plenas, Cambistas y Fronterizas. El actor acusa de nulidad por inconstitucional a las disposiciones demandadas, afirmando que incurren en violación a los artículos 2°, 13, 14, 83, 189 - 24 y 356 de la Constitución Política. El cargo formulado se concreta en la violación al derecho fundamental de

igualdad por parte de las normas acusadas, teniendo en cuenta que, a juicio del actor, no existen razones para establecer diferencias entre el monto de las transacciones en efectivo sujetas a registro que deben cumplir las instituciones financieras, respecto del monto que sobre las mismas transacciones obligan a las casas de cambio y que como resultado de tal diferenciación, se alternan las condiciones del mercado y atropella la personalidad jurídica de las casas de cambio. Antes de avocar el estudio y decisión sobre la legalidad del acto acusado, la Sala puntualiza acerca de la procedencia de la acción de nulidad contra disposiciones que han sido derogadas, teniendo en cuenta que el contenido de las normas demandadas según se observa en el proceso, ha perdido vigencia en virtud de la expedición de las Circulares Externas Nos. 061 de 1996 y 033 de 1997 de la Superintendencia Bancaria. Para ello reitera la jurisprudencia de la Corporación según la cual "el hecho de que el acto demandado hubiere sido derogado no implica que deba dictarse fallo inhibitorio, toda vez que por el contrario, pueden existir situaciones subjudice, que resultan afectadas por el fallo que sobre el acto en cuestión se pronunció por la Jurisdicción" (Expediente S - 157, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla). Para resolver sobre la constitucionalidad de las normas acusadas la Sala hace las siguientes precisiones: La Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el derecho de igualdad en diferentes fallos y ha dejado establecido que: "El medio social y las condiciones económicas constituyen una

realidad innegable y un medio viviente cuyas diversas manifestaciones permean el campo del derecho, siendo por tanto imposible escindir aquella de la normatividad jurídica y por ello, el criterio de diferenciación aplicado se justifica plenamente cuando responde a una situación concreta y definida de la realidad social de la comunidad a la cual debe aplicarse". (Expediente 8546, Consejero Ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora). "En principio el legislador debe promover la igualdad de trato legal. Corresponde a una vieja aspiración democrática que la voluntad general, en atención precisamente a su origen, busque la generalidad e igualdad en su contenido. Los beneficios y las cargas deben distribuirse equitativamente entre las personas. Sin embargo la generalidad y la consignación de trato igualitario corren el riesgo de convertirse en fórmulas vacías, cuando frente a los casos concretos, resulta procedente efectuar distinciones y clasificaciones. Cabe anotar que la creación de clasificaciones y distinciones es algo connatural de la función normativa cuyo desenvolvimiento solo en teoría puede ser figurado de manera simétrica. La igualdad, no es compatible con distinciones, entre personas y grupos basados en elementos desprovistos de justificación objetiva y razonable." (Expediente 4723, Consejera Ponente doctora Consuelo Sarria Olcos). De igual forma, la Corte Constitucional interpretando el contenido y alcance del derecho de igualdad en el campo económico, se ha pronunciado en los siguientes términos: "En efecto, en tales esferas, un control muy estricto llevaría al juez constitucional a sustituir la función legislativa del Congreso, pues no

es función del tribunal constitucional sino de los órganos políticos entrar a analizar si esas clasificaciones económicas son las mejores o resultan necesarias. Así, ha dicho al respecto esta Corporación, que no se viola la igualdad ni la equidad "si dentro de la obligación constitucional que corresponde al Estado de dirigir la economía, mediante los mecanismos que la misma Constitución le otorga, debe gravar en forma diferente o especial a un sector concreto de la economía". Y, en general, sobre la regulación de las libertades económicas ha señalado la Corte: "El juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de conveniencia incoadas por los órganos de representación política. La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de inconstitucionalidad manifiesta, por la cual, sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma". (Sentencia C - 445, Octubre 4 de 1995,

Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero, Expediente

D - 872, Actor: Jorge Herrán Gil Echeverry). De acuerdo con las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que si existen desigualdades funcionales y de hecho. Entre las personas

destinatarias de las normas que regulan la actividad económica, no es posible la uniformidad en el tratamiento que a las mismas deba darse por parte del legislador. En efecto, si las distinciones y clasificaciones establecidas en las normas tienen como fundamento circunstancias fácticas diferentes, estas circunstancias justifican objetiva y razonablemente una regulación diferenciada, sin que por ello pueda acusarse el desconocimiento del derecho fundamental de la igualdad. Obviamente que en este evento, los hechos que sirven de causa a la norma deben guardar proporcionalidad con los fines perseguidos por ella. En el caso específico como bien lo señala el Ministerio Público, entre las instituciones financieras y las casas de cambio existen aspectos relacionados con su creación y funcionamiento, que las hacen sustancialmente diferentes, lo cual implica que no pueda tratárseles como iguales en los términos y condiciones que reclama el actor. En efecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 2116 de 1992, corresponde a la Superintendencia Bancaria ejercer privativamente la función de control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Las operaciones sujetas al régimen cambiario fueron definidas en el artículo 4° de la Ley 9a. de 1991; en la Resolución Externa No. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República y en el artículo 1° del Decreto 1735 de 1993, para ser ejercidas por los sujetos que ostenten la calidad de intermediarios

del mercado cambiario. Son intermediarios autorizados del mercado cambiario, según el artículo 68 de la Resolución Externa 21 de 1993, modificado por el artículo 1° de la Resolución 11 de 1996, de la Junta Directiva del Banco de la República. "....Los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Energética Nacional - FEN - , el Banco de Comercio Exterior de Colombia Bancoldex y las casas de cambio." "No obstante ser intermediarios del mercado cambiario, las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial solo podrán realizar la totalidad de las operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario cuando su monto mínimo que deba acreditarse para la constitución de una corporación financiera. En caso contrario, sus operaciones de cambio estarán limitadas a las que se establecen en el Capítulo II, Título II de esta resolución. Las casas de cambio sólo podrán realizar las operaciones expresamente autorizadas." (Resaltado fuera del texto). Como se ve, existe una clasificación previa de los intermediarios del mercado cambiario que limita su capacidad operacional así: . Las instituciones financieras que pueden realizar la totalidad de las operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario. . Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial que por distinta razones establecidas en las normas están limitadas a las operaciones que pueden realizar. . Las casas de cambio que solo pueden realizar las operaciones que expresamente le sean autorizadas. Según el artículo 7° de la Resolución No. 21 de 1993 de la Junta Directiva

del Banco de la República: "Las siguientes operaciones de cambio deberán canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario:

1. Importaciones y exportaciones de bienes.

2. Operaciones de endeudamiento externo celebradas por residentes en el país, así como los costos financieros inherentes a las mismas.

3. Inversiones de capital del exterior en el país, así como los rendimientos asociados a las mismas.

4. Inversiones de capital colomb